毛佩瑾 李春艳｜新时代智慧社区建设：发展脉络、现实困境与优化路径
毛佩瑾，管理学博士，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授；
李春艳，浙江大学公共管理学院博士研究生。
摘 要
智慧社区建设是我国推进社会高质量发展的关键内容，亦是夯实基层治理根基的重要路径。我国智慧社区建设历经“探索—发展—转型”三个阶段，发展重心也相应产生了管理—服务—治理的转变。当前，智慧社区建设面临“制度”“技术”“效能”和“安全”四重发展困境，导致基层智慧治理失灵。基于此，未来智慧社区发展应从完善顶层设计、加强技术引进与融合、加强智慧社区建设协调性与完善信息安全管理机制等方面着重克服智慧社区建设的发展困境。
社区是城市的基本单元，加强社区建设是推进社会高质量发展和国家治理现代化的重要基石。随着互联网、大数据、区块链、人工智能等信息技术迅猛发展及其在基层治理实践中被广泛应用，社区智慧化发展水平已成为衡量社区治理效能的重要指标之一。我国从中央到地方高度重视智慧治理，并将智慧社区建设视为打造智慧城市的基础。2022年，民政部等九部门印发了《关于深入推进智慧社区建设的意见》，明确了智慧社区建设的总体要求、重点任务和保障措施等，同时对全面推进基层智慧治理提出了更高要求。
已有研究认为，智慧社区是包含了技术性、功能性、结果性和价值性的完整生态系统，是以居民需求为导向、以美好生活为目标、以多元组织为主体、以智能化服务为手段、以资源整合为基础，向社区居民提供方便、快捷、透明、公平公共服务的新型社区治理模式，最终形成现代化、网络化和信息化的全新社区形态。智慧社区通过应用最新数字技术，全面提升基层治理有效性，从本质上实现了一元到多元、智力到智慧、效率到效能、可及性到共享性的社区治理内涵转型升级。可见，智慧社区治理作为完善社区建设的重要途径之一，有助于扩展基层社会网络，优化社区治理机制，激发公众参与意愿；同时，能够凭借多部门联动的配套管理机制，高效整合公共资源，提升社区公共服务供给效率，增强社区危机应对能力和韧性治理水平。
经过持续的创新探索与实践，我国智慧社区建设不断深入发展，提高了基层治理智能化和精细化水平，成为新时代城市建设和社会发展的重要运行模式。本文结合数字社会的时代背景，梳理我国智慧社区建设不同发展阶段，分析当前面临的治理困境，进一步提出推进智慧社区高质量发展的路径和建议。
我国智慧社区建设的发展脉络
我国智慧社区建设大致经历了探索阶段、发展阶段和转型阶段三个时期，发展重心也相应发生了管理—服务—治理的转变。
（一）探索阶段(1999—2012年): 以信息化管理为目标的智能化小区探索
随着互联网技术发展，传统社区治理形态遭到新时代治理工具的挑战，“智能化小区”应运而生并进入探索阶段。
在政策层面，这一阶段中央和地方政府相继出台支持智能化小区发展的系列文件，开启了智能管理时代。1999年，建设部发布《全国住宅小区智能化技术示范工程工作大纲》，对全国智能化小区示范工程的目标、组织、建设、申报、审批和检查验收等内容做出了相应规定。同年出台的《全国住宅小区智能化系统示范工程建设要点与技术导则》进一步明确指出，智能化小区的总体目标是，通过采用现代信息传输技术、网络技术和信息集成技术，进行精密设计、优化集成、精心建设和工程示范，提高住宅高、新技术的含量和居住环境水平，以适应21世纪现代居住生活的需求。2001年，建设部住宅产业化办公室提出了“智能化小区”的基本概念，即住宅小区智能化是利用4C（即计算机、通信与网络、自控和IC卡），通过有效的传输网络，将多元的信息服务与管理、物业管理与安防、住宅智能化集成，为住宅小区的服务与管理提供高技术的智能化手段，以期实现快捷高效的超值服务与管理，提供安全舒适的家居环境。除了中央层面的政策导向，部分地方政府也开展试点探索。早在1994年底，上海就将浦东锦华花园列为智能化小区试点，推进住宅信息化和物业管理智能化（包括安保系统、设备运行信息监测、物业管理系统、IC卡工程）等项目进程。2000年后，上海市住宅发展局陆续发布《关于开展本市智能住宅小区试点工作的通知》《关于加强本市新建住宅小区智能化建设和管理的通知》等地方规范性文件，进一步提高了上海小区智能化发展水平。
实践探索方面，智能化小区建设重点关注物业、安防管理和公共资源配置，从而实现信息化管理的目标。具体包含三个特征：一是从范畴来看，以住宅区域智能化为建设理念，所辖范围相对有限，主要涵盖居民、物业和小区内商家；二是从内容来看，致力于提升小区管理的信息化和自动化水平，重视虚拟平台建设及与实体社区的整合、协调；三是从方式来看，以国家自上而下推动为主导，实现小区物理空间智能化。
