刘义强 范静惠｜公共议程设置的适应性转换何以实现？
刘义强，法学博士，华中师范大学中国农村研究院博士生导师，暨南大学国际关系学院、华侨华人研究院教授，侨乡治理与乡村振兴研究院院长；
范静惠（通讯作者），华中师范大学中国农村研究院博士研究生。
摘 要
伴随着国家治理体系和治理能力现代化的深入发展，多元主体在政策制定过程中的参与度和话语权逐渐提升。在这一过程中，公共议程设置的动态转换机制研究成为焦点。通过“二阶多源流框架”对公共议程进行分析后发现，在生活与治理高度互嵌的基层场景中，公共议程设置目标的实现往往要经由二阶适应性转换。这种转换以一阶议程的推进基础及其经验教训为逻辑起点，以关键行动者的作用发挥、社会政治资源的开发利用以及经验共识的拓展迁移为前置要素，通过信任、学习与网络发展等关键机制，进而实现深层交汇的成熟“三流”。社区商居冲突治理典型案例的分析可以验证基层公共议程设置适应性转换的实现逻辑，进一步探讨公共议程设置转换的逻辑框架，提炼“中国之治”思路创新和环节优化之策。
何以适应性转换：公共议程设置的机理之惑
“公共议程是最敏感问题的政治晴雨表。”在国家治理体系与治理能力现代化的进程中，公共政策的议程设置作为重大决策的前端环节尤为重要。改革开放以来，特别是近十年的社会治理实践表明，通过议程设置可以推动社会公共问题的解决。尤其是面对一些复杂问题时，如果单次议程设置无法根除问题，通常就需要多次设置。然而，在这一过程中，针对特定问题，有些情况下反复设置议程所取得的效果并不明显，甚至陷入到“治—乱”循环中。只有在部分情况下，通过议程的再设置才能有效解决问题。这种效能反差何以发生？换言之，议程设置发生了何种转换？进一步而言，议程设置有多个转换面向，其中以适应性为取向的议程转换是公共议程实施所期望的。那么，实践过程中公共议程设置的适应性转换何以实现呢？
公共议程设置的研究始于新闻传播学，大致划分为客体议程设置、属性议程设置以及网络议程设置三个研究阶段，并依据问题解决与价值大小、所受阻力、问题流向、提出者身份与官民互动等维度，划分为实质型与象征型、公共型与隐蔽型、自上而下型与自下而上型、精英式-回应式-动员式与协商式或参与式议程设置。这种基于历史演变和类型划分的研究大致厘清了议程设置的研究边界与范围，但未能对议程设置过程中的复杂动态做深入剖析。学者们围绕议程设置中国家领导人、利益集团、政策企业家等主体的影响力变动，议程设置在地方、国家或国际等不同层次间的反复迁移，以及面向特定议题的公共议程、媒介议程与政策议程间的复杂互动等问题开展议程设置的动态转换研究。总的来说，大致可概括为以下三种研究路径：结构-制度路径、控制-回应路径以及属性-框架路径。
结构-制度路径强调诸如政体、决策者权力、场地（层级政府）等结构性或制度性因素对议程设置转换的影响。拥有结构性立场是成功设置议程的关键，其中意识形态、主流价值观、行为规范、制度规则等要素形塑特定立场，倾向于支持某一部分群体的利益，促使其他群体的利益在议程设置发起前被忽略或否决，从而确保决策被限制在一个相对“安全”的问题上。可见，议程设置并非最优想法的提出，而是要考虑决策者的偏好并获取其注意力。
控制-回应路径强调多元主体间围绕社会冲突状况的动态博弈状况，重点突出政府角色及其想法。在该分析框架下，议程设置的动态通常被解释为冲突的扩大。当关于特定议题设置的冲突从核心专家圈扩大到普通大众圈，针对该议题的支持者与反对者之间的界限将被重新界定，新的议题便有了空间与机会被提上公共议程。其中，危机、基层抗争、媒体舆论等通常是造成社会冲突扩大的直接原因，因其容易在短时期内发挥收敛和聚合作用，吸引并放大多元主体尤其是政府的注意力，进而形成“压力—回应”型的议程设置产出与转换。
属性-框架路径强调问题的复杂属性如何作用于议程设置的话语框架与转化过程。社会问题固然是客观的，但其具有多面向和多属性，因此对诸如问题的形象、范围和叙事所作的框架解读是主观的。政策企业家可以通过改变对问题属性的阐述与理解，将关于问题的辩论转移到新的场地，使得问题可从其他角度来处理，进而维持或更改议程设置。此外，鉴于关联问题的知识可被学习，不同成员经过多次对话学习可能导致对于特定问题的信念体系发生转变，进而推动不同以往的公共议程产生。
