刘志彪 ▏需求侧改革：推进双循环发展格局的新使命
需求侧改革：推进双循环发展格局的新使命
作者简介
刘志彪，南京大学商学院教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授，国家高端智库建设培育单位长江产业经济研究院理事长、院长。
摘要
需求侧改革是从提高有效需求出发，用改革需求形成机制、调控机制、供需结构匹配以及放松需求限制等办法，推进扩大内需战略，纠正需求结构扭曲，提高需求与供给的适配性，提高经济增长潜力和运行效率。需求侧改革有利于超大规模市场建设，有利于完善市场功能，形成全国统一市场，有利于改善国内大循环中严重扭曲的结构问题，加速推进双循环新发展格局的形成。需求侧改革必然会触动各方面的刚性利益，因此，需求侧改革的难度不亚于供给侧结构性改革，在改革优先次序和权重上应给予高度的重视，可以从提高居民的经营性收入和财产性收入、改变政府职能、纠正某些公共服务领域市场取向改革过度的做法等方面做起。
2020年12月11日，中央政治局会议提出要“注重需求侧改革”，引起了社会各界广泛议论。同年底的中央经济工作会议上，人们注意到这一提法被改为“注重需求侧管理”。学术界对需求侧改革的确切含义和政策意义产生的研究可以追溯到供给侧结构性改革提出之时。前些年就有观点认为要关注需求侧改革，不过当时对这个范畴更多强调的是以投资、消费、出口来拉动地区和国家经济发展，认为供给侧改革则更强调对包括劳动力、土地、资本、制度、创新等要素在内的各方面进行改造和革新。苏剑教授则较早提出接近现在意义的需求侧改革，他认为在经济长期增长中，一味地关注供给会导致产能过剩，而在短期宏观调控中，如果只按照凯恩斯主义需求管理的政策刺激需求，例如通过降息等刺激投资，则会导致新增需求质量下降，引发资产泡沫，加剧金融风险。因此，他认为在高质量发展要求和长期经济增长的理论体系中应对需求质量的分析纳入其中。这些分析大多是基于供给侧结构性改革需要有需求侧配套改革的角度提出来的。
当前，为什么在形成新发展格局的现阶段要提出需求侧改革？其蕴含的政策内容和工作思路有哪些，对未来中国经济运行和改革走向会产生什么重大影响？学者普遍认为，此次中央政治局会议提出和强调的“需求侧改革”与“需求侧管理”是不同的，前者意味着未来需求侧将迎来一些制度性变化和一些更长期的政策安排，将对经济发展产生深远影响。本文试图对这些问题作一些探讨。
需求侧改革是相对于供给侧结构性改革而言的。为此我们必须简单地回溯一下供给侧结构性改革。2015年年底，中央根据当时中国经济结构存在重大失衡的判断，提出了供给侧结构性改革。当时经济运行存在的重大结构性失衡主要表现在三个方面：一是实体经济内部供给和需求之间的失衡，表现为大部分产能只能满足中低端、低质量、低价格的需求，不能满足人民群众日益增长的多样化、个性化的高端需求；二是实体经济和虚拟经济之间的失衡，表现为资金脱实向虚，实体经济的融资更加困难；三是实体经济和房地产市场之间的失衡，表现为大量资金涌入房地产市场，带动了一线城市和热点二线城市房价上涨过快，推高了实体经济的发展成本。2016年的中央经济工作会议指出，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。因此，供给侧结构性改革就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，满足人民群众的需要，促进经济持续健康发展。在实践中，供给侧结构性改革的重点任务，被明确地简化为“三去一降一补”。
评估供给侧结构性改革的成效不是本文的任务。随之，我们从范畴的内涵和对应的角度分析需求侧改革。不难发现，需求侧改革其实就是从提高有效需求出发，用改革需求形成机制、调控机制、供需结构匹配等办法，坚定地推进扩大内需战略，纠正需求结构的扭曲，提高需求与供给的适配性，提高经济增长潜力和运行效率，以满足人们需要、促进经济健康发展。显然，需求侧改革的直接目的，是为了对超额生产能力形成直接的有效需求，以最大限度消化过剩产能，扩张生产可能性的边界；它要用改革需求形成机制、需求结构管理以及需求调控机制等办法，刺激内需、扩大内需；为提高需求与供给之间的适配性，拉动实际有效需求的提升，需要调整需求结构，如调整投资需求增加消费需求、调整政府支出结构等，来适应基本现代化建设中大消费时代的到来。因此关于需求侧改革，从理论上看至少包括五个层面：