该阶段具有鲜明的政府主导特点，致力于通过智能技术手段提升小区管理水平，是行政力量推动“互联网+”引领传统业态创新实践的重要体现。智能化小区建设为智慧社区发展奠定了良好基础，但尚处于智慧治理初级阶段，仅关注单向度的技术管理，仍存在小区内各业务系统相对独立、社区管理与居住体验缺乏有效交互、对居民的现实需求欠缺关注等问题。
（二）发展阶段(2013—2016年): 以信息服务惠民化为核心的智慧社区建立
我国智慧城市试点工作开启后，科技部、住建部、民政部等多个中央部门联合推动基层治理智慧化，各地也积极开展智慧社区星级评选，全国智慧社区建设进入蓬勃发展阶段。
一方面，智慧社区相关政策逐渐完善，社区服务功能和社区体系建立得到更多关注。2013年，科技部印发《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，提出要“推广物联网、云计算等信息技术在智慧社区、智能医疗、智能家居等服务领域广泛应用”。这是我国国家层面首次提及智慧社区的政策文件。2014年，住建部印发《智慧社区建设指南（试行）》，系统阐述了智慧社区的评价指标原则、总体框架和支撑平台等内容，对指导智慧社区实践具有重要意义。2016年，住建部、民政部、国务院等部门先后下发了《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》《全国民政标准化“十三五”发展规划》《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》《“十三五”国家信息化规划》等文件，进一步强调智慧社区建设在国家信息化发展和基层治理中的重要作用。这一时期是国家层面出台与智慧社区相关政策文件的高峰期，将智慧社区试点工作提上了重要日程，不断引导智慧社区建设有序发展。
另一方面，为响应国家对智慧社区建设的号召，多地开展智慧社区试点实践，提升了社区服务的精细化程度。2012年，北京出台了《关于在全市推进智慧社区建设的实施意见》（以下简称《意见》）和《北京智慧社区指标标准（试行）》，标志着北京智慧社区试点建设全面启动。《意见》指出，到“十二五”期末，力争在全市建成1500个智慧社区。2013年，北京首批智慧社区试点建设验收。截至2015年底，北京共建成1672个星级智慧社区，占全市社区总数的58%，超额完成了既定目标。同一时期，上海作为我国经济最发达的超大城市，智慧社区建设亦处于领先地位。2012年，上海正式启动并分批推进智慧社区试点工作。《上海市智慧社区发展白皮书（2015）》显示，至2015年，上海共确立50家试点智慧社区，并将重点放在智慧社区服务、智慧社区管理和智慧社区养老等领域，建成了浦东陆家嘴街道、闵行古美路街道、静安石门二路街道等一批示范社区，促进了社会管理智慧化和公共服务精细化，形成生态、可持续的社区发展新模式。深圳智慧社区建设同样走在发展前列。在当地众多物业服务企业的支持下，全市2016年智慧社区试点162个，探索出以智慧警务为核心的“南园模式”，有效提升了社区安全防控水平。
在此阶段，围绕信息服务惠民化的宗旨，智慧社区逐渐形成四大应用模块，即智慧家庭、智慧政务、智慧民生、智慧物业，且均根据居民个性化需求设计。相较于智能化小区，智慧社区一方面注重加强社区公共服务信息化建设，通过建立公共信息平台，推进信息服务惠民化，进一步提高民生服务的质量和满意度；另一方面更强调人本导向，立足于居民实际诉求，借助智能家居和个性化服务，实现公平、效率、共享的社区治理模式。
（三）转型阶段(2017年至今): 以敏捷治理为理念的新型智慧社区发展
随着我国传统社会管理模式逐渐向现代化社会治理转变，智慧社会建设也不再仅限于运用大数据、互联网、区块链等新型信息技术手段对社区进行管理、保证基础公共服务供给，而是更加注重全面提升社区治理效率和效能，从而促进整体社会高质量发展。2017年中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要依托“互联网+政务”相关重点工程，加快城乡社区公共服务综合平台建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的社区应用。党的十九大报告首次明确提出“智慧社会”的概念，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步指出，要“提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。
