环保合规｜社会组织、检察机关民事公益诉讼原告制度介绍
公益诉讼可以分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。环境民事公益诉讼是针对公民或企业组织等私法主体的民事行为提起的公益诉讼。2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》，首次规定了环境民事公益诉讼制度。2015年1月新《中华人民共和国环境保护法》施行，正式规定了可以提起公益诉讼的社会组织主体资格。2015年7月，经全国人大常委会授权，13个省（市）开始试点由检察机关提起公益诉讼。2017年6月，全国人大常委会修改《民事诉讼法》，从法律层面确立了检察机关可作为原告提起民事公益诉讼，环境民事公益诉讼制度得以进一步丰富和完善。本文就社会组织、检察机关的民事公益诉讼原告制度，做简要介绍。
一、社会组织作为环境民事公益诉讼原告
《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。
《环境民事公益诉讼司法解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、基金会以及社会服务机构等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织”。第三条规定：“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’”。第四条规定：“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性”。第五条规定：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’”。
根据以上法律规定，社会组织作为环境民事公益诉讼原告应当满足以下条件：
（一）符合社会组织登记机构的级别要求
根据《社会团体登记管理条例》规定，全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。
《环境保护法》环境公益诉讼的原告资格，限定在设区的市级以上人民政府民政部门登记。包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门。中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）和中华环保联合会是最活跃的两家社会组织，均在民政部登记。
（二）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录
1. “专门从事环境保护公益活动”的认定
《环境民事公益诉讼司法解释》第四条规定：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。
在最高人民法院审理的（2015）民申字第3377号绿发会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案件中，最高人民法院审理认为：本案的争议焦点是绿发会应否认定为专门从事环境保护公益活动的社会组织。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《环境保护法》《环境民事公益诉讼司法解释》等相关规定，绿发会是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼，应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。该案件被作为最高人民法院公报指导性案例发布，在同类案件审判中应当参考，此案三条审查标准明确社会组织原告资格的认定原则。
第一，关于宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益的认定。最高院认为，对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。社会组织章程即使未写明维护环境公共利益，但若其工作内容属于保护各种影响人类生存和发展的天然的和经过人工改造的自然因素的范畴，包括对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境要素及其生态系统的保护，均可以认定为宗旨和业务范围包含维护环境公共利益。
第二，关于实际从事环境保护公益活动的问题的认定。环境保护公益活动，不仅包括植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为，还包括与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等有利于完善环境治理体系，提高环境治理能力，促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。最高院认为，绿发会在本案一审、二审及再审期间提交的历史沿革、公益活动照片、环境公益诉讼立案受理通知书等相关证据材料，虽未经质证，但在立案审查阶段，足以显示绿发会自1985年成立以来长期实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等环境保护活动，符合《环境保护法》和《环境民事公益诉讼司法解释》的规定。
第三，关于社会公共利益与社会组织宗旨和业务范围关联性的认定。依据《环境民事公益诉讼司法解释》第四条的规定，社会组织提起的公益诉讼涉及的环境公共利益，应与社会组织的宗旨和业务范围具有一定关联。此项规定旨在促使社会组织所起诉的环境公共利益保护事项与其宗旨和业务范围具有对应或者关联关系，以保证社会组织具有相应的诉讼能力。因此，即使社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系，但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，亦应基于关联性标准确认其主体资格。最高院认为，本案环境公益诉讼系针对腾格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其环境相互作用所形成的复杂而脆弱的沙漠生态系统，更加需要人类的珍惜利用和悉心呵护。绿发会起诉认为瑞泰公司将超标废水排入蒸发池，严重破坏了腾格里沙漠本已脆弱的生态系统，所涉及的环境公共利益之维护属于绿发会宗旨和业务范围。
2. 专门从事环境保护公益活动连续5年以上，且无违法记录。
“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”是对社会组织实际从事环境保护公益活动时间要求，即“五年”的起算点应为实际从事活动之时，而不是该社会组织登记之时。《环境保护法》第58条第1款规定 “（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二）专门从事环境保护公活动连续五年以上且无违法记录”，其中“连续五年”的时间限定只出现在第二个要件中，即仅针对“专门从事环境保护公益活动”，而关于社会组织的登记时间并没有要求，因此不应要求起诉人必须自登记之日起至提起诉讼时止已连续存续满5年以上。
在北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢某某等环境民事公益诉讼纠纷案件中，案件争议焦点之一为原告自然之友、福建绿家园的主体资格问题。福建省南平市中级人民法院和福建省高级人民法院均认为，原告自然之友系2010年6月18日在北京市朝阳区民政局登记成立的民办非企业单位，虽然其自登记之日起至本案起诉之日止成立不满五年，但其在登记前已经依法从事环境保护公益活动，至提起本案诉讼前从事环境保护公益活动已满五年，且在本案诉讼过程中其登记设立已满五年，并无违法记录。因此，原告自然之友在本案中符合“从事环境保护公益活动连续五年以上”的主体资格要件。
二、检察院作为环境民事公益诉讼原告
《民事诉讼法》第五十五条第一款规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，第五十五条第二款进一步明确“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。2018年3月2日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号，以下简称《检察公益诉讼司法解释》），对检察机关提起民事公益诉讼的规则作出了一般规定，2020年12月，最高人民法院、最高人民检察院又对该司法解释进行了修正，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》于2021年1月1日起施行。
根据《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，检察院需要在社会组织不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。《检察公益诉讼司法解释》第十三条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织等不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”。
这是法律规定对两种类型原告诉讼顺位作出的制度安排：人民检察院作为原告提起环境民事公益诉讼需要履行诉前程序，即环境民事公益诉讼先由社会组织起诉；社会组织不起诉的，人民检察院再提起环境民事公益诉讼。同时，应当明确，人民检察院履行诉前公告程序不应限定地域范围，公告的对象应为全国的适格社会组织。因为：第一，公益诉讼制度的设计初衷是鼓励适格社会组织为维护社会公共利益提起公益诉讼。第二，《环境保护法》第五十八条和《环境民事公益诉讼司法解释》第二、三条对提起环境民事公益诉讼的社会组织的规定均未限制适格社会组织起诉的地域范围。第三，《检察公益诉讼司法解释》中亦未对公告限定地域范围。
《环境民事公益诉讼司法解释》和《检察公益诉讼司法解释》分别规定了人民法院和人民检察院在民事公益诉讼不同程序、阶段的公告义务。人民检察院的诉前公告程序主要是基于人民检察院为民事公益诉讼督促起诉主体的主体定位。法院的审前公告程序主要是为了保障其他具有起诉资格的相关主体的起诉权利。两种不同诉讼阶段的公告程序的衔接规定于《检察公益诉讼司法解释》第十七条第二款，“人民检察院已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告”。无论人民检察院的诉前公告程序还是法院的审前公告程序，都是为了尽可能保障社会组织的民事公益诉讼诉权，因为公益诉讼是为了维护公共利益，真正高效的公益诉讼，需要有效调动多元的资源，而非检察机关“孤身奋战”、事事“冲锋陷阵”。
人民检察院也是环境行政公益诉讼的起诉主体，但是环境行政公益诉讼的被告为不履行环保监督职能的行政机关。我国于2017年正式建立行政公益诉讼制度。2018年，最高人民检察院、最高人民法院出台司法解释，对检察机关办理公益诉讼案件适用法律问题进行细化规定，其中第三十一条对原告资格问题进行了规定，内容与《行政诉讼法》第二十五条第四款基本相同。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
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