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黄先海 虞柳明 戴 岭｜政府数据开放与创新驱动：内涵、机制及实践路径
黄先海，经济学博士，浙江大学副校长，浙江大学经济学院教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授；
虞柳明（通讯作者），浙江大学经济学院博士研究生；
戴岭，浙江大学经济学院博士研究生。
摘 要
数字化改革已经成为百年未有之大变局的重大政策举措。数据要素也已成为数字经济时代经济高质量发展的重要动力，而政府数据开放则是数字化改革的关键变量之一。政府数据开放的核心内容与创新驱动发展战略内涵相统一，是重大的政策创新和实践。政府数据开放以政府数据“生产要素”和“治理要素”的双重属性价值的实现为主要内涵。政府数据开放从创新边界拓宽、创新生态融合、人力资本集聚和行政效率提升等机制赋能创新驱动发展。厘清政府数据开放与创新驱动发展战略的理论阐释、内在逻辑、事实进展和关键症结后，政府数据开放赋能创新驱动发展的实践路径有五条：建立健全制度保障、促进产学研深度参与、优化政策引导与考核机制、加强区域协同发展、提升政府数据治理能力。这将为我国经济实现高质量发展并实现全面建设社会主义现代化国家注入新动能。
党的十八大以来，中央高度重视政府数据共享与开放建设。2015年国务院《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》提出，在确保数据安全和个人数据隐私保护的前提下加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。2020年4月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确表示，要研究建立促进公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。2022年3月，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要加快培育数据要素市场，建立健全数据开放共享，推动数据资源开发利用。当前，全国各省市区政府数据开放平台建设如火如荼。《中国地方政府数据开放报告》统计显示，截至2021年10月，我国上线了193个省级和城市级的政府数据开放平台，其中省级平台20个，城市平台173个。数据开放平台是政府赋能共享的“公共数据池”，是“数字政府”建设的重要组成部分，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 习近平总书记在2017年中共中央政治局第二次集体学习时强调，“加快公共服务领域数据集中和共享，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济”。这为政府数据开放如何服务经济发展确定了基本方向。党的二十大报告提出加快实施创新驱动发展战略，要以国家战略需求为导向，开辟发展新领域新赛道。面向国家“十四五”及2035年中长期发展以及数字变革时代，在政府数据开放实践中如何正确理解政府数据开放的深层内涵，释放政府数据的价值潜力。如何通过政府数据开放促进经济社会创新驱动发展，特别是两者之间的作用机理和应用场景还不够明晰，当下发展的关键症结剖析不够深入。当前研究缺乏对这些问题的进一步探讨，更没有从理论上研究作用机制，明确实践路径。因此，本文在解构政府数据开放的内涵基础上，建构理论分析框架，揭示政府数据开放与创新驱动发展之间的逻辑关系和作用机理，挖掘当下政府数据开放实践的主要困境，探寻政府数据开放赋能创新驱动发展的实践路径，这对我国数字经济高质量发展具有重要的理论和现实意义。
政府数据开放的内涵解构与理论分析
实施政府数据开放是中央基于全球数字化创新发展背景下，结合我国数字经济发展实际，充分研判当下数字技术和数据要素赋能创新驱动发展战略发展机遇和挑战，在迈向第二个百年奋斗目标征程中提出的重大方针政策和决策部署。只有深刻理解政府数据开放的深层内涵和理论依据，才能更好地明晰其重要价值。 （一）政府数据开放的内涵解构