从治理效能看，近五年来我国智慧社区建设呈现出响应速度和韧性水平显著提高的特征。一方面，注重加强自身建设、提高服务响应速度和社区运行效率。智慧社区通过搭建信息化平台，构建了问题“发现、受理、派遣、处置、核查、结案、考核和评价”闭环工作流程，形成跨部门、跨区域事件的快速处理机制。一些地区充分利用物联网、大数据、云计算等多项“黑科技”，立足于大型平台化发展，在新建住宅小区、改造后老旧小区和公租房小区等区域构筑多个智慧网络，实现智慧社区服务闭环，解决了当前社区治理中参与者多、协同性低、治理标准和规范难以有机统一等问题。同时，不断深挖社区服务的垂直领域，创新运营模式，推进社区信息服务平台综合性集成，并将“互联网+政务服务”向社区延伸，提供社区政务服务综合窗口，充分发挥数字政府优势，提高基层治理数字化智慧化水平。另一方面，强调服务方式的适应性和灵活性，提升社区韧性治理水平。智慧社区依托服务平台，根据社区实际动态调试服务模式和内容，更有效地整合社会资源，提高了治理精细化程度。例如，廊坊市安次区对四个试点小区（村街）实施“人、地、车、物、事”动态掌控，提升了社区治安防控水平。数字技术赋能不仅有助于社会治理体系效能释放，也能为社区应对非常态化状况提供有力技术支撑。信息化技术的应用，提高了信息透明度和及时性，保证信息管理的畅通、高效，又减少重复性的工作和错误信息，为建设韧性社区奠定了技术基础。建立在大数据技术基础上的社区治理，能够通过不同算法使得交通和通信信息密切结合，为未来城市的风险预警和风险防控形成智能化管控系统。
该阶段智慧社区建设在数量规模和治理效果方面均有显著提升，具体表现为，遵从“快速”反应、“适应”变化、“多元”协调的发展逻辑，逐渐展现出敏捷治理的要义特点。其一，以“快速”反应为基础。注重提高智慧治理的服务响应速度，能够快速感知社区内外环境变化，从而提升基层治理效率。其二，以“适应”变化为内核。在面对环境的复杂性与不确定性时，敏捷治理要求不断提高决策的适应能力，促进技术应用和管理创新，充分运用大数据的分析和治理能力，灵活响应动态的社区治理需求，进而提高智慧社区的治理效能。相较于前面的“管理”和“服务”阶段，这一时期的“治理”属性更加明显，愈发注重服务内容的人本导向及服务方式的适应性和灵活性。其三，以“多元”协调为目标。这一时期强调借助信息技术平台统筹多方力量，建立多元主体合作治理的生态系统，让更多的利益相关者参与其中，形成社会共治的利益平衡机制。其中，企业作为智慧社区的承载点，已成为推动基层智慧建设的重要角色之一。2017—2021年，我国智能家居企业注册量从3.25万家增至17.79万家，2021年更是成为增长的爆发点。智能家居市场规模五年间翻了一番，从3254.7亿元涨到6515.6亿元。2020年，智能家居行业技术专利申请量为29310项，相较于2017年增长了近两倍。从图1可以看出，近几年我国智能家居企业规模涨幅较大，智慧社区相关行业迅速拓展，但其市场占有量还有较大增长空间，企业等创新治理主体在未来仍需发挥更大作用。
资料来源于中商产业研究院《中国智能家居行业市场前景及投资机会研究报告》、前瞻产业研究院《中国智能家居设备行业市场前瞻与投资策略规划报告》。
当前智慧社区建设面临的困境与挑战
智慧社区是新型的社区治理形态，是实现共享经济的有效形式，对优化资源配置、完善社区服务、提升管理能力、增进居民福祉具有重要意义。经过近20年的努力与探索，我国智慧社区发展在建设理念、规划设计、运营维护等方面积累了一定的经验，取得显著成效。但从总体来看，智慧社区建设仍未成熟，目前面临四重发展困境。
（一）制度困境：整体规划欠缺，标准体系尚未建立
顶层设计方面，当前我国智慧社区建设缺少统一规划，导致央地间政策相对割裂，难以有效融合、有机统一。政府对智慧社区发展的指导体系尚不够健全，易产生重复建设或信息孤岛等问题。
其一，智慧社区建设缺乏整体规划，各级政府部门间条块分割严重。在中央政策的号召下，许多地方政府积极回应，出台了一系列相关的配套政策，例如《北京市智慧社区指导（试行）》《上海市智慧社区建设指南（试行）》等。虽然这些政策在一定程度上能根据地方的实际情况进行动态调试，但是由于我国政府层级繁杂，在规划上尚不能做到“横向贯通”“纵向联动”，且智慧社区建设涉及领域广，包含多个协调系统，实现各级政府、各个部门和各个系统之间的规划衔接、业务协同和数据融合更是极具挑战，亟需从顶层设计上科学统筹规划。其二，缺乏较完备的智慧社区发展标准体系，智慧社区建设规范难以形成。近年来，中央及地方政府积极探索建立智慧社区建设相关标准，但由于我国各地存在较大差异，难以形成统一的规范和指标体系，导致标准之间不协调、缺乏有效的全局规划等问题。这也进一步导致了信息化建设方式和运营模式缺乏通用性，从而产生重复建设或信息孤岛的两极化现象。