上述三种研究路径直接触及议程设置的动态特征及其核心要义，但尚有进一步完善的空间。就研究对象而言，现有研究大多是聚焦于地方及以上层次诸如住房限购、顺风车管理等相对尖锐、具有爆炸性、高话题讨论度的社会热点问题而引发的动态议程设置，相对忽视基层中较为温和的、日常的、普遍的社会问题所引致的议程设置，而正是这些琐碎矛盾才构成基层治理的普遍情境，更需要审慎地针对其设置议程。就研究价值而言，现有研究多将议程设置视为拥有关键资源和话语权力的不同主体间相互竞争的目标手段和演化结果，相对轻视了其动态转换中诸如信任、情感等价值性因素的作用。就研究内容而言，学界多是探讨议程设置转换的驱动因素，甚少从议程设置的效果端来检审其方向与流程。毕竟，公共议程设置的过程应该基于复杂反馈效应模型之上。此外，动态转换的议程设置过程，被惯性地视为“进化”，尚未获得自觉地深入考察。与之相对应，议程设置动态转换的实现机理尚未得到充分的发掘和讨论，这正是本文尝试探索和解释的焦点。
以适应性为取向的二阶多源流：分析框架的拓展
在解析公共议程设置的诸多理论框架中，多源流理论是经典主流框架，该框架主要被用来揭示什么样的情况可被界定为问题，相关方案何以得到开发，政治事件或情绪等如何影响上述过程；愿意将自己的时间、精力、资源、金钱等投入到政治过程中的倡议者即政策企业家，何以把握关键时机即促使三流（问题流、政治流和政策流）在敞开的“政策之窗”处交汇，进而推动公共议程的设置。这一框架整合了机构、网络、社会经济过程、参与者选择、想法、事件等多个要素，具有较强的解释力和相当程度的可拓展性。
运用多源流框架分析公共议程何以实现适应性转换具有一定的恰适性。首先，从运用基础来讲，多源流框架的基础是现代多元社会形态，而自改革开放以来，我国的政治系统逐渐趋向民主开放、多元包容，基层社会逐渐转变为多种利益群体多元共存的形态。其次，从研究取向来看，多源流框架侧重于对公共议程设置的过程解释，而本研究也旨在对议程设置的变体即二阶议程设置进行研究。再次，从研究框架来看，多源流框架能够较为全面地梳理议程设置的动因、过程和后果，而本文所依托的案例也涉及危机事件、民众情绪、备选方案、政策之窗等关键性要素。最后，从研究领域来看，多源流框架被广泛地运用到公共卫生改革、禁烟令改革、网约车改革、城市应急等公共领域的议题分析中。故此，尝试运用该框架对基层社区治理中的问题进行分析，也是比较恰当的。
需要重视的是，基于本研究框架，必须意识到三流交汇是议程变化的关键。若三流中缺少一流，如解决办法尚未找到，问题无法识别或识别后的问题不够紧迫，或来自政治流的支持不够，那么该主题在决策议程中的位置就会转瞬即逝。即使“政策之窗”短暂地开放，也会因三流无法实现交汇而关闭。故此，应当对三流交汇这一关键环节审慎辨析。
首先，三流的状态性质有待细究。在治理转型期，公共政策过程的渐进性在议程设置上突出表现为多阶性，其关键点是在三流交汇的交叉点对三流的状态进行定性。既有研究一方面从外部视角切入观测流的状态变化，发现至少有五种方式可以改变“流向”即低蒸发、侵蚀、堵塞、意外洪水、规划新路线；另一方面从内部视角出发，提出或运用“流量”、“流速”、“流的成熟度”等指标来衡量流的状态变化。本文择取“流的成熟度”这一概念来判别流的状态，并沿用该思路将其分为“半熟”与“全熟”。
就问题流而言，如果一个问题能够打开“政策之窗”且多元主体能深入探析到问题内核，便可认定其为成熟；就政治流而言，如果政府与大多数社会成员均自主性地同时关注到同一问题的同一属性并产生解决意愿，便可定义其为成熟；就政策流而言，如果一个政策是围绕问题核心而制定且价值上可接受、政策上拥有配套政策、财政上资金充足、技术上可达到时，便可判定其为成熟。除此之外的其他情形，均视之为流的半熟。
其次，三流交汇的程度有待厘清。基于时间链条的观察，三流在实现“完全交汇”之前，可能出现两条流实现连接的情况即“部分交汇”。此外，根据三流交汇时强度上的差别，也可分为“高度耦合”和“轻度耦合”，其中三流同时出现且其中至少两流是高强度的情形为前者，其余为后者。上述分类可视为是三流内容范围与内容强度上的交汇，相对忽视了内容层次深浅上的交汇。故此，笔者创新提出“深层交汇”与“浅层交汇”之分，以是否深刻地反映议题的核心内容为判别标准。