第一，总需求管理方式的改革。总需求管理一般是指在宏观经济管理中，对消费、投资和出口“三驾马车”的需求所进行的宏观调控。总需求管理的手段主要包括货币政策和财政政策及其搭配的运用。这种短期的宏观调控是国家进行宏观经济管理最重要的工具和手段。总的来看，我国在改革开放中已经形成了一整套比较成熟的货币政策和财政政策体系，这方面需要调整和优化的重点是这两类政策的搭配使用方式，使央行和财政部门更有效地配合和作为，更好地达到短期宏观经济稳定的政策目标。
第二，总需求形成机制的改革。从总需求的形成过程看，至少涉及以下三个方面的改革：（1）初次分配的机制改革。资本收入与劳动收入的关系构成初次分配的主要内容，是总需求形成的出发点和基础。马克思《资本论》分析了剩余价值分配规律和资本积累规律，认为资本在分配中的强势地位将导致有限的总需求与过剩的总供给之间越来越大的矛盾，最终将出现整个资本主义生产方式的大危机。《21世纪资本论》的作者皮凯蒂根据自己收集的数据，认为资本收益率长期高于经济增长率，这样的格局会推动经济向更高层次的不平等方向发展。因此初次分配的机制改革，就是要抑制资本势力的盲目扩张，同时承认人力资本参与剩余索取权分配的可行性，从而最终从微观层面改变不平等的起源，不断扩大需求与总供给相适应。（2）再分配领域的机制改革。财政收支、金融收支、转移收支、价格变动等关系，是再分配机制改革的主要内容，它们在各自不同的分配逻辑下，经过复杂的资金运动最终形成社会最终需求。其中的机制改革涉及：财政收支与金融收支关系的改革，财政收支中各种税制的改革，中央财政与地方财政关系的调整与改革，民生性财政与建设性财政关系的调整；金融收支中直接融资与间接融资关系的调整，金融部门与实体经济部门的收益均衡关系，等等；（3）广义价格（商品与要素价格）形成机制的改革。在市场经济条件下，广义价格是最重要的分配工具，也是影响总需求形成机制的最重要因素。根据需求函数可知，价格、收入水平、相关品价格、需求偏好和价格预期等因素，是决定需求水平的主要变量。这些因素之间不仅相互影响和相互作用，而且一种价格的变动会导致相关价格和需求的连锁反应，因此对广义价格体系的改革，应该有系统、整体的国民经济观，如土地价格和实际利率等过高，不仅会增加实体经济企业的成本，降低其利润，使其难以生存，产生大面积衰退，而且会导致严重的泡沫经济。
第三，需求侧宏观结构性改革。需求的宏观结构，因为涉及一系列利益的重大调整，因此它才是需求侧改革的真正的重点和难点。这个层面的改革至少有：（1）投资与消费关系的改革，重点是提高消费需求比例。如果投资比例长期过高，一方面会导致生产能力持续增长，另一方面会产生消费需求严重不足现象。两种因素相互作用的结果是社会有效需求不足。（2）政府投资与企业、个人投资关系的改革，重点是降低政府、国企投资比重。政府在竞争性领域的投资，在效率上总体不如企业。降低政府对竞争性部门的投资，提高企业投资比重，将会提高社会有效需求。（3）政府对民众福利性支出与增长发展性支出的关系改革，重点是增加公共福利支出。以民生和公共福利为导向的政府支出，将会“抬高”居民消费的安全垫，减少居民对未来的不确定预期，从而有利于提高居民消费需求。（4）社会阶层结构的调整。收入分配高度不均衡不利于扩大内需，因为高收入者消费意愿低，低收入者有支付能力的需求低。实践证明，培育中产阶级占主导地位的社会结构，将会提高社会有效需求。
第四，需求侧微观结构性改革。这是需求侧结构改革的基础。党的十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这里，“需求侧”是人民日益增长的美好生活需要，其微观结构是居民对更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活等的需求。显然，这种需求结构与现行的供给侧之间，存在着巨大的结构失衡、矛盾和冲突，“不平衡不充分”是对现今我国居民生活中的“短板”和“痛点”的抽象刻画。具体来说就是，我们的生活水平、消费水平、福利水平等无论在数量上、质量上还是在结构上，都难以满足人民群众迅速增长的需求。这些失衡状态不缓解，人民就难以有获得感和幸福感，来自微观主体的消费需求就难以真正扩大，因而理应成为未来全面深化改革的重点领域。