导致上述困境的原因主要有两个。一是制度设计未从系统理论出发。各地间形成智慧城市建设的“数字锦标赛”，相关政策割裂，缺乏全局性和系统性。二是数据共享整合难度较大。一方面，大部分社区尚未建立融合平台，信息碎片化现象严重；另一方面，不同层级信息未能有效整合，城市大数据和社区信息平台之间无法实现互联互通。因此，在智慧社区建设制度设计中有三个亟需解决的问题：一是关注顶层设计的整体性和协同性，保证各城市、部门、系统之间实现“横向贯通”，各行政层级之间形成“纵向联动”；二是注重因地制宜，加强科学性、适用性、实用性，最大程度防止无效内卷，实现顶层设计与基层探索良性互动、有机结合，避免二者产生“两层皮”的脱节状态；三是加大技术支撑力度和平台建设速度，促进用户、数据和业务三者有机融合。
（二）技术困境：居民需求与服务错配，专业人才和能力不足
在新发展阶段，如何处理好“技术”与“社会”的双重关系，将技术发展与“以人为本”的理念有机结合，尚面临诸多挑战。
智慧社区的主要功能与实际需求错位。当前智慧社区发展过度重视技术，一定程度上忽视了居民的实际诉求，二者无法有效适配，降低了治理效能。新冠疫情期间，口罩预约、健康码、来往登记等成为最火爆的应用。面对社区居民的新需求，绝大部分城市单独开发了新的APP。由于原有系统已经成型和固化，新APP很难在短时间内融入现有系统中，导致其经常崩溃或不稳定。社区在利用智慧系统进行疑似病人排查收治、非新冠病人日常治疗等方面也一度陷入混乱无序的状况，导致重复排查或遗漏排查时有发生，降低了社区疫情防控效率。产生这些问题的原因，主要是没有充分考虑到社区在突发情况下可能存在的现实需求。
专业的信息化运营和管理人才相对匮乏。一方面，我国传统社区管理对信息技术人才重视不足，加之人才引进机制不健全，导致智慧社区建设缺乏技术型和管理型相结合的信息化复合型人才。另一方面，我国社区的运维主体（物业、居委会等）普遍未接受专业的信息技术培训，信息处理和数字运营能力较低，为智慧社区系统运行带来许多安全隐患。例如，智能安防系统一旦被误触即会造成通信系统瘫痪，而当前的物管人员很少具备恢复系统的相应专业能力，进而使智慧社区运行成效大打折扣。
智慧社区的资源整合能力亟待提高。一方面，硬件和软件产品是智慧社区建设技术能力的重要指标，两者相互协调、相互融合是保证智慧社区高效运行的基础。然而，已有智慧社区的软件、硬件无法有效兼容，且难以形成有效的数据集成分析，限制了各智能系统和智能产品的协同运作与发展。另一方面，智慧社区信息系统与社区资源、服务相对割裂，社区内的闲置资源和劳动力等较难有效整合。同时，参与智慧社区建设的主体众多，包含政府部门、房产开发商、物业/社区运营商、业务提供商、系统集成商等，这些参与主体分布在智慧社区建设的各环节和各子系统中，但由于各自建设标准不一致，容易形成各自为政的现象，导致智慧社区建设生态分散，服务资源未能得到最优配置。
产生“技术困境”的原因主要在于，智慧社区建设尚未实现工具理性和价值理性的有机结合。一方面，“智慧”赋能支撑力度不足。“智慧”包括技术和人才双重要素，目前均存在严重短板。另一方面，“社会”参与能力不足。当前的智慧社区建设体现出较明显的行政主导色彩，实际参与主体和服务供给方式均较为单一，未形成真正的多元参与机制。由于“技术”和“治理”相对割裂，数字建设和社区建设在一定程度上无法有效相生互促，进一步导致虚拟社会与现实社会相互脱嵌。基于此，智慧社区建设在技术层面需重点关注三个问题：一是加强功能建设与社区需求相融合，树立功能规划的全局观，加强智慧社区建设的科学性与预见性；二是加强智慧社区专业信息人才队伍建设，加强智慧社区运维主体的信息化培训，提高智慧社区建设的自治能力；三是注重智慧社区软、硬产品兼容性，同时充分考虑智慧社区建设中各主体、各环节、各系统之间的融合性，进而提升智慧社区的协同治理效能。
（三）效能困境：主体间职责不明晰，智慧建设质量差异化明显
主体责任不明晰，智慧社区建设协同效果难以实现。智慧社区建设的参与主体较多，包括政府、地产商、物业公司、科技企业和居民等，如何保证各主体有效运作是数字社会建设的重要环节。智慧社区是一项要求数据网格化、网格下沉化的技术工程，也是多主体协同运作的社区管理系统工程。尤其在抗击新冠疫情过程中，智慧社区的网格化管理架构中包含街道干部、社区负责人、社区工作人员、警察、社工及志愿者等多个主体，在整个网格防控系统中，又重新明确了总指挥员、总网格长、排查员、督查员、代办员、整改员等五级网格人员及其职责，各个网格层层递进、无缝衔接，协同合作，在社区防控中发挥重大作用。但是，涉及主体和层级过多非常容易导致职权错位、工作重复，以及社区防控管理成本高、效率低下等问题。部分社区在收集居民信息时，常出现多头管理的情况，不仅浪费人力物力，还增加了居民负担和抵触心理，这种现象在部分县级以下的社区更为普遍。此外，本次疫情防控还暴露出基层智慧治理的另一个短板，即社区工作人员明显不足，工作严重超负荷，但是社会力量由于缺乏行动空间却无法有效参与其中，进一步产生社区内部力量与外部力量脱节的现象。基于此，如何在智慧社区建设中通过智能化手段完善智慧社区管理组织架构，实现多主体协同运作，是新时代基层智慧建设的一大难点和重点。