每项公共议程都涵盖诸多隐蔽型议程，从浅到深分别指向道义捍卫、政府职能以及制度设计，这是由问题的多重属性决定的。鉴于公共议程的制定与实施必然要依托于更多元的认知理解、更详细的解决方案，要求进一步的交汇过程，即探索更深层次的隐蔽型议程，所以可将指向制度设计的三流汇合视为深层交汇，其他情况视为浅层交汇。
最后，议程的设置程度和产出范围有待优化。议程并不总是按照一种完全的方式来设置，不同阶段或不同内容的设置有相应的程度区分。鉴于公共议程设置的初衷在于认识到特定问题并有效解决问题，故此，可根据议程设置的目的完成度及持续度，将议程设置区分为“有限议程”与“完全议程”。其中，“有限议程”是指议程设置只关注到特定问题的部分层面，完成部分治理目标，而“完全议程”则是指议程设置关注到特定问题的全部方面（或至少关注到问题的关键层面），进而几近完成所有治理目标。
此外，目前学者对议程的产出多局限于某项具体的、正式的、规范的法律法规、政策条例等的制定与出台。但是，实际上决策者对于特定问题的处理结果可采用强化监管、惩治道歉等多种方式。同理，设立组织、给予项目也算是一种议程产出的表征。
结合以上对多源流框架的局限性反思，笔者提出以适应性为取向的“二阶多源流框架”（见图1），主要有以下四个方面的考虑：
其一，一阶有限议程是半熟的三流在浅层次交汇的情境下设置的，而这种有限性是二阶发生适应性转换的逻辑起点。尽管多元主体通常情况下可以同时识别到同一问题，但由于自身差异化的偏好、非均衡的地位抑或是技术条件的限制，彼此很难聚焦到同一问题的同一属性或仅关注到问题的表因，解决问题的意愿也有差异，所提出的解决方案也囿于对问题的浅层认知，难以思虑全面，多是围绕浅层次的道德评价、职能履职而展开。最终，议程设置后问题解决时断时续，甚至还引发了一些新的矛盾点和冲突点，这构成了二阶议程设置的情境与动力。但本文并不否认多元主体在一阶议程设置中所做出的努力，而是强调多元主体未能从制度规范意义上探析到问题的深层原因与解决路径，一阶议程设置属于有限议程，需要通过再设置推动问题的有效解决。
其二，关键行动者的作用发挥、社会政治资源的开发利用以及经验共识的拓展迁移，是实现二阶议程设置适应性转换的前置因素。在问题解决停滞不前时，关键行动者能够带领多元主体在汲取前人经验教训的基础上，将一阶议程设置过程中所形成的新经验、新知识、新共识等，有计划性、选择性、针对性地迁移运用到当下情境中，并通过创造性地开发、整合、运用自身及他人的智慧、社会资本、政治资源等为信任建立、学习开展、网络发展等行动赋能，以此加速问题内核探析、众人共识凝聚、高效实用办法提出等过程。而上述行动与过程，又是设置具有适应性特质的二阶议程所必不可缺的机制与要素。换言之，上述三个要素可作为前置要素对二阶议程设置的适应性转换发挥作用。
其三，信任、学习与网络发展是确保议程设置实现适应性转换的关键机制，也是调节三流成熟程度的关键因素。信任是所有社会制度的基础，它创造了社区意识，使生活变得可测，使人们易于合作。基于信任，多元主体就问题的不同看法、兴趣以及化解方案进行交互，只要交互间的冲突没有使功能失调，面向适应的学习就会自然被引发。经过交互学习，多元主体便拒绝以先前的方式参与其中，即对问题的理解更加全面深刻，聚焦于问题核心，即制度层面达成治理共识成为可能，同时渐进地对问题解决形成全新的态度情绪以及实践行为。换言之，学习为三流的成熟夯实基础。此外，多元主体在信任学习后发展的纵横网络关系，为技术、资金、知识等资源的自由流动提供便利，也为问题流、政治流及政策流的发育成熟提供了必备的要素。
其四，成熟的三流在“政策之窗”开放时实现深层交汇，才足以设置出具有适应性特质的二阶议程。一阶议程结束后，情境发生变化。问题的显著性被突出，政府和社会成员的注意力均自发地配置到该问题及其关键内核上，形成共同的认知与强烈的解决意愿，并围绕该问题内核将自己的时间、精力、资源等投入到一套价值上可接受、操作上可行、预算上充足的方案制定中。此外，上述多元主体也积极促使问题、政治、政策均指向制度设计，实现深层次的交汇，以便在“政策之窗”开放的这一关键时刻将其提上议程。该议程契合当时情境且方案成熟可靠，针对该问题的适应性治理便有了合适的路径与实现的基础。
