刘志彪｜全国统一大市场构建的底层逻辑与推进路径
刘志彪，南京大学教授、博士生导师，长江产业经济研究院（南京大学）常务院长，教育部长江学者特聘教授。
摘 要
市场扩张与分工发展是建设全国统一大市场的两个底层逻辑。高水平的社会主义市场经济不仅需要一个以泛化、深化分工为基础的现代市场体系，而且它必须是一个具有强大发展调节功能的超大规模市场，以此成为支撑中国式现代化资源配置的基本机制。商品、要素、资源的自由流动与竞争秩序，是全国统一大市场建设需要统一的两个基本规则。行政性分权改革逐步走向经济性分权改革是构建全国统一大市场的实践逻辑和基本路径。在当前转型经济的基本格局下，作为次优选择，构建全国统一大市场必须在明确政府与市场边界的基础上，对涉及政府与市场一体化的事务进行分类管理、分别推进。
加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，被提到2023年中央经济工作会议的日程表。中央提出建设“全国统一大市场”，具有深刻的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑。中国一直以来都被认为是一个超大规模国家，在改革开放中形成了超大规模经济体量，但是还未形成一个超大规模市场。超大规模国家指的是国家幅员辽阔、人口众多，但它不一定具有超大规模经济体量，后者与经济发展、人均收入水平直接关联。但即使是超大规模经济体，也不代表就一定形成超大规模的统一市场：如果一个经济体系被某种力量分割，受各种行政力量保护，那么这个市场看起来很大，而实际上企业可规模化利用的程度比较小，就不能称其为有效的全国统一大市场。
中国改革的实践证明，从计划经济转向社会主义市场经济会遇到一个比较困难的问题，就是如何构建全国统一大市场。20世纪80年代末90年代初，为解决中国地方保护主义和国内市场分割现象，国内理论界和政策界就提出了要建设“国内统一市场”的目标。建设国内统一大市场问题虽然提出很早，经过了改革开放40多年的迅速发展，中国的国力和世界地位也早已今非昔比，但是国内统一大市场并没有逻辑地、必然地形成。突出的标志就是虽然我们的产品市场已经很完善，但是要素市场发展仍然较为滞后，有些市场如数据市场还处于构建基本框架的早期阶段。国内关于市场化改革的文献浩如烟海，但是对于国内统一大市场为什么没有随着中国经济一起起飞成长，却少有解释。一种看法是认为中国过去是出口导向型经济的发展，利用的是西方的市场而不是国内市场，国内市场扭曲经常成为鼓励出口的工具。因此问题的核心又回到了必须研究构建全国统一大市场的理论逻辑和实践逻辑上。只有把这两个问题弄清楚了，才能真正明确建设全国统一大市场的理论依据和操作路径。本文对此起一个抛砖引玉的作用。
全国统一大市场构建的理论逻辑
全国统一大市场形成是构建新发展格局的基础和前提。构建与超大规模国家、超大规模经济相适应的全国统一大市场，至少在理论和实践上需回答三个不同层次的问题：一是为什么需要市场，市场、分工与发展之间的关系为什么对现在处于转型中的中国经济如此重要？二是为什么要构建全国性的超大规模市场，它对于实现中国式现代化这个战略目标有什么实际作用？三是为什么这个大市场必须是全国统一的，究竟需要统一哪些内容？
第一个层面的问题是最基础和底层的，它涉及经济发展的微观基础和中国社会主义市场经济的资源配置机制。市场就是一种交易关系或者进行交易的场所，交易起源于人类基础的、多样化的需求。为了提高交易效率，人类就需要分工合作，这将扩大交易规模，反过来进一步推进分工合作深化和提高交易效率。著名的“斯密－杨格定理”，即“分工取决于市场规模，而市场规模又取决于分工，经济进步的可能性就存在于上述条件之中”，描述的就是这种现象性规律。其实，这一适应于一切商品生产与交换的形态体系、作为市场经济发展的底层逻辑思想，马克思和恩格斯很早就在《共产党宣言》中做了完整的表述，他们的理论阐述了分工与市场之间循环累积的相互促进关系，分析了以此为核心的经济发展机制，这个分析是我们构建全国统一大市场中应该运用到的最基本的理论逻辑。