区域发展不平衡，不同地区智慧社区建设水平呈现差异化。智慧社区建设需要财政资金、信息技术、专业人才和网络基础设施等关键要素的支持。我国不同区域在经济发展水平、信息技术能力、专业信息化人才、网络基础设施建设等方面存在较大差异，直接导致智慧社区建设发展水平不均衡。从当前智慧城市的区域分布来看，截至2020年，住建部发布了三批智慧城市试点名单，共确定了290个智慧城市，其中东部地区111个，中部地区74个，西部地区76个，东北地区29个。由于各地区省（区、市）数量不一致，从均值来看，目前我国东部和中部地区平均智慧城市数量最多，东北地区次之，西部地区相对较少。同时，全国拥有10个及以上智慧城市试点的省（区、市）共14个，包括东部地区6个，中部地区6个，西部地区1个和东北地区1个（详见表1）。综合来看，东部和中部地区智慧城市建设发展力度较大，东北和西部地区相对缓慢。从地方政策来看，多省份在“十四五”规划中提及推进智慧社区建设，并强调基层数字治理的重要性，但以东部和西部地区省份居多，因此在统筹规划和制度设计方面也存在区域差异性。
城乡发展不平衡，加剧了智慧社区建设的城乡二元结构形成。互联网与新技术的出现一方面为促进城乡融合提供了最直接的支持，但另一方面，由于我国绝大多数农村地区基础设施较薄弱，信息技术发展与应用落后于城市，导致二者之间差距更加凸显。从互联网普及率来看，2021年我国互联网总普及率为73%，五年间上升了近20%；同年农村地区互联网普及率为57.6%，近五年仅提升了4.4%，总量偏低且增幅较小（详见图2）。从宽带普及率来看，截至2021年，我国固定宽带用户数达50551万户，而农村宽带接入用户数为15770万户，仅占总数的30.2%（详见图3）。
社区发展不平衡，加速形成新老社区“二元格局”。老旧小区普遍存在基础设施陈旧、信息管理方式落后、技术配套设施支撑不足、社区资源整合能力较低等问题。因此，老旧小区智慧化改造更为必要，也需投入更多的人力和物力成本。相较于老旧小区，新型社区在设计和建造初期已经较好完成了社区建设与信息技术的融合，并配套建成相应的基础设施，为打造智慧社区创造了良好的前提条件。新老社区之间的差距导致二者智慧化发展水平不均衡，进而加剧了城市社区群体分化，新旧社区“二元格局”进一步加深，也影响了智慧社区建设整体治理效能。
资料来源：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》、CNNIC《中国互联网络发展状况统计报告》和作者整理。
图3 2015—2021年全国与农村宽带接入用户数
资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》《通信业统计公报》《中国互联网络发展状况统计报告》和作者整理。
注：截至2018年，我国移动宽带用户已达到13.05亿，基本实现了移动宽带全覆盖，因此2019年后移动宽带的用户数不再统计。
究其原因，一是我国幅员辽阔，不同地域的发展模式和发展水平差异性显著，导致地区之间智慧社区发展不均衡，进一步影响协同效果。二是各地资金支持力度和新技术基础设施建设力度不同，网络通信基础设施、新技术基础设施和智能终端等硬件设备均需大量财政资金投入，支持力度的差异直接影响了数字治理和技术创新效果。综上，智慧社区建设的效能困境应重点关注和解决两方面问题。一方面明确各参与主体及其权责，保证其在智慧社区建设的各环节能协同共治、有效运作；另一方面加强整体规划，缩小区域之间、城乡之间和新旧社区之间的智慧化发展水平差距，让智慧建设更多地向我国西部和东北地区、广大农村地区以及老旧小区倾斜，进一步打破“二元格局”，促进智慧社区融合化、系统化和一体化发展。
（四）安全困境：信息安全隐患多发，相关制度和基础设施薄弱
建设智慧社区的前提是打造安全社区。新技术的发展为日常生活和社区管理带来便捷，却也增加了信息安全隐患和社区治理风险。智慧社区强调信息共享，即通过网络将社区各主体和各业务进行互联，以便居民在社区网络平台上获取和发布信息。但是，当前隐私保护法律法规不够健全、隐私保护技术尚不完善，还存在信息泄露的风险。例如，正被广泛应用的人脸识别技术、身份信息网上录入、健康信息智能绑定等，一旦发生个人信息泄露，将会严重损害居民的切身利益。这些因信息管理漏洞而导致的信息安全问题，将对社会安全与社会秩序产生深远的消极影响。