政府数据开放从实施过程角度分析，主要包括政府数据创建、政府数据收集、政府数据发布、政府数据流通共享、政府数据使用、政府数据开放管理优化以及围绕政府数据的学术与法理讨论。政府数据开放的利益相关方主要涉及政府数据初始持有者、政府数据开放平台管理者、政府数据的非商业利用者及政府数据商业利用和开发者。政府数据开放从政策目标分析，主要是提供了一个公共治理的特定框架来管理社会主体对公共机构生成政府数据的再使用，为政府数据要素的流动转移和集聚应用提供了重要政策支撑，提高政府透明度，增加社会主体对政府的信任，进一步加强公众参与和公众赋能，从而改进政策制定过程，增强公共服务质量并创造经济财富，促进公共价值和商业价值共同实现。政府数据开放从政策内涵分析，不仅强调了公民、企业和其他社会组织行使其民主权利、知识创造和获取共同公共价值的信息需求，而且重视通过多方面的“社会共同生产”形式，实现了政府数据的流动与配置，促进全社会数据要素配置能力的提升和政府数据价值实现。政府数据狭义上指的是行政机关利用公共财政履行自身职责过程中所产生和获取的数据，广义而言包括所有具有公共管理和服务职能的机构所产生和获取的数据。当前，中国地方政府数据类型包括道路、环境、气象、就业、土地使用、公共交通、公司注册数据和政府支出数据等。政府数据开放的深层内涵可以从政府数据的“生产要素”和“治理要素”的双重属性进行解构。 首先，政府数据是驱动数字经济运行的关键生产要素。整个政府公共部门在提供公共管理和服务的过程中积累了大量数据，对产品、服务和流程创新，生产力提升，新市场机会识别都产生了积极影响。政府数据作为数字时代最重要的数据要素之一，具有倍增效应、非竞争性、高度融合性等主要特征。第一，政府数据要素的倍增效应使其能通过协同其他生产要素实现全要素生产率的几何增长，并显著提升创新成功率。第二，由于具有公共产品的属性，政府数据要素的使用具备非竞争性，可以同时供多个主体重复使用，复制边际成本低，为使用数据的生产创新活动提供了成本竞争优势。第三，政府数据要素的高度融合性使得数据能与技术、应用场景、商业模式、产业充分融合，解决信息不对称的问题，实现生产要素的合理流动，推动数据要素配置效率提升，创造新的研究方向，重新定位和重用政府数据，提高当前业务流程生产率，刺激形成新的合作网络向行业转移知识，从而提高经济生产率和增长率。 其次，政府数据是推进国家治理体系和治理能力现代化的治理要素，对公共服务质量提升、政府决策精准科学化有重大的意义，是建设智慧城市的命脉。经济创新驱动发展对基层政府的数据共享能力和决策创新能力提出了更高的要求。第一，政府数据引入可以为公共决策提供科学依据。对数据进行合理处理和分析才能更好地挖掘政府数据的价值，实现对各种事物的预测，确保各方面利益最大化。政府数据治理还体现在能更有效地利用现有系统和资源，实现更具响应性的行动以及与公民更有意义的互动，以此促进城市治理问题的解决，提高公民的生活质量。同时公民有权访问政府数据能实现有效的公共监督。第二，政府数据有助于公共管理和服务组织之间的沟通联系，进一步加强行政合作，实现公共服务一体化的效果。政府数据披露过程要求政府加强内部协调流程，改进传统的内部程序和流程，以提高政府运作的整体效率，数据在政府机构各部门之间流动和协调也能形成创新治理成果，带动政府内部知识流动，实现知识外溢，从而提高政府治理能力和效率。第三，政府数据带动政府数字治理能力优化。数字治理的普惠效应为各市场主体发展生产力和创新提供可能，治理创新扩散效应能够促进形成区域创新生态，推动外部的技术创新、服务创新、管理创新。 （二）政府数据开放的理论分析 首先，数据要素理论认为数据要素不存在边际产出递减规律，数据量越大越能增加边际产出。政府数据是公共财政创造的一种经济资源，作为公共品对外开放能够提高数据要素的产出。第一，数据可以作为生产商品或提供服务的一种生产要素，与其他要素协同生产，可以降低成本，提高效率，实现创新。第二，数据可以通过数据传播共享提升要素配置能力，降低要素间配置扭曲程度，优化其他要素的整合方式，促进技术变革，释放溢出效应，提高全要素生产率。政府作为数据生产的重要提供者积极参与数据要素市场，可以加快建立数据要素市场化机制。