马克思和恩格斯写道：“东印度和中国的市场、美洲的殖民化、对殖民地的贸易，交换手段和一般商品的增加，使商业、航海业和工业空前高涨……以前那种封建的或行会的工业经营方式已经不能满足随着新市场的出现而增加的需求了。工场手工业代替了这种经营方式……甚至工场手工业也不再能满足需要了。于是，蒸汽和机器就引起了工业生产的革命。现代大工业代替了工场手工业……大工业建立了由美洲的发现所准备好的世界市场。世界市场使商业、航海业和陆路交通得到了巨大的发展。这种发展又反过来促进了工业的扩展。”“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大。自然力的征服，机器的采用，化学在工业和农业中的应用，轮船的行驶，铁路的通行，电报的使用，整个大陆的开垦，河川的通航，仿佛用法术从地下呼唤出来的大量人口——过去哪一个世纪料想到在社会劳动里蕴藏有这样的生产力呢？”从马克思和恩格斯的论述中可以看出，人类社会从商业、航海业和陆路交通工具的大规模的发展到工业的扩展，从行会的工业经营方式到工场手工业再到大工业分工，市场扩展尤其是世界市场的扩张是重要动力机制，这种市场扩展促进了分工的延伸与深化。通过工业革命及其机器大工业的分工发展，不仅增加了新的产业门类，也极大地降低了市场的交易成本，提高了人们的交易效率，扩展了市场范围，建立了世界市场。因此，没有工业革命便没有真正的世界大市场，“由于开拓了世界市场，一切国家的生产和消费都成为世界性的了”。
以分工与市场之间循环累积的相互促进关系为核心的经济发展机制，就是现代市场经济配置资源的基本机制，也是现代经济不断纵深突破和横向扩张的底层逻辑。联系中国现实经济可以发现，过去转轨时期的中国经济因受计划经济体制的影响，长期处于地方保护和国内市场分割状态，有利于发展的社会分工格局的形成受制于“条块分割”体制的障碍，因此一直难以获取规模经济和范围经济，不仅企业缺少相应的国际竞争力，而且国家也难以发挥和利用超大规模市场的功能。如缺乏一个分工深化、运行有序、开放竞争的现代市场体系，战略性新兴产业往往就只能在高度分散、分割的行政化经济中竞争生存，在严重“内卷化”的国内市场上相互“厮杀”，这会导致资源严重浪费、配置效率低下，很难真正形成企业的国际竞争力。作为国土辽阔、人口众多的发展中大国，我国具有从市场范围到分工深化、从规模效应到竞争优势、从二元结构到一元化经济转型的禀赋优势，把这一比较优势充分转化为竞争优势，是在现实的劳动力等要素比较优势逐步消失的条件下，支撑中国经济崛起的重要战略选择。促进这种优势转化和战略选择的有效机制，只能是建设高水平的社会主义市场经济体制。这是基本的、最可靠的制度保障。因此，从市场扩张与分工发展两个方面加速构建全国统一大市场，重组我国市场经济发展的底层逻辑极其重要和紧迫。
第二个层面涉及市场的范围和规模对中国发展的现实重要意义问题。我们要构建的高水平社会主义市场经济体制，不仅需要一个以泛化、深化分工为基础的现代市场体系，而且需要这个市场具有强大的发展调节功能。只有具有这一功能和特性的市场，才能够成为支撑实现中国式现代化目标的基础条件、配置资源的机制和基本载体。
众所周知，中国式现代化是一个在超大规模的、具有14亿多人口的发展中国家的伟大实践，这在全球过去并没有成功的先例。国家规模不同、人口规模不同，现代化的任务不同，其艰巨性、复杂性更加不同。现在全球进入现代化的国家也就20多个，总人口10亿左右，而中国14亿多人口整体迈入现代化，将是难度最大的现代化，会极大地改变世界现代化的版图，由此决定了我国现代化的途径和推进方式也必然具有自己的特点。由此决定了我们要构建的现代市场体系，不是由一个个行政区划特征明显的区域性市场所构成，也不是一个功能单一的普通市场体系，而必须是高度开放的、功能强大的全国性大市场体系。只有具备这一特点的市场，才可能成为推进中国式现代化的微观基础性力量。
一方面，超大规模国家与超大规模的人口，从理论上看既能提供广阔的国土空间、充足的人力资源和超大规模的潜在市场，具有拉动或者推动中国式现代化的巨大经济体量和体能，同时也可能对国家治理提出一系列挑战和难题，增加国家治理成本。如按人口平均的基础设施拥有量，我国要达到美国的平均水平，就必须是其建设量的4~5倍。这无疑对投资建设过程和管理水平都提出了超高等级的要求。另一方面，超大规模国家、超大规模人口不等于超大规模市场，后者是一个与人均收入、消费水平有直接对应关系的变量。因此持续地提高14亿多人口的人均收入水平、消费水平、福利水平和生活水平，不因各种原因（如收入分配、阶层固化、制度创新迟缓、技术创新不力等）而陷入中等收入陷阱，就是一个最重要且迫切需要解决的现实难题。另外，光是解决14亿多人的吃饭问题，还有诸如就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等问题，哪一项都是对经济社会治理的巨大挑战。