第五，放松需求侧限制的改革。撤除对需求端的政策限制，可以直接释放被压抑的需求。以需求牵引供给，强化需求引导，打通生产、分配、流通、消费各环节的堵点，废除或者放松过去各种对需求侧的制度限制。我国对需求侧的各种制度限制，主要起因于要素市场化改革的滞后。破除对需求的各种不合理限制，是我国扩大内需、寻求新增长动能的重要内容。例如对户籍制度的限制，对房地产市场不合适的限制，对非农业用地市场交易的限制等，都使中国扩张生产可能性边界的余地大大缩小，使财富增值速度降低。
特别需要指出的是，需求侧改革与我们常说的需求管理，虽有联系但却是根本不同的两个范畴。首先，需求侧改革是对上述宏观调控手段和方式进行的改革，它的内涵更为丰富，不仅仅包含宏观调控方式的改革，还包括需求侧的结构改革以及放松需求管制等一系列内容。其次，需求侧管理是政府对需求侧变量（主要是财政、金融和广义价格）的具体调节，体现了政府管理权力的运用；而需求侧改革，则是政府主动地调整过去在需求侧行使行政权力的方式，是对不适当的、可能抑制扩大需求的各种管理权力的调整和优化。最后，需求侧管理本质上是短期的需求调节，主要手段是财政货币政策及其搭配运用，而需求侧改革则要根据“十四五”规划和长远的实现社会主义现代化的战略目标需要，进行艰苦的中长期的改革。
当前，形成国内为主、国际国内双循环的新发展格局，已经成为“十四五”期间我国经济发展战略的重要指向，因此供给侧结构性改革的重点，就必须转向形成新发展格局，由此提出注重需求侧改革的重大命题。中央提出的“扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革”，其实就是为了疏堵点、补短板、促循环，推动加快形成新发展格局。需求侧改革有助于推进新发展格局的形成，主要体现在以下四个方面：
一是对总需求管理方式的改革，有利于为双循环新发展格局的形成创造良好的环境和氛围。货币政策、财政政策及其搭配的合理使用，有助于松紧有度的宏观经济环境的形成。对货币政策与财政政策或者搭配关系的任何细微的改革或变化，都会极大地影响市场需求，从而对供给端产生积极或消极影响，它们是决定双循环新发展格局最重要且最直接的变量。
二是对总需求形成机制的改革，将助推形成超大规模市场及其效应。超大规模市场是大国经济的优势，也是双循环新发展格局可持续运行的重要动力机制。如果没有足够的市场需求容量，就不可能吸收消化国内循环中的巨大生产能力，国内为主的循环就会发生堵塞。经过40多年的改革开放，我国内需规模已经接近100亿人民币，位居世界第二，但是我们的超大规模市场优势还是潜在的或正在显现中的，其能量没有充分发挥出来。一是人均规模还偏小，仅为美国的1/6～1/5，内需增长的空间还很大；二是存在着比较严重的市场分割现象，大规模市场的功能和优势没能得到充分的发挥。因此通过分配和再分配机制改革，使总需求形成机制更好地服务于超大规模市场的形成，一方面可以为国内制造业转型升级打开新的空间，另一方面也可以依据国内市场虹吸全球先进生产要素、发展创新经济的主要力量。其简单的内在逻辑，就是要提高居民的收入水平、生活水平和福利水平，并同时适当均衡居民收入，降低不平等分配程度。我国在从温饱走向全面小康的过程中，分配机制问题日益凸显，收入分配差距持续扩大，而且迄今为止还没有看出这种趋势有缩小的迹象。因此，如果我们再不注重进行需求侧结构改革，就很难纠正分配结构高度失衡对超大规模市场形成的制约作用，无法形成现代化的消费需求和消费结构，从而无法实现以国内为主、国内国际双循环的新发展格局。