在政府数据开放政策实施的过程中，一方面会加快构建数据要素市场和数据产业体系，另一方面会健全完善相关配套服务体系和相关法律法规。无论是政府数据还是企业数据，都能够在相关制度保障下有序流通和高效利用，发挥数据要素的内在潜力。 其次，知识流动理论强调知识是创新的基础元素，知识通过积累和流动汇集成知识库，实现由知识向创新的质变过程。知识流动是创新主体之间知识共享、转移和使用的过程，可以创造知识价值。政府数据作为一种知识资源，政府数据开放可以增加知识存量，提升数据传播效率，减少信息不对称，进而提升区域创新效率和创新能力。政府数据开放会对国家知识库的形成产生积极影响，数据开放程度与知识创造呈正相关。政府数据开放平台为创新主体打通政府数据和自身资源的联系渠道，为知识流动创造良好的外部环境。数据流动也促进政府、外部企业、研究机构之间的联系，实现了关键性知识跨组织和跨时空的传播，可以避免企业对自身知识的路径依赖而陷入创新陷阱，有效嵌入创新知识，更新知识资源池，吸收知识并实现内外知识的深度融合，创造出适应性的知识元素，为触发新的产品、服务、流程和技术等奠定知识基础。同时，数据开放具有较强的社会互动示范效应并发出合作和知识共享的信号，能引导社会上的创新主体在创新过程中产生学习效应，吸引其他主体创新效仿。 再次，协同创新理论要求政府充当协作创新的召集者、管理者和催化剂，建立协同创新共同体，促进创新资源合理配置、创新链条梯度衔接、创新体制机制协调联动，形成具有特色的创新生态体系。过去政府数据“深藏闺中”，往往形成“信息孤岛”，而协同创新理论强调数据共享的必要性。协同创新理论认为政府通过整合推动知识流动，促进地区创新存量的积累，提升知识经济水平和国家竞争力。资源、共享知识和利用合作伙伴的创新资产与技术能够促进创新，创造价值和支持新业务。在政府与创新合作伙伴围绕政府数据进行协作创新的情况下不仅能创造商业价值，还能创造公共价值。政府数据开放实践中遵循共同创造和协作原则能够有效利用数据的创新潜力，降低创新失败成本，加强政企间数字化协作与数据资源合作对接，为公民和企业提供了开发新商业模式的机会，帮助中小企业解决数字鸿沟、数据瓶颈等方面的问题，同时加强相互学习释放创造力实现公共价值，促进创新型城市的建设。 最后，数字治理理论认为政府数据开放是政府数字化转型的重要内容。一方面，政府作为制度创新的重要主体，需要利用互联网、大数据、人工智能、区块链、物联网、5G、数字孪生等新技术打造数字政府、智慧城市，从而实现政府治理全要素全流程数字化。数字治理理论要求政府以数字技术为手段搭建一个包含政府、社会公众、市场等主体广泛参与的合作网络，提高对数据的理解和管理，增强在数字化治理环境下的自身治理能力，从而完善社会福利。政府要利用数字技术提升政府服务和行政效率，营造更适宜的创新环境，加速创新人才和要素聚集，提升区域创新水平。另一方面，政府需要对数字领域加强治理。数字经济创造了新的外部性，给社会带来福利的同时也带来新的挑战。数字治理理论也强调政府要在涉及国家数据信息安全、个人公民隐私、数字平台企业滥用市场支配性地位等领域加强治理的重要性和必要性，以促进社会的公平和解决市场外部性问题。因此，政府数据开放既要平衡社会价值和商用价值，也要平衡数据开放创新和国家数据安全。
政府数据开放赋能创新驱动发展的逻辑与机制
创新驱动发展是习近平经济思想中科技思维的集中体现，政府数据开放是实现创新驱动发展战略的重大决策部署，只有厘清政府数据开放赋能创新驱动发展的内在逻辑和作用机制，才能更好地激发创新发展的内生动力，激发数字经济活力。 （一）政府数据开放赋能创新驱动发展的内在逻辑 政府数据开放是突破时代创新发展问题的制度支撑。党的二十大报告明确指出创新是第一动力，创新驱动发展战略是新发展理念的集中体现，是实现高质量发展的政策实践。创新驱动发展战略要求聚焦经济建设的主要矛盾和突出问题，不断开拓创新。目前我国经济发展的核心力量已经发生深刻变化，创新驱动已经是推动经济高质量发展的内生动力。因此，政府数据开放作为数字政府建设的重要组成部分，其最主要的目的是激发数据的创新活力，不断塑造发展新动能新优势。