由此可见，一阶议程设置与二阶议程设置属于同一议程的不同设置阶段，质言之，二阶并非一阶的简单重复，存在性质上的差别。具体而言，两者相同之处在于一是内容相同，二者均指向同一个议题即围绕同一个问题设置议程；二是目的相同，均指向问题的解决，即通过议程设置的方式让问题转化为实际的政策方案；三是环节相同，二者均是完整的环节，即描述问题、解决办法和政见在“政策之窗”开放时交汇，进而推动公共议程产生的整个流程。不同之处则在于一是三流状态不同，一阶议程设置中三流为半熟状态，而二阶中则呈现出全熟状态；二是三流交汇程度不同，一阶中的三流交汇为浅层交汇，指向道义捍卫、政府履职类议题，而二阶的三流交汇则为深层交汇，以制度设计类议题为典型代表；三是议程设置完全度不同，一阶的议程设置表现为有限议程，而二阶则表现为完全议程，有限与完全可通过特定问题治理的完成度、稳定度来辨析。进一步说，一阶议程设置为趋向适应性的二阶议程设置提供了情境、基础与动力，但这种适应性转换并非自然过渡和必然产生，除了需要一阶议程所提供的情境、基础与动力外，还需要关键行动者介入、社会政治资源开发利用、经验共识拓展迁移等前置性要素与信任、学习、网络发展等关键机制的注入。只有当这些条件得都到满足时，问题才能得到连续性地解决。
微观场域内矛盾冲突所形成的公共问题及其治理成效，展示了问题、政策、政治等要素的互动过程及其共同推进公共政策和公共治理的进程。故此，笔者以鄂东Z社区因商居矛盾而引起的多阶议程个案为分析对象，依托拓展后的二阶多源流框架，深度挖掘议程设置的情境、要素及其转换的复合机制，从而尝试解释公共议程设置实现适应性转换的内在逻辑。
案例分析：商居矛盾的适应性议程设置转换何以实现？
鄂东A市Z社区位于市中心繁华地段，是一个典型的杂居社区。该社区无物业管理、楼栋多、独居老人多、房屋租赁多，管理难度大。其中，H路段位于Z社区的核心位置，全长约350米、宽约5米，有居民305户、1200余人，有餐饮、副食品、杂货等近百家商铺。2011年1月，Z社区被列入全市“127社区工程”，整街进行了重新装饰，此后该路段餐饮生意快速发展，成为当地有名的餐饮美食一条街，高峰时期仅夜间客流量就高达4000余人次。受经营活动影响，该路段商居矛盾不断激化，为此Z社区先后两次设置议程以解决相关问题。
（一）一阶议程的有限设置与输出
琐碎矛盾的长期积累是基层场域内社会问题产生的重要根源，这也警示和督促决策者应正视问题并将其纳入公共议程内。2012年以来，Z社区H路段商户长期占据街面经营，基础设施加速老化，下水管网淤堵、空气质量恶化、噪声污染、通行困难等问题层出不穷，商居矛盾逐渐累积，双方多次发生冲突。但社区“两委”既无权强制商户整改，也无力整修基础设施。因此，居民对社区“两委”也产生质疑，各方关系更加紧张、矛盾升级，汇合成问题流。
这里原来是居民区，下水管网堵得严重，加上餐饮店的油污，堵塞现象比之前更严重。另外，在外面搭棚子摆桌子做生意，夜间扰民，居民和商家矛盾激化。（商户，20210828）
居民因为商户下水道堵塞问题去找社区，但总得不到解决。（居民，20210901）
已经被感知和识别到的社会问题，只有获得政治支持后才能形成强大的舆论导向，进而促使该问题被建构成特定的议程。同年，随着创城启动，Z社区美食街民生问题引起了区人大代表的关注。通过调研，代表们认为造成该问题的原因是基础设施老化，造成生活不便和商居间利益冲突，而后者多以邻里纠纷形式表现，以社区自治方式解决更为妥当。于是，区政府将注意力聚焦于基础设施更新。社区包保单位即市城管委基于创城硬性任务和问责压力，随即决定优先启动社区多项基础设施整治扩建工程。
现在文明城市创建，而Z社区这里破烂不堪，要保证不扣分，就要改造，不然就很难达标。(社区书记转述市城管委想法，20210830)
解决方案的提出既被问题导向框定，也被政治态度形塑。创城期间，市城管委投资400万元对基础设施进行专项整修，缓解了设施老化的问题。同时还联合区建设管理局，赋权社区“两委”开展专项整治，解决以往责令整改无效的问题。可见，问题的解决方案是依托创城调集资源开展专项整治。