三是对需求侧的结构改革，有利于改善国内大循环中严重扭曲的结构问题，从而使双循环新发展格局更加健康持续地进行。我国需求侧的结构扭曲，只能用改革的办法来矫正。如内需结构问题，主要是投资比重大、居民消费占GDP比例一直较低，而且长期处于下降状态，2000年为46.9%，到了2017年只有38.4%，2020年仅有30%左右。而发达国家这一指标普遍在60%左右。投资也是内需，但是为什么其占比长期过高，尤其是政府投资长期占比过高，也是一种需求结构扭曲呢？这是因为，投资是形成生产能力的主要因素，这方面占比长期过高，将会挤出居民的最终需求，从而使大量投资形成的生产能力成为过剩产能，对出口产生严重的依赖。总之，不利于形成国内循环为主、国际国内双循环的新发展格局。进入高质量发展阶段，消费尤其是居民消费，应该成为拉动经济循环的新的主要动能，现代化的消费结构是替代投资驱动成为新内需的主要力量。中国从出口大国和投资大国逐渐转变为消费大国，提升消费占比，是双循环发展新格局形成的支撑力量，也是需求侧改革见效的重要标志。
四是需求侧改革尤其是放松需求侧限制的改革，将有利于形成全国统一市场。统一市场是双循环新发展格局形成的标志、载体和链接机制，是新发展战略框架的支点和核心，是形成双循环新发展格局的前提和基础。只有在全国统一市场运行的条件下，才能形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。因此把统一市场建设的地位提得再高一些也不为过。40多年来，我国市场取向的改革虽然取得了世界瞩目的成果，但是我们的统一市场并没有真正形成，其中最重要的表现有两个方面：一是要素市场受行政控制情况严重，要素市场化进展缓慢，尤其是土地市场、资本资金市场、高级劳动力市场、数据市场等发育不良甚至没有发育；二是存在着比较严重的“行政区经济”现象，各区域市场开放度不够，政策歧视，严重阻碍了企业规模化利用这个大市场容量的优势。通过放松对需求的各种限制和管制，打通需求的各种堵点，才能创造市场供给的增量，才能顺畅经济循环。例如，对房地产需求按户籍等限制的放松，对土地使用权交易的放松，对数据交易的规范，对人力资本市场化流动的鼓励，不仅可以为发育和形成要素市场提供基本前提，还将为中国经济创造巨大的新动能和新供给。另外，推进区域经济高质量一体化发展，是破除“行政区经济”的重要战略思路。在“规划一张图、交通一张网、环境一条线、市场一体化、民生一张卡”的要求下，地方政府职能改革的公共服务化趋势，将有助于其把工作重心转移到追求民生幸福、优化营商环境、保护生态环境、调控市场运行等方面，从而为减少区域经济利益竞争和冲突、建设区域统一市场奠定坚实的基础。
从需求侧改革的内涵和战略意义看，其工作难度一点也不亚于供给侧结构性改革，甚至在很多问题上可能要大大超过供给侧结构性改革的难度。对此我们必须要有充分的估计和预判，并在改革优先次序和权重上给予高度的重视。
一是在初次分配机制的改革上，既要讲效率也要讲公平，尤其是要在生产领域形成公平准入和竞争的环境，提高居民的经营性收入。效率优先、兼顾公平，是过去我们在经济高速增长时代所主张和坚持的分配次序和基本原则。在经济转轨中，初次分配领域要求主要讲效率，到再分配领域再讲公平。进入高质量发展阶段，需求侧改革的要求和趋势，是不仅再分配要讲公平，初次分配在讲效率的同时也要讲公平，如资本与劳动的关系必须均衡发展，不能等到严重失衡再从再分配领域对其纠正，否则将付出巨大的社会成本。为此，一要在初次分配领域形成劳动生产率提升与工资福利提升自动挂钩的机制，既不让分光吃尽，也要不断改进劳动者利益格局。二要在产权理论上承认人力资本在价值创造中的贡献，从分配规则上明确不能仅仅是物质资本拥有剩余索取权，人力资本也应当适当参与剩余的分配。只有如此，才能使资本所有者与劳动者之间实现利益均衡，彻底缓解日益扩大的收入分配差距。三要树立新发展理念，确立分享经济和共享经济的政策体系，现阶段尤其要以公平促效率，如可以鼓励企业员工平等持股，以分享发展利益。此外，对初次分配领域既要讲效率、也要讲公平的改革，不能简单地理解为限制资本的利益，而是要在生产领域形成公平准入和竞争的环境，这一点容易被忽视。其实关于这方面所进行的营商环境、创业环境的改革，是鼓励民众创业创新、提高收入提升机制的主要办法，它可以极大地提高居民经营性收入占国民收入的比例。经营性收入占比水平低，是我国许多地区甚至是发达地区GDP强大，但人均可支配收入少、消费能力差的重要原因。