数字变革时代已经来临，政府转变原有的数据制度，破除原有制度约束，将数据开放共享给市场主体和社会主体，畅通数据要素流动，促进主体之间协作创新，激发市场主体的创新动能，加强政府与社会主体之间的合作创新和共同治理，不断释放经济发展潜能，把创新驱动发展战略贯彻到经济建设全过程和各方面。 政府数据开放是激发社会创新发展的要素支撑。政府数据开放能够促进国内科技资源有效利用，畅通国内大循环。中国拥有庞大的人口与市场，政府数据具有数据规模大和市场空间大的优势，并具有极大的潜在创新价值，可以应用于技术创新、商业创新、服务创新、治理创新和政策创新等方面（见图1）。从数字经济创新角度分析，政府数据开放可以充分释放数字经济领域创新动力，数据通过企业、公民和研究机构之间的互动，有助于发现创新解决方案，催生创新应用成果以满足大众需求。从数字政府创新角度分析，政府数据的深入挖掘与人工智能、云计算等新型数字技术结合也能提高政府宏观调控能力，激发政府治理创新。政府数据开放能增进政府部门和科研人员对公共问题的真正理解，为后续城市创新发展决策提供现实支撑。从数字服务创新分析，政府数据开放为公共服务部门充分结合相关群体和公共数据，提供更加有效的服务，开辟社会服务发展的新领域。
图1 政府数据开放的创新主体和创新模式
（二）政府数据开放对创新驱动发展战略的赋能机制 数据开放的赋能机制将回答三个问题，即为何者赋能，所赋何能，如何赋能。政府数据开放主要通过创新边界拓宽机制、创新生态融合机制、人力资本集聚机制和行政效率提升机制等赋能创新驱动发展（见图2）。
图2 政府数据开放赋能创新驱动发展战略的机制分析图
1.创新边界拓宽机制 政府数据开放具有创新成本节约效应和创新门槛降低效应，在创新内容边界、创新主体边界和创新组织边界三个方面拓宽了企业创新边界。第一，政府数据开放降低了企业相关数据信息的搜寻和获取成本、数据匹配成本以及研发成本。政府数据开放平台促进创新主体与政府之间的交互，有助于创新主体更好地捕捉政府数据的商业使用价值以刺激创新。政府数据可跨界融合，提高了创新主体与外界交换思想的频率和获取知识的能力。例如，公共环境数据被用于新太阳能电池板组件的研发，人口数据用于评估开发新技术的可行性。数据的同质化和可重新编程性使得不同的组织和个体可以利用相同的政府数据来实现不同的目的，因而创新主体通过协同共享创新极大降低了研发成本。创新成本的下降促成新的商业模式创新维度，优化流程并开发新产品和服务，改进现有产品或服务，从而拓展了创新内容边界。第二，政府数据开放的普惠性降低了创新的技术门槛，改变创新参与主体结构，使原来因数据资源匮乏或技能不足的潜在创新者加入创新。一方面，由于政府数据开放平台的多端口特性使得企业研发涉及的准入门槛降低，为更多企业进入研发创新环节提供便利；另一方面，高质量政府数据开放平台使中小企业有渠道获得相关政府数据，满足企业的数据需求，促进对现有知识的吸收并创造新知识。创新门槛降低使得更多的市场主体、应用程序开发人员和科研工作者加入创新队伍，拓宽了创新主体边界。第三，创新成本节约和创新门槛下降为中小企业跨界创新带来新机遇和创造创业机会。政府数据开放能弥补中小企业在数字化转型方面经验不足，成功率低，缺乏对数字机会的正确理解；政府数据开放能促进企业间跨界渗透和互动，引发组织边界的动态变动，增强组织灵活性，弥合知识和数字鸿沟，通过与不同伙伴进行创新资源整合和异质性知识吸收，增加创新所需的知识水平和创意来源，建立竞争优势，实现创新活动。企业间通过政府数据开放平台的协同创新打破传统边界壁垒实现价值创造，拓宽了创新组织边界。 2.创新生态融合机制 政府数据开放主要从供需双方融合、时空边界融合和产业跨界融合等三方面形成创新生态融合机制。第一，政府数据开放加快了供需双方创新生态的融合。政府是公共数据的供应方，企业和科研机构是数据的需求方。供需双方伴随政府数据开放的交流和合作促进政府数据自由流动和有效整合，优化创新资源配置，政府数据供需双方的创新生态逐渐融合，政府可以有效帮助创新主体利用政府数据要素和知识资源，通过组织模式创新、研发模式创新、生产模式创新、营销模式创新和战略规划创新，提高企业的生产效率，实现价值增值，提高竞争力，促进数字化创新的发展，企业和科研机构也可以将创新成果应用到政府治理创新改革中。第二，政府数据开放突破了时空边界限制的创新生态融合。