商户经营加速基础设施老化，造成居民生活不便，居民与商居利益冲突无人调节是问题流的主要内核；居民的投诉与创城给政府带来的压力汇聚成政治流；而依托创城活动开展基础设施专项整治的方案则被决策者选中成为政策流的主流。三条源流共同指向基础设施整改这一政府履职类议题，因此仅实现了浅层交汇。
创城的测评标准涵盖公益服务、交通、垃圾处理等多个维度，流动商贩管理、重点场所卫生、卫生秩序等多个关键性指标都涉及一票否决项。此外，创建过程中存在严格的动态管理，每一年度都要对其进行一次全面的综合复审以及多次不定时的抽查暗访。政府基于完成创城的硬性任务，产生强烈的意愿推动上述工作的开展，这也为Z社区H路段诸如占道经营、基础设施老化等问题的解决创造了条件。由此可见，解决商居矛盾的“政策之窗”在一年一度的创城期被打开。这时，政府与该社区内成员积极配合、民主协商，最终通过开展基础设施专项整治来解决Z社区商居矛盾的议题被提上日程。
（二）向二阶的适应性转换
一阶议程自始至终围绕基础设施改善以缓解商居矛盾这一核心议题展开设置，却忽略了商居矛盾产生的深层次根源是居民自治程度偏低，难以通过自治方式调和利益冲突。换言之，一阶议程设置没有关注到关键问题，需要通过二阶议程设置来解决。
1.适应性转换的前置因素：新任书记介入、发展党建与经验和借鉴
2014年8月，B街道办事处党委派遣D到Z社区担任社区书记。社区书记D曾是一名军人，退伍后一直在B街道多个部门和区发改物价统计局从事基层服务工作将近二十年。此外，社区书记D有较强的社会责任感和工作协调能力，其在工作过程中善于主动学习、自主创新，对处理基层矛盾有一定的心得与方法，曾相继荣获市、区、街道先进个人、优秀党员等多项表彰，其能力得到上级部门的认可。到Z社区任职以来，社区书记D积极展开调研，掌握社区的基本情况，发现社区内退休老干部、厂长、教师等人较多且他们拥有较强的参政议政能力与志愿服务精神。在了解到先前Z社区居民与社区“两委”关系紧张的情况与原因后，社区书记D便积极吸纳上述人员参与到社区治理中，打破双方关系紧张的僵局。
对社区而言，要实现社区、商铺和居民三方共赢，关键要有执行力的人。（商户，20210825）
新领导站位高，也愿意听我们说话了，我们才有机会发挥自己的作用。（居民，20210903）
同时期（2014年7月），A市委组织部为认真贯彻落实党的十八大精神，进一步加强基层服务型党组织建设，统一部署开展以“点亮微心愿，共筑中国梦”为主题的在职党员志愿服务活动。Z社区“两委”在社区书记D的带领下积极响应，通过公开征集和摸排的方式广泛征集辖区内居民的“微心愿”。辖区内党员主动认领，密切了社区党委与居民间的联系，并在此基础上建立起一些新的结对帮扶关系。与此同时，随着A市开始探索区域党建一体化工作，Z社区也积极探索并组建了党建联席会议，将辖区内17家单位的党组织负责人请到社区，就含“微心愿”在内的重点难点问题展开广泛讨论并进一步展开联合治理。换言之，在上级党组织的引领与授权下，Z社区“两委”的资源整合能力、组织动员能力以及为民服务能力等均得到不同程度的提升。
借助党建联席会议，辖区内的17家单位党组织的负责人共同商议决定并解决社区的一些实际问题，通过这种上下联动、资源整合，为民服务少走了很多弯路。（社区副书记、社会工作者，20210903）
在一阶议程设置的创城期，Z社区“两委”就解决基础设施难题等召开了6次民主恳谈会。刚开始，只有少数商户参与，社区书记D通过调研发现造成此现象的原因在于早上开会的时间点与商户的工作休息点冲突（经营夜市的商户工作到早上六七点，上午需要休息），于是后期开会尽量选择在下午三四点。也正是一阶的民主恳谈会的召开，使得商户与居民充分认识到民主协商的方式有助于凝聚共识、促使问题解决。此外，Z社区还注意借鉴其他社区的经验，将“五社联动”“全程事务服务”等长效机制运用于社区治理中。上述有关学习内容、学习方式的经验知识累积与借鉴为后期即二阶的问题研判、沟通协调与组织动员等奠定了基础。
在商户联盟成立之前，社区经常针对油烟排放等问题召集商铺开会。每次协商会，有的人没来，发现早晨他们要睡觉，因为他们从晚上一直搞到早上六七点，中午要经营，然后下午只有一个多小时的时间。所以，后来我们一般是在下午三点到四点半之间他们闲下来才开会。(社区书记，20210831)