信息安全困境导致智慧社区建设的复杂性和不稳定性特征更加明显，其原因主要有三个。一是信息安全相关制度不够健全。当前智慧城市建设中的信息安全工作尚缺乏顶层设计和统筹协调，信息安全管理系统难以规范运转。同时，相关标准与法律法规尚不完善。一方面，欠缺信息安全统一标准，各地均处于各自探索阶段，难以有效统一；另一方面，《中华人民共和国个人信息保护法》出台是对个人信息安全的强有力保障，但如何有效实施，处理好数字经济发展与信息安全保护之间的关系，有待进一步探索。二是智慧社区信息基础设施建设不够完善。智慧社区需要各应用系统、数据中心、服务网站或APP等关键信息基础设施的支持。然而，当前信息基础设施建设存在显著差异性，普遍存在基础设施不足、易遭受系统攻击等技术问题。三是智慧社区相关管理主体责任亟待明晰。智慧社区管理主体复杂且多元，涉及政府、地产商、物业公司、科技企业和居民等利益相关者。在实践过程中由于职责主体和责任边界不够明确，导致在智慧治理和信息安全管理等方面容易产生“踢皮球”现象。
基于智慧社区发展困境的突破路径
（一）破解制度困境：完善顶层设计，创新社区治理机制
智慧社区作为推进新时代社区治理现代化的重要载体，受到国家高度关注。然而，由于我国智慧社区起步较晚，且制度建设明显滞后于技术进步，限制了智慧社区高质量发展。破解制度困境，需将智慧社区建设提高至国家战略层面，出台相关政策和战略指导意见，从而引导各地区智慧社区健康有序发展。
一是完善顶层设计，建立综合统筹机制。顶层设计的关键在于，运用系统理论的方法建立科学策略，从全局出发，充分考虑项目建设的各个方面、各个层次、各个要素，以便集中有效资源，实现结构优化、功能协调、资源整合等目标。因此，以提升智慧社区治理效能为目的的智慧社区建设，既要统筹规划，又要充分结合区域发展，即顶层设计必须兼顾全局性、系统性、个性化和可操作性，使之相耦合。其一，统揽全局，统筹整体规划。中央层面应从全局视角对智慧社区建设通盘规划，充分考虑地方各层级的实际情况，出台指导性政策法规，最大限度避免“政策模糊性”。地方政府在中央政策的引导下，需结合区域发展实际完善地方政策制定，提供切实可行的智慧社区建设和管理方案，为数字化社区治理提供政策依据和制度保障。将中央的指导性法规和地方的具体政策有机耦合，从而形成“央地纵向贯通”的良性互动格局。其二，尊重差异，推动个性化发展。智慧社区规划应从各地经济社会发展、文化教育水平、信息基础设施建设等方面考察区域之间的异质性，并对不同地区进行有针对性、具体性和可操作性的规划。同时，考察同一地区城乡之间的差异性，通过以城带乡、政策适当向农村信息基础设施建设倾斜等措施，破解智慧社区建设的城乡“二元结构”；充分考虑不同社区类型如新型社区与老旧社区、单位社区与混合社区等，在社区规模、人口结构、基础设施等方面的异质属性，合理制定地方智慧社区发展规划，形成个性化建设实施方案。
二是创新社区治理机制，推动基层数字化应急管理体系建设。首先，创新智慧社区管理体制机制。智慧社区建设主体的多元性与复杂性决定了创新社区管理体制机制的必然性和必要性。智慧社区建设的重要基础是理顺政府和社区的职能关系，重构社区管理体制，通过基层工作部门职能归并，构建“扁平化”的社区管理架构，形成政府与其他社会主体的平等协作关系，逐步实现智慧社区“多元协同”治理格局。同时构建和优化新型运行机制，依托信息技术平台，聚集政府、企业、社会组织、社区、居民、志愿者等，实现智慧社区多元主体网格化协同运作。其次，为数字社区赋权增能。赋权增能是向社区提供更优质服务以及实现社区自治的关键。通过管理权限层层下放，赋予基层更多治理权能，使权责对等，激发智慧社区建设活力；推进城市治理资源下移，鼓励社会资本参与，加大金融支持数字化建设力度，保证智慧社区发展具有可持续性；完善智慧社区人才结构，增加专业信息技术人才比重，加大人才吸引力度，完善相应保障机制，实现“人才”与“技术”的双向赋能。最后，建立健全智慧社区应急管理体系。管理层面上，应注重常态化管理机制与非常态化管理机制相融合，增强社区韧性，提升敏捷治理能力。技术层面上，搭建综合管理智慧平台，建立社区危险源、风险点的监测预警系统、响应处置系统和应急决策支持，实现人与技术的连接和融合，体现社区应急处置的智慧性与能动性。主体层面上，营造人人参与的氛围，通过智慧应急综合管理平台，将多元主体汇聚整合，形成信息共享与合作共识机制，最终实现资源优势互补。
（二）破解技术困境：加强技术引进与融合，坚持“技术”与“社会”双向赋能