政府数据开放打破了地理空间限制，形成更紧密的合作性创新生态，提高创新溢出效率。政府数据开放平台打破地理空间限制，使得创新活动不再拘泥于时间和空间边界，能够让不同创新主体在不同时空参与创新过程，合作性创新因此变得更加频繁也更具规模，提高了知识和技术溢出的效率。第三，政府数据开放促进了产业跨界融合的创新生态融合。政府数据开放推动不同企业、产业链和产业集群跨界融合，优化创新资源配置，重构产业组织的竞争模式，提高创新溢出效率，赋能产业升级。政府数据渗透到劳动力、资本等传统生产要素中，驱动要素流动，刺激产业间新的合作。产业合作创新带来的知识溢出迅速传递至生态内依附型产业以及创新链上下游企业，促进技术成果的转化利用，推动新产品、新服务、新商业模式的形成，并提高现有企业或公共组织的效率。 3.人力资本集聚机制 政府数据开放主要通过就业创造效应、人才集聚效应和区域合作交流三个方面形成人力资本集聚机制。第一，政府数据开放所带来的创业机会具有就业创造效应。需要高知识存量和高技能水平的人力资本去挖掘数据的深层价值，互补性知识资源的融合能更好发挥两者的创新效应。相关行业中关联企业的地理集中以及初创企业发展需要大量相对应的技能型人才，例如数据科学家、数据分析师、数据工程师、数据架构师、商业智能开发员、数据产品经理。这些工作要求具备计算机、数学和统计学等高知识储备，这将增加区域的创新知识水平。第二，政府数据开放政策具有人才集聚效应。在数字政府和智慧城市建设理念下，政府会不断提升自身的服务水平，提供良好的生活工作条件，鼓励创业氛围和创新文化，激发城市创业创新热情，优化城市创业创新生态系统，这势必吸引一批高科技人才和技能型员工。政府数据开放也传递出地方行政管理高效廉洁的信号，吸引高素质人才集聚，促进知识流动。第三，政府数据开放会进一步推动相关产业建设和人才交流。地方政府的创新偏好要求政府通过经费投入、政策支持等措施，优化辖区内产业格局、人力资本和创新知识配置，促进相关城市的合作交流。人力资本的区域间流动能够培养熟练劳动力和知识溢出，增强区域创新生态系统，这将极大促进区域协调发展。 4.行政效率提升机制 政府数据开放主要从内部行政效率提升和外部行政效率提升两个方面形成行政效率提升机制。政府行政效率的优化本质上是更好地发展生产力，为各主体创新提供更大可能。第一，政府数据开放的运营和技术能促进政府内部效率的提高。新发展理念和政府数据开放要求政府转变自身职能，加快智慧城市化进程和提升数字治理包容性，建设创新高效有为政府。政府数据开放使得政府职能部门间数据和知识流动，提高数据决策支持能力。政府数据开放要求政府治理过程中统筹各方的数据资源，协调各方利益，跨部门协同，实现数据整合开放。这将提升内部行政效率，改善公共服务质量，创造公共价值，实现政府整体创新治理的政策目标，推动自身制度创新。第二，政府数据开放促进政府与社会间的互动效率提升。政府数据开放平台可以整合更多社会诉求，并开展更为科学有效的治理工作。政府积极应用数字化技术与政府数据拓展治理场景，优化行政流程，提高行政审批效率，改善市场监管模式，有效提升治理效率。高效的行政效率能兼顾政府运行效益和公共服务高效供给，增进政府与社会主体之间的信任，让社会主体共同参与治理并充分融入创新生态。高效的行政效率也能吸引人才、资本等其他创新要素集聚，激发创新主体活力，保障创新要素空间动态调整，协调政府数据资源优化配置，构建政产学研合作共赢的创新文化和创新机制，实现创新驱动发展。
政府数据开放赋能创新驱动发展战略的事实进展和关键症结
国内外都认为政府数据开放是公共政策的重大创新。在全球政府数据开放行动的影响下，我国各级政府加快了政府数据开放的进程，虽然部分省份和城市通过政府数据开放提升了区域创新能力，但由于政府数据开放、共享、利用程度尚处于初级阶段，部分城市也存在问题难点，影响创新效率的提升和创新生态的形成。只有清楚认识当下发展进程和识别出发展难题，才能更好发挥政府数据开放的创新引擎作用。 （一）政府数据开放赋能创新驱动发展战略的事实进展 我国关于政府数据开放的政策最早可以追溯到2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》，奠定了我国政府数据开放的政策思想，即“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业”。