简而言之，社会资本相对丰厚、善于团结合作的新任社区书记D嵌入Z社区场域后，便为该社区商居矛盾二阶议程的适应性转换提供了关键行动者。党建工作的发展与引领使得Z社区“两委”获得上级党组织的授权赋能，其资源整合力、政策执行力均得到提升，为议程的适应性转换提供了全新的资源与技术。相应地，一阶议程学习到的会议时间点选择、民主协商手段以及从其他地方借鉴而来的经验，也为后期遇到类似问题的解决提供了参照与思路，有助于议程的适应性转换。
2.适应性转换的关键机制：取信于民、探索工作方法与沟通平台的搭建
一阶议程设置后，因基础设施老化而造成的商居冲突减少，但是店铺经营影响路人行走、噪声扰民等问题依然存在。于是，社区书记D一方面积极向区直部门反映，最终成功申报到道路拓宽资金，相较于2010年道路整修，每位居民至少减免了500元；另一方面为规范商户店内经营，社区书记D提出“向上发展”而非“向外发展”的新思路（租赁二楼、三楼做生意），如此既保证了店铺经营规模扩大的需求，也减少了因夜间经营造成的纠纷。此外，在党组织引领下举办的“圆梦微心愿”活动和结对帮扶活动，督促社区内每位党员干部身体力行帮助辖区内居民群众，如帮助残疾人办理乘车卡、帮助独居老人做家政、帮助流动人口开具居住证等，从而使得社区内居民切切实实地感受到支持与帮助，甚至有居民主动咨询入党事宜。至此，社区“两委”取得了居民与商户的信任，多方间关系得到缓和。
我对他们说，你要发展，就得要向上发展，把二楼租下来，还把对面经营不善的地方也收购了，要有做百年老店的思维。（社区书记，20210831）
书记成功地将经商道路拓宽，而且没收我们一分钱，切实解决了商户们的需求。社区干部做事不偏袒、公道，居民和老板们都信服。（商会会长，20210828）
一阶议程设置过程中，社区“两委”和居民共同认识到协商议事是推进社区治理民主化、科学化的高效手段。于是，社区“两委”通过议事恳谈、发布海报等多种方式，重点向商户、居民宣传“美好生活从舌尖开始，良好环境靠大家维护”“我参与、我奉献、我受益、我快乐”等理念。同时，通过展示典型案例、分析社区共建的潜在收益，引导居民改变原有思维。宣传动员后，居民形成社区共建、三方共赢的共识。与此同时，社区党委尝试建立议事协商机构，坚持“政府引导、社区指导、业主参与、民主协商、共驻共建、自治管理”的运行机制，通过多次协商讨论，最终探索出“党建共商、事务共管、资源共享、文明共创、难题共解、活动共办”的“六共工作法”。
在创城期间，我们开了6次协商会，有28家商户参与，最终大家认识到要改进经营理念，实现社区、商铺和居民的三方共赢。(商户，20210827)
为更好解决民生问题，以社区书记D为代表的社区“两委”积极对社区情况进行摸排，在发现社区内有参政议政意愿和能力的老人较多后，便聘请其中四位德高望重的老人担任社区党建顾问，并在其建议下筹措建立志愿服务组织，最终通过社区“两委”带动积极分子、积极分子带动普通群众的路线将社区内居民组织动员起来。与此同时，在社区“两委”开展党建联席会议制度后，辖区内的企事业单位也加强了与社区的联系，并纷纷参与到社区治理中。此外，社区“两委”为加强与居民的沟通联络，还建立了诸如“大美Z”QQ群、“Z社区一家亲”微信群以及“圆梦Z”公众号，社区居民通过线上平台联系起来，信息发布、资源链接、学习交流等有了渠道，这为后期的适应性治理夯实了基础。
我们要充分发挥老同志的能量，让四位老同志当党建顾问，组建志愿组织，从刚开始的十几个人不断壮大，志愿组织越建越大。（社区副书记、社会工作者，20210905）
我们组建了党建联席会议，创新载体，开展各式各样的活动，通过党建共商把大家都凝聚在一个组织里。（社区副书记、社会工作者，20210903）
可见，新任书记提出解决问题新思路并认真贯彻落实党建工作，密切了与社区内居民的关系，信任在多元主体间渐渐产生。与此同时，社区“两委”对一阶经验进行拓展迁移，通过协商讨论等多元手段探索出全新的工作法，并运用到二阶议程设置中。此外，在新任书记的带领下，社区“两委”还依托党建工作的开展开发出多样化的沟通渠道。这为多元主体间信任、学习的再产生提供了平台，而这些正是二阶议程实现适应性转换所必不可少的要素机制。
3.适应性转换的过程结果：三流从半熟转变为全熟