完善信息整合与共享机制，推动数据的软硬件平台建设。由于各地缺乏科学统一的建设规范和评估标准，社区内部管理系统之间及与外部管理系统之间缺乏有效融合，导致社区一定程度上存在信息孤岛现象，各地之间的信息难以实现互通和共享。一是各地政府应不断完善城市大数据平台，并建立统一的社区治理数据库。加快形成智慧社区建设规范和统一评估标准，借助互联网、大数据、物联网等新一代信息技术，建立内部共享、内外共享、内外互嵌共享的三维互通城市大数据信息共享平台，形成跨域、集成、开放的信息资源共享格局，便于信息整合与交互。推动建立社区治理数据库，既要实现社区信息标准化、全域化多方共享，又要保证信息汇聚模式和标准相统一，对数据进行综合比对与互补更新，打造协同化信息融合平台。二是加强智能化信息基础设施建设与数字化终端转型升级。一方面，大力支持基础通信网络、自助服务终端、视频监控设备等关键信息基础设施建设；另一方面，不断更新和优化智能终端设备，打造一分钟智慧便捷生活圈，尤其是针对社区内长者、残障人士等弱势群体，需配备兼具实用性和可操作性的终端设备，从而实现提前预警、快速响应、精准治理。
深度挖掘智慧社区核心技术，促进社区兼具网格化与网络化双重治理属性。充分运用物联网、大数据、云计算、区块链等技术，将社区网格的各节点和各要素链接起来，改变传统社区治理单元割裂、被动、封闭、单一的运行模式。其一，借助物联网感知层成千上万的前端传感器，将智能家居系统、物业系统、服务系统、安防系统、商业系统等整合在一起，使社区管理者、居民用户和各种智能系统形成信息交互，保证智慧社区内各设备之间互联互通，整个社区高效运转。其二，建立完整统一的大数据运营平台，借助大数据挖掘技术，在保证个人隐私和数据安全的前提下，将社区的人员流动、物资流转、用户需求等信息转化为数据，并通过社区的终端传感器实现多方数据交汇与整合。其三，在物联网和大数据的基础上，通过云计算对社区救助、社区维稳、劳动就业、居家养老、停车引导、社区商圈、安全防控应急管理等数据进行挖掘、分析、整合，促使数据应用的效能实现最大化。其四，引进区块链技术，降低社区管理成本。区块链具有不可篡改和可追溯的特性，且设有严格的时间戳机制，有助于提高大数据分析与人工智能算法的准确性，能够实现精准定向服务。将区块链技术运用到智慧社区建设，可以提高社区运行效率，降低社区建设与管理成本；在资金链监管中，开放第三方对区块链数据的访问权限，能提升资金管理的透明度；多元主体通过区块链将相关信息同时共享到各部门，可以简化数据上报流程，缩短数据传播链条，实现各主体间高效联动。
树立以人为本的智慧社区建设理念，加强个性化服务。首先，打造以人为本的智慧社区。社区建设应突出人本理念，根据居民的个体属性，判断社区内居民的活动规律和实际需求，并以此为依据，优化智慧社区的规划与布局。其次，提供个性化的服务。根据对居民个体数据的采集与分析，了解居民的具体需求，并依托移动应用实现个性化的服务定制，如智能垃圾分类系统、智能养老服务系统、智能健康管理系统等，从而提升社区的数字化和智能化水平。最后，不断增强社区凝聚力。传统的社区治理主要以人工管理为主，居民之间、居民与社区管理者之间可以面对面交流，而智慧社区往往过分强调智能化应用，忽视了社会赋能的重要性。因此，需运用智能化手段，建立可以促进社区居民互动交流的网络社交平台，实现居民信息彼此共享，线上线下交流互动，从而增强居民之间的相互信任与凝聚力。
（三）破解效能困境：加强智慧社区建设协调性，推进智慧社区均衡发展
第一，加强整体规划，缩短区域间智慧化发展水平差距。智慧社区建设需加强整体性，而非单一区域的智慧化。破解区域间智慧社区发展不平衡可以从统筹规划、区域一体化方面入手。其一，完善区域间智慧城市布局，推进智慧化协同并进。在充分考察区域间智慧化发展不平衡的可能原因和各区域之间发展特征的基础上，采用系统理论的方法从全局出发，充分考虑区域间智慧化建设的各个方面、各个层次、各个要素，对区域间的智慧项目进行顶层规划、统筹建设，有计划、分层次地协调推进智慧化项目，以缩小区域间智慧化发展差距。其二，加强信息基础设施整体规划，推进区域信息基础设施一体化建设。区域间信息基础设施建设不平衡严重影响了区域间智慧社区建设的系统性和平衡性。应推动新型信息基础设施统一规划、统筹建设，推动区域间信息基础设施建设协同发展，为区域间智慧社区协同发展创造良好的信息基础条件。
第二，加快智慧乡村建设，弥合城乡数字鸿沟。我国的城乡“二元结构”进一步加剧了智慧城市和智慧农村之间的发展差距，在智慧城市发展势头迅猛的当下，如何大力推进智慧乡村建设已成为重要议题。一是转变建设理念，突出乡村特色。从乡情出发，充分考虑乡村的特色和需求，因时因地制宜，针对当地主要矛盾问题，选择适宜技术手段，开发满足当地需求、适合当地应用环境的技术产品，实现“智慧”与“特色”相融合。二是以政府为主导，加大政策支持力度。国家层面要出台“智慧+乡村振兴”的相关政策文件，完善“智慧+乡村振兴”顶层设计。地方层面既要制定符合本土实际情况的具体政策措施，又要遵循国家宏观政策导向，避免顶层设计与地方政策“两层皮”。三是引进社会力量，构建多元主体协同机制。积极探索PPP、政府购买服务等方式，广泛吸引民间资本参与智慧乡村建设，逐步形成可持续的多元主体协同机制。四是以城带乡，强化科技支撑。我国智慧乡村建设滞后于城市智慧社区建设，引入城市智慧社区建设的相关技术，既能推动智慧乡村发展，又能促进城乡融合。五是加强人才建设，培育智慧乡村人才。鼓励人才下乡、“城归”回乡、民工返乡，多渠道、多形式广泛参与智慧乡村建设；组织开展针对村干部、村信息员、村民以及镇村企业、农合组织等不同受众的多样化信息技能培训，并将培训项目纳入政府购买社会服务的范围。