此后，国务院和相关部委出台了相关政策文件，突出政府数据开放的创新发展作用。但在发展过程中仍存在平台缺乏统一、数据缺乏应用、管理缺乏规范、安全缺乏保障等主要难点。这些难点严重制约了政府数据开放赋能创新发展的作用。2018年1月，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》指出，在上海市、浙江省、福建省和贵州省等试点地区以促进信息资源创新应用为目标，在国家治理和经济发展方面产生一批具有社会效益和经济效益的创新应用，在数据开发利用方面培育一批基于开放数据的新业态新模式。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也强调要推动政府数据和公共服务机构数据开放，并积极推动在民生保障、公共服务等领域的创新应用。
上海、山东、浙江、广东、福建等省市积极探索政府数据开放的规范政策和实施方案，确立应当遵循“需求导向、创新发展、安全有序”的原则。2021年11月25日，上海市人大常委会通过了《上海市数据条例》，这是省级地方政府第一部针对政府数据开放的规章制度。上海要求相关部门组织开展政府数据开放和开发利用的创新试点，鼓励市场和社会主体进行深度加工和增值使用，鼓励研发数据技术，推动数据应用，挖掘数据价值，并保障合法财产权益。同时鼓励政府运用数据实现治理模式创新，建设综合性创新平台。2022年1月21日，《浙江省公共数据条例》出台，提出要通过政府购买服务、协议合作等方式支持利用公共数据创新产品、技术和服务，提升公共数据产业化水平。《山东省公共数据开放办法》鼓励、引导科研机构、企业、行业组织等单位开放自有数据，推动公共数据与非公共数据融合应用、创新发展。
浙江、四川、山东等省份通过政府专项资金扶持和数据应用竞赛等方式，支持企业、社会组织和个人参与数据价值挖掘和应用创新，利用开放数据开展创业创新，促进数据要素高效流通和大数据产业发展，释放数据创新红利赋能实体经济。浙江省已经连续三年举办创新应用大赛，在数字经济、数字社会、乡村振兴、共同富裕、生态文明、全面健康、公共安全等多领域出现了一大批政府数据应用的优质项目。大赛获奖的作品可以得到相关政策扶持、资金支持、数据支持，推动优秀项目的创新应用，产生经济社会规模效益。四川省利用政府数据开放大赛畅通数据流、引领技术流、汇集资金流、吸聚人才流，不断完善全省大数据生态圈。山东省探索“政府+企业+顶尖大数据人才+创新创业团队”多轮驱动模式，吸引创新创业团队挖掘政府数据资源的经济价值和社会价值。各省市区设立开放数据创新孵化器，促进了一批优质创新项目落地应用，并积极打造开放数据、数据应用、项目孵化三位一体的政府数据创新开放格局。 （二）政府数据开放赋能创新驱动发展战略的关键症结 1.政府数据质量难以满足市场需求 当前不同地区的政府数据开放披露的质量参差不齐，部分城市缺少足量且时效性强的数据，难以满足不同数据使用者的需求。一方面，当前开放的政府数据质量较低，许多城市提供的政府数据重点放在增加数据信息的公开性，而非提供及时完整全面的数据。同时还存在开放数据集范围小、更新频率低、不同部门数据格式和标准不统一等问题。数据质量低使得数据需求方很难利用数据并解释数据从而获得相应结论和开发。这样的数据更可能是“杂音”而非“知识”。另一方面，部分政府数据难以开放导致现存数据质量较低。部分数据存在原始数据缺乏、披露数据不完整的现象，且部门之间缺乏参与协作。这些问题导致供需难以匹配。此外，部分城市的数据基础设施中存在技术差距，挖掘数据能力不足，无法容纳更多开放数据集和应用程序。 2.政府数据开放的社会主体参与程度不充分 企业、社会组织和科研机构是参与政府数据开放实现创新驱动发展的重要力量。政府数据很大程度上仍是未开发的资源，需要技术和专业知识的结合才能发挥其经济价值，这要求使用者不仅需要具备硬技术知识，还需要具有数据的筛选、移植和分析开发能力。因此，中小企业和初创企业虽然是政府数据开放的主要受益者，但是在专业知识、人力资本、获得财政资源水平方面也相对缺乏，同时缺少相关企业孵化器和用户培训，这些都导致社会主体参与程度不高。 