一阶议程指向的实践问题如果没有得到实质地解决，矛盾就会持续积累酝酿，在某个特定的时机，解决议题的声音会再次发出并扩散，从而触发二阶议程。
（1）负面舆情研判，直指规范缺失——问题流转为全熟。商户占道经营等问题已被成功识别，解决问题的新思路也已产生，然而还尚未付诸实施。在此期间即2015年1月，区消防中队的消防车在H路段被占道经营的商户阻塞，通过200米长的小巷到达现场花了10多分钟，该场景被当地记者抓拍，并被《东楚晚报》报道。该报道所引发的社会舆论在Z社区居民间引起了强烈反响。一度缓解的矛盾再次升级，关于“‘生命通道’为何堵？如何解？”的话题在“大美Z”QQ群、“Z社区一家亲”等群聊里迅速铺开。社区“两委”认识到该问题的重要性与急迫性，迅速召开党建联席会议、民主恳谈会等就此问题展开讨论。在广泛讨论中，多元主体汇聚起共识，认为正是治理的时断时续，才使得占道经营等问题屡禁不绝，以至于发酵到危害居民生命健康的程度。为了保证治理成果的长效性，必须形成具有共识性的制度规范体系。
要整治一条街，必须找到一个切入点，引起大家的共同关注，而消防车被堵就是切入点。(社区书记，20210831)
（2）治理导向叠加，形成共建理念——政治流转为全熟。政治情绪、氛围等作为议程设置中的关键要素，通常主导着议程设置的结果与方向。2014年1月，Z社区所在A市被民政部确定为全国社区治理与服务创新实验区（以下简称“实验区”），需要在3年内探索出基层政府行政管理与社区居民自治有效衔接、良性互动的创新模式与可行路径。其中，扶持社区社会组织发展是重点任务之一。A市政府积极担负起重任，以高度的责任感推进社区社会组织的发展，欲意依托社会组织解决含商居矛盾在内的基层治理难题。经过上一阶段社区“两委”的积极引导，Z社区已在其他领域开始探索践行协商立约、共同行动的新理念。如何将类似的理念通过制度设计迁移到商居矛盾问题的解决中，成为社区内居民的普遍意愿。
信息共享，平台搭建，找到双赢状态，商家有利，居民乐意，大家认为只有这样日子才有奔头。（社区书记，20210831）
（3）多方合作共治，成立社会组织——政策流转为全熟。当单一问题被决策者界定为议题，并得到政策相关群体的注意时，有关的建议意见便会涌现。2016年4月，按照“清路治乱、用路有序、还路于民”的思路，Z社区“两委”对H路段进行调研和走访。基于对社区“两委”的信任，商户和居民不再冷漠对抗，而是积极地阐述想法、发表见解。社区“两委”将意见收集后通过分析发现，商户与居民的忧虑主要集中在居民文明就餐习惯难以在短时期形成、商户违规经营行为难以约束这两点。于是，社区“两委”多次组织商户和居民座谈，运用前期学习到的开放空间会议技术就上述两个难点征集解决方案，最终形成H路周边占道经营整治方案，并规划成立一个长期的社会组织监督和保障整治方案的落实。
要解决这问题（商居矛盾），需要成立一个组织，发挥可利用资源、依靠可依靠力量，而且我们这个组织必须制定一个公约。(社区书记，20210831)
（三）二阶议程的完全设置与输出
多元主体只有将发育成熟的三流融合聚焦到一个深层次的关键点上，并把握好“政策之窗”开放的重要时刻，才可能推动具有适应性特质的二阶议程设置。
1.制度化的街区共治——全熟三流的深层交汇
消防通道堵塞的新闻使得占道经营问题成为居民讨论的热点话题，如何架构一个能解决上述问题且具有共识性的制度规范，成为该阶段最显著的问题流；这期间，政府基于完成实验区任务倡导社区社会组织发展的基层治理创新理念与民众就商居矛盾解决形成的社区共建、自我管理共识构成强大的政治流；而基于多方合作协定的公约及成立的社会组织因具备长效性，成为最适宜的政策流。三条源流的核心目标聚焦于基层治理创新，指向治理理念更新和街区共治的制度设计，属于深层次的交汇实现。
2.公益创投大赛的举办——“政策之窗”的再次开放