第三，加快老旧社区智慧化改造，破解新老社区智慧化“二元格局”难题。加快老旧社区智慧化改造进程，能够有效缓解新老社区智慧化发展不平衡的困境，需从以下几方面入手。其一，加快老旧社区信息基础设施建设，补齐老旧社区基础设施短板。各级政府应加大资金政策向老旧社区信息基础设施建设倾斜力度，完善中央预算内配套基础资金、中央财政补助资金和地方财政补助资金等相关政策。利用市场化思维，鼓励相关企业通过政府购买、政企合作等方式嵌入老旧社区，为老旧社区信息基础设施建设提供资金和技术支持。其二，市场化思维破题“开源节流”，实现老旧社区智慧改造共建共赢。老旧社区智慧改造包含基础设施改造、智慧化建设、智慧化运营等多个环节，均需要投入大量人力、物力。缓解老旧社区智慧化资金短缺问题，可以从市场化手段和建立政府引导、企业运营的改造模式入手。政府通过招标等方式选定社会资本，社会资本通过投资改造获得社区公共空间和设施的经营权，提供物业服务和增值服务，以获得企业盈利，并“反哺”社区智慧化改造和智慧化运营，实现良性循环和可持续发展。
第四，明晰智慧社区建设参与主体的职能边界，构建多元协同治理机制。首先，识别社区内基层党组织、企业、社会组织“三驾马车”以及社区居民等主体在智慧社区建设中的角色和功能，明确其在智慧社区建设各个环节中的责任边界。其次，构建政府引导、企业运营、社会监督的合作模式，畅通多元协同机制。一方面，引进市场要素，加强政企合作。鼓励与智慧社区建设和管理相关的企业进驻，由企业承担社区智慧平台规划、运营和维护，并提供智能化服务；政府提供政策支持与技术指导，与企业进行沟通协调，促成企业与政府双方协同运作。另一方面，鼓励政府、企业、社会力量、居民用户等主体入驻社区智慧平台，实现整个社区的治安、交通、商户、物业等各职能部门间联动，提高社区的集成化、智慧化管理水平。再次，优化智慧社区组织架构，推进智慧社区建设形成横向交互、纵向递进的动态整合互嵌模式。合理的社区组织架构和信息平台系统框架是智慧社区建设的关键。在完善社区组织架构方面，纵向上，构建覆盖省、市、区/县、街/镇、社区的自上而下、交互嵌入、层层递进的组织架构；横向上，整合政法、城管、社保、公安等公共部门与物流公司、商业企业、社会组织等私人部门，形成多元主体横向互交、优势互补，实现多元共治的内外互动关系。在优化信息系统平台架构方面，纵向上，要构建包含门户层、应用层、平台层、感知层的自上而下的层级结构，交互嵌入，实现生产建成、信息传递、信息监督与信息反馈无缝衔接；横向上，整合智慧家庭、智慧政务、智慧民生、智慧物业等信息系统及政府、企业、社会组织、居民等终端用户，促使多系统协同运作，进而实现社区内人、地、物、组织多维信息资源的全面整合。
（四）破解安全困境：加强信息安全制度建设，完善信息安全管理机制
打造安全的智慧社区，必须加强智慧社区信息安全相关制度建设，强化信息安全管理的规范化和标准化，保证信息安全管理系统规范运行。一方面，各级政府应制定相关的政策法规引导居民和企业等主体重视信息安全问题；智慧社区建设的各机构、各部门还需加强智慧社区建设的内部制度规范及信息管理制度、信息安全管理系统等。另一方面，完善保护个人信息与隐私相关的法律法规，为保护个人信息和隐私安全提供法律依据与保障；加强针对物联网、云计算等新网络技术环境的标准设定与法律约束，对于企图破坏信息安全与网络环境的不法分子以法律震慑。
完善个人信息安全保护机制，筑牢信息安全防护墙，最大限度降低个人信息和隐私泄露的风险。观念层面，应加强信息安全宣传教育，提高信息安全意识。通过广播、宣传栏、讲座、培训等方式向广大居民传播信息安全相关知识和技能，使其充分认识到信息安全的重要性，并学会鉴别诈骗信息和钓鱼网站等，防止个人信息遭到泄露。企业、社会组织等其他治理主体通过开展讲座、培训等活动，进一步帮助居民用户提高安全保护意识和能力。技术层面，加强信息安全能力建设，建立完善的个人信息保护机制。重视信息安全人才培育与引进，扶持高校建设信息安全专业，为数字社会建设培育信息安全领域专业人才；引进和借鉴先进的信息安全预防和管理技术，不断开发和优化新的信息技术安全系统，以更好地适应本土智慧社区建设的具体情境。
〔责任编辑：马 丹〕
原文见于《东南学术》
2023年第3期
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