3.地方政府对政府数据开放重视程度不够 部分地方政府对政府数据开放政策不够重视体现在三方面。第一，缺乏行政资源和实施数据开放的能力。政府数据开放的成本较高。为了确保政府部门及时发布和更新高质量数据以及数据使用者能够顺利访问平台，不仅需要培训职工、购买技术和升级网络基础设施，还需要外部计算机和设计团队的技术服务支持。第二，从提供信息到提供数据的角色转变使基层政府担心会放弃公共部门解释权。政府数据开放会更容易暴露行政过程，因此行政机关或相关人员担心承担某些不确定风险而不重视。第三，部分地方政府缺乏数据提供者的角色认知，并未认识到推出数据以创造公共价值且让政府数据从互联网的创新和活力中受益。这无疑将导致“反公地悲剧”，即政府数据资源无法被有效利用。 4.政府数据开放的区域发展不协调 政府数据开放的政策设计是支持多种公共和商业用途并最大限度地惠及所有人，但是当前不同区域的政府数据开放呈现发展不协调趋势，这将创造新的数字鸿沟。一方面，经济越发达的地区所拥有数据资源也将更多，当前实践城市以东部经济相对发达的城市为主。政府数据开放的目标与这些地区支持创新创业和促进经济高质量发展的其他举措紧密相关，这将导致致力于政府数据开放的相关企业和组织将倾向于在这些城市创新创业。另一方面，政府数据未开放的城市将获得较少的相关投资，相关技术和信息资源配置无法实现区域平衡，数据差距越来越明显。这将导致这些未开放的城市难以获得更高水平的技术和知识水平的溢出，不能享受政策发展红利。 5.政府数据开放的治理不完善 目前，许多城市政府数据开放治理正处于初期阶段，而政府数据开放治理不完善将阻碍经济的创新驱动发展。一方面，政府数据开放实践先行，相关法理和法律制度建设相对滞后。当前我国缺乏数据开放的立法基础，虽然部分地方政府出台相应的政府规章确定数据开放的范围以及相关确权，但是在国家层面还未形成完善的政府数据开放制度。这导致基层政府数据开放体系尚不完善，没有明确的数据开放标准，无法科学评估政府数据开放对推进基层政府治理现代化的有效性，阻碍政府数据开放的深入发展。另一方面，政府数据开放过程中应权衡隐私和数据安全，注重公平性问题和私营协作问题，警惕数据和内容误用的危险。当前地方政府缺乏有效的平台治理，还未形成政府数据开放相关的监管机制。
政府数据开放赋能创新驱动发展战略的实践路径
百年未有之大变局下，我国经济建设不断向高级形态迈进，生产函数、发展要素、组合方式、配置效率、资源环境约束都发生重大改变，高质量发展和科技创新成为当前约束下的最优解，而政府数据开放是实现创新驱动发展战略的重要举措。因此，我国要把握数字经济发展战略机遇，围绕政府数据开放当前面临的现实挑战，提出相对应的政策建议。 （一）强化制度建设，健全政府数据开放的数据质量保障 政府数据开放的可持续性取决于政策和法律框架，各级立法部门要为政府数据开放建立健全清晰的法律制度和法律环境。一是健全有关政府数据安全保护的法律制度设计，确保政府数据开放与利用在安全可控环境中进行。政府数据开放过程中要注重合作企业监管、个人数据保护、保密审查、安全风险评估和数据安全事件应急管理。二是健全有关政府数据披露内容的顶层设计。政府要深入数据管理系统改革，统筹编制数据资源目录、共享目录和开放目录，将社会需求度高的相关领域的政府数据集优先列为开放范围，并设定开放时间和格式等相关开放标准，逐步根据社会需求制定灵活开放的政府数据清单并向公众开放，未能及时开放的数据争取设置为依申请开放。三是健全有关数据质量治理的政策设计。国家或者省级层面应当出台相关办法，在标准和程序上指导地方政府提高数据开放质量，在政府数据生命周期作相对应流程制度规定，建立数据质量申诉平台，提升错误数据更正响应速度，建立数据质量评估评价体系。四是健全有关公众参与的制度设计。政府应就公众参与数据质量维护、数据范围确定等意见反馈设置双向对话机制。在数据利用环节建立相关保障和促进制度，包括免许可制度和合理的版权制度设计。综合以上四个方面的制度建设，建构便民利民的政府数据开放保障体系。 （二）推动产学研主体深度参与，释放数据要素资源潜力 政府是数据开放的推动者、合作者和参与者，应发挥关键作用。