2016年，A市正处于完成实验区改革任务的最后一年。同年3月，湖北省民政厅开展第三届社区公益创投大赛，重点围绕居民互助类、社会问题治理类、志愿服务类等多个项目展开评选，并为获奖项目提供资金支持。为了大赛的顺利举办，民政厅还就提升社区公益服务项目创投能力开展培训班。鉴于公益创投大赛的主体是社会组织且社会组织可以为居民互助等基层治理难题的解决提供平台与机制，因此Z社区所在的区政府鼓励管辖范围内的社区积极申报，并为每个社区配套年均5万元作为支持资金，此外还给予公益服务类、楼栋自治类社会组织5000至10000元的补助。上述措施能够帮助Z社区解决目前成立社会组织的技术（成立社会组织的经验欠缺）与资金难题（实行会员制来筹措社会组织成立与运转所需经费会大幅提高民众对其成立的反对程度），故此，可将公益创投大赛视之为依托社会组织解决商居矛盾的“政策之窗”开放。
当时有个情况比较急，我们要建立一个组织，这个组织也需要经费运营。恰好民政部门有公益创投项目并有资金支持。所以我们才组织37家商户成立社会组织。(社区书记，20210826)
3.成立商居自治管理委员会——二阶议程设置的输出
趁着公益创投大赛的“政策之窗”开放，社区书记D顺势而为，探索创建一个社区内社会组织。在社区“两委”的牵头下，商户、居民等多元主体在3月至5月就“成立何种类型的社会组织”多次开展民主恳谈会。经商议，与会成员一致认为当前社区面临的舆论压力，正说明社区内的主要矛盾聚焦在商居关系上，故此，应当以“社区自治”为主题、以解决商居矛盾为主要功能建立新的社会组织。进一步讨论后，部分商家代表主动提出组建特色餐饮协会，制定相关公约的倡议，该倡议得到37家商户的明确支持（共计43家），且部分辖区单位也表示愿意出资5000元支持。会议最终决定建立商居自治管理委员会并签订自管公约，至此，具有适应性特质的二阶议程实现设置。
结论与讨论
“将问题提上议程”折射出社会治理领域的矛盾集聚点所在，也反映出政府与社会的关注点所在。随着议程设置机制的不断完善，基层部分矛盾被针对性地解决。然而，有些矛盾却根深蒂固、不断演变，导致为其设置了多次议程且这些议程成效不一。如何“适应性地将问题提上议程”，即公共议程的设置如何在多阶间实现适应性转换，仍然是实践中需要化解的难题。故此，笔者提出以适应性为取向的“二阶多源流”模型，并辅以鄂东Z社区因商居矛盾而设置两次公共议程的案例，对上述议题展开探析。
研究发现，一阶议程设置中因发育未成熟的三流仅实现浅层交汇，所以议程设置效果有限，未能有效解决问题，这就为向适应性转换的二阶议程设置提供了基础与动力。在这个情境下，关键行动者的介入与作用发挥、政策引领下党建工作的发展以及对经验的积累学习与拓展迁移等关键性要素注入到场域中，通过运转促使信任、学习及网络发展三重调节性机制在场域内逐渐生发与弥漫。这些经由一阶继承发展而来的新资源、新知识、新动力与新主体综合构成了适应性转换期的新情境。在此新情境下，未成熟的三流在信任、学习与网络发展三重机制的功能运作下逐渐转化为成熟的三流并实现深层次的交汇，把握住关键时刻便被提上议程，至此实现二阶议程设置的适应性转换。
个案展示经验，在一定程度上补充了经典的议程设置理论及其结论。多源流理论认为议程设置的要素齐备即三流交汇、“政策之窗”开启后产出解决方案并执行，问题就会得到有效解决即议程设置过程完结。然而，个案表明公共议程设置要素齐备并不意味着过程的结束，反而可能会出现二阶的延续和拓展。也就是说，议程设置被置于一阶与二阶之分，关联于三流的成熟度之分、三流交汇的深浅之分，以及关键行动者的作用发挥、社会政治资源的开发利用、经验共识的拓展迁移等前置性要素与信任、学习、网络发展等调节机制后，将呈现出更为丰富、细致而复杂的转换形态。由此看来，基于效果反馈考察公共议程设置的适应性转换，为实现理论拓展和创新可能找寻新的开放的增长点。
此外，在实践层面上看，基层公共议程设置的转换在较短的时间内更容易进入深层次。在相对微观、具体的场域内，公共议题与相关主体的现实需求和利益更为紧密贴合，议程创制而成的政策方案对相关主体行为及其关系的规范、约束和调整也更加具体直观。在国家治理重心持续下沉的导向下，个案呈现的危机应对及借助“国家在场”的制度优势，对基层冲突治理也具有实践层面的启发意义。借助行政力量实现基层的赋权增能与治理创新，化“危”为“机”，或成为实现“中国之治”基层图景的关键一环和有力抓手。
〔责任编辑：马 丹〕
原文见于《东南学术》
2023年第4期
文中图片均来自网络
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