以江苏为例，2019年全国人均GDP达到70892元/人，江苏人均GDP达到123607元/人，全国排名第三，仅次于北京、上海，但是工资性收入为23835.7元/人，全国排名第六，次于北京、上海、浙江、天津、广东。这种差距来源于江苏居民经营性收入比重低。江苏经营净收入为5636.2元/人，全国排名第八，次于浙江（8498.2元/人）、内蒙古（7994.2元/人）、山东（6812.6元/人）、福建（6582.5元/人）、湖北（5982.8元/人）、安徽（5967.5元/人）、广西（5777.7元/人）。因此，创造鼓励居民创新创业的营商环境，可以极大地提高居民可支配收入水平，从而提升扩大内需的能力。
二是在再分配机制的改革上，要通过资本市场改革、建设强大的资本市场国家，以此调整和提高居民的财产性收入。我国居民相比于发达国家居民消费需求能力弱的基础原因，是财产性收入与工资性收入的高度不对称，即中国居民消费不足的相对原因，不在工资性收入差距上，而在财产性收入的差距上。以中美两国为例。中美居民工资性收入占GDP的比重大致相当，都在50%以上。中国居民的财产性收入占GDP的比重仅有3%，远低于美国的25%。财产性收入低，使得中国居民总收入占GDP比重偏低，因而消费在整个经济中的占比不高。鉴于财产性收入是中国居民收入的短板，因此调整资本主导的分配机制就成为解决问题的关键。根据国际经验，一个强大的资本市场是本国民众增加财产性收入的主要渠道，而房地产市场不能也不应当承担这个功能。居民和社会组织闲置的货币资金，在各种投资基金、共同基金的组织下长期有序地进入资本市场，不仅可以为其财富保值增值，还可以为发展战略性新兴产业、振兴实体经济提供有力的支持。而房地产作为主要用于居住的产品，不应该是用来炒作的投机品，更不能作为社会唯一可以选择的投资品，否则将会导致重大的结构失衡。要通过资本市场改革来建设资本市场强国，替代房地产市场作为国人实现财富增值的主渠道。为此要尽快扭转资本市场为企业尤其是国有企业融资的功能，严厉打击资本市场中的各种违法乱纪行为，以为人民为中心、以增加人民的财产收入为中心改革其法治管理和行政管理。
三是扭转需求结构失衡，从改变政府职能做起。我国经济改革的中心问题是要处理好政府与市场的关系。说到底是政府在市场经济中的职能定位和功能发挥问题。这是一个很难在短期内解决的问题。我国需求结构的一系列失衡状态，都与政府职能过宽、介入微观活动过于深入、承担无限责任等有直接关系。例如，为了在经济面临下行压力时拉动经济增长，采取“企业不投政府投、居民不消费政府来投资”的战术，不断地提高了政府债务，提高了投资需求占总需求的比重，以及投资中政府和国企投资的比重。再如，建设性政府的职能定位，自然会使政府在预算安排中较多地关注经济领域事务，而忽视民生和公共服务，表现为政府支出中用于增长和发展性比重高，用于民生和社会福利比重低。显然，扭转需求结构的这种失衡状态，首先需要改变政府的职能，向公共服务型政府的方向努力，同时要大力鼓励民间和社会资本投入，进行职能替代并提高投资效率。
四是坚持市场取向改革，积极主动地纠正市场取向改革过度的做法。转轨经济中以市场作为资源配置的决定性机制的改革，往往容易出现政府“甩包袱”的现象，即一些政府部门可能会抓住某些应该放给市场的权力，而把某些本来应该由自己承担的公共事务交给市场。中国市场取向改革中形成的住房、医疗、养老、教育等民众必须主要负担的“新四座大山”，就与这个现象有直接的对应关系，它是造成民众在经济增长中获得感差的主要原因，是与社会主义市场经济中政府职能的正确界定有所背离的，必须大力纠偏。该市场化的领域要坚决地毫不迟疑地推进，不该市场化而必须由社会和政府承担的领域，要坚决地毫不迟疑地回归公共品性质。就如市场化不足的领域会抑制消费需求提升一样，市场化改革过度，也会极大地挤压居民的正常需求，造成需求萎缩。如以收费为主要特点的教育产业化，以高药价和过度医疗为特点的医疗卫生服务，以持续涨价消耗居民毕生财富的高房价等，都会对居民需求产生“挤出效应”，从而使供给侧发生结构性失衡。
为适应微信阅读，略去注释
原文见于《东南学术》
2021年第2期
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