政府作为推动者，应培养开放协作、互惠共赢的创新氛围，提高取得具有巨大社会公共价值的突破性创新成果的概率，提高社会主体对开放数据认知，召集数据价值链上的开放数据利益主体，推动利益主体协作努力赋能创新驱动发展战略。政府作为合作者，应当深化与企业、高校和科研机构的合作，动员社会主体参与政府数据开放，实现数据开放供需匹配，提高开放参与度，促进政府大数据与云计算、物联网、人工智能等数字技术的结合，为进行数据分析挖掘产生相应的知识吸收和外溢创造机会。还可以通过产业政策引导、优秀数据推荐等方式推动企业挖掘市场需求潜力开发出新产品、新服务和新应用程序实现创新。政府应当设置政府数据开放的孵化器项目以帮助开放数据企业的孵化和加速成长，鼓励数据公司获取风投资金，构建政企合作、社会参与的开放生态体系。政府作为参与者，要提高获取和使用数据的能力，鼓励政府部门积极使用政府数据与数字技术，促进数据回流赋能基层治理，改善政府服务，提升行政效率，加强政策决策分析的科学性和准确性，实现政府数据的公共价值，全面提升现代化数字治理能力。
（三）优化政策引导和考核机制，提高地方政府重视程度 政府数据开放的政策效果依赖于政府的持续重视和统筹规划。第一，中央政府提升政府数据开放政策的战略地位，可以考虑将政府数据开放作为政府数字化改革和数字政府建设的重要措施，出台专项政策和配套政策进行引导、规划和支持，通过政府大数据等专题培训学习提高干部对政府数据开放的理解，增强政府数据开放的大局观。第二，省级政府要出台政府数据开放的综合评价体系和考核指标，积极营造有益于政府数据开放的文化氛围，将政府数据开放纳入地方政府的年底考核工作制度中，健全奖惩机制，落实地级市政府的工作责任。第三，地方政府提高对政府数据开放的重视程度，应当根据自身在政府数据领域的禀赋要素情况和发展痛点难点，因地制宜进行“一城一策”的政府数据开放建设，提高城市政府数据开放工作的专注程度和统筹协调能力，将政府数据开放作为城市数字经济发展的重要战略举措。 （四）加强区域协同发展政府数据，共享数字时代数据红利 政府数据开放应当避免制造新的数字鸿沟，推动政府数据开放赋能区域协调发展。第一，应加强顶层设计和规划，大力发展中西部的数据基础设施、信息技术基础设施建设，建立跨区域的数据融合开发利用机制，发挥数据在跨区域协同发展中的创新驱动作用。第二，应加大对后发地区政府数据开放的能力和制度建设力度。促进地区间交流合作，分享学习先进工作经验，重视城市之间数据和创新开放共享，鼓励向先进地区学习管理技术，培养开放包容的组织文化，拓展工作思路，积累专业知识，实现政府数据开放红利普惠化。第三，做好宣传推广，提升公民和企业参与意愿，有计划为基层治理者、数字化企业、企事业单位干部职工提供培训指导，增强全社会对政府数据开放的认知度与参与度。第四，统筹制定政府数据开放产业建设的路线图，提高落后地区公民和企业的数字技能应用水平，逐步降低互联网接入和政府数据创新成本，构建激励数据产品化利用的制度，赋能区域内研发中心和创新平台的建设，培育一批能够满足社会需求的优质创新数据应用。 （五）提升政府数据开放治理能力，加强数据全生命周期安全管控 政府数据开放的复杂性需要建立适当的治理结构，优化组织安排和规章制度。一方面建立本地区“一盘棋”的政府数据管理机制，设立一个政府专门机构负责行政机关和公共部门的数据征集、协调和开放，确保工作开展的日常化和持续性，加强组织建设和管理能力，研究相关数据开放的支持政策，形成有利于政府数据开放的组织文化和生态，帮助政府强化数据治理能力以应对相关数据开放问题。例如，许多地方政府成立大数据局促进数据开放的发展。另一方面要做好政府数据使用监管。应构建鼓励政府数据和社会数据共建共享的包容审慎的监管策略，既鼓励开发商业利益，又保护公共利益和个人隐私。加快构建协同监管机制，整合不同监管部门的监管职责，形成监管合力，严厉打击利用政府数据开放的违法犯罪行为，对相关纠纷进行审查仲裁，确保政府数据安全使用，保护公民权益，真正服务于政府治理、产业发展和民生服务等领域。 〔责任编辑：徐淑云 马 丹〕
原文见于《东南学术》
2023年第2期
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