因此，在一个超大规模的发展中国家推进中国式现代化，其基础的逻辑是必须在区域市场一体化的基础上，努力构建与现代化任务相适应的超大规模的全国性大市场。这个市场能够为中国式现代化提供自动化的治理机制，能够成为替代行政治理的基础手段和基本工具，能够降低经济调节成本并取得最大的调节效果。具体来说，就是能够为现代化产业体系的运行提供足够的内需，使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，提高经济运行效率，巩固和扩展企业国际竞争的优势，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。因此我们必须要用足用好这个超大规模市场优势，用需求更好地引领优化供给，让供给更好地服务扩大需求，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争。
第三个层面的问题是不仅要建立超大规模的全国性大市场，而且这个大市场必须在规则上是全国统一的，其最大的特点在于规则的统一。对“统一”范畴的准确理解，是建设高标准全国统一大市场的最重要的实际操作问题。就实际意义来看，“统一”不是指通常意义上的统率、统辖、统筹、统管等，而是指由部分联结成整体、从分歧归于一致的过程，是一个“一体化”的过程，落脚点在大市场上，即全国一体化的大市场。由此，全国统一大市场，指的是在政策统一、规则一致、执行协同的基础上，通过市场主体间的充分竞争、政府之间的充分协调所形成的全国一体化运行的现代化大市场体系。政府在这个市场中的主要职能是制定市场活动规则，并且充当这种活动的公正“裁判员”，为市场活动运行提供基础支撑条件。前者的内容包含两类：一是制定和执行鼓励商品、服务、人员、资本、数据等要素自由流动的规则；二是制定和执行对这种自由流动过程进行规范的竞争规则。商品要素资源的自由流动与竞争秩序，是全国统一大市场建设中需要统一的两个基本规则。而后者的“统一”，体现为各地方政府在中央政府的协调下，通过部分地让渡行政权力所进行的机制合作。
商品要素资源的自由流动，是高水平市场经济体制的基本品格、内在要求和外在表现。如果没有商品要素资源的充分自由流动，其流动过程受到各种人为因素的阻碍，那么供求与价格之间的联系机制就会被人为切断，供求关系既不能反映价格变动，价格变动也无法调节供求关系，就会导致商品要素资源的过度浪费使用或利用不足，进而阻碍全国统一大市场的形成。因此，商品要素资源的自由流动是统一大市场形成的充分条件，是其形成和运行的底层逻辑。实践中，可能人为切断供求与价格之间的联系机制的因素，只能是各种超经济强制的力量，只有它们才可能限制商品、人员、服务和资本在全国范围内的自由流动、妨碍市场的统一。因此，鼓励商品要素资源的自由流动，其实说的就是要反对一切超经济强制的力量（包括纵向的行政垄断和各种横向的市场垄断）对市场运行的干扰作用。
但仅仅在全国范围内形成自由流动的格局，并不意味着构建了开放竞争有序的高水平的全国统一大市场。给商品要素资源的自由流动制定统一的竞争规则，才是形成开放竞争有序的高水平的全国统一大市场的必要条件。在实践中，需要给商品要素资源的自由流动定规矩的活动主要有两类：一类是与调整地理本性有关的活动，另一类是与调整体制机制等有关的活动。前一类活动需要通过各地政府的行为协调和投资活动，建设跨区域、跨城乡等大规模的、统一的基础设施体系，从而形成网络状的支撑全国统一大市场的基础结构，增加商品要素资源在物理空间上移动的自由度，降低市场主体的交易成本。后一类活动主要跟限制形形色色的垄断和不正当竞争行为有关，这些行为会实质性阻碍商品要素资源按市场信号自由流动，并阻碍结构调整的速度、降低经济效率。体制因素视域下的阻碍自由流动的力量，可以通过制定和坚决地执行反垄断法或竞争政策来纠正或优化。
需要重点指出的是，全国统一大市场中的“统一”是在高水平社会主义市场经济体制下，实施中央主导型产业政策。过去，在以“放权让利”为主要特征的分散化市场取向的改革中，我国形成了中央政府产业政策弱势而由地方政府主导产业政策竞争的基本格局。这一格局对于发挥地方政府的积极性、形成“你追我赶”的赶超型经济态势起到了巨大的激励作用，也是中国经济高速增长奇迹的“密码”之一。但这一体制格局发展到现在显示出了一些“副作用”，需要对此做一些功能性调整。其中一个最重要的调整就是要在全国统一市场构建的同时，加强中央政府主导型产业政策的威力和作用。这是全国统一市场构建的一个重要规则的改变。如果在全国统一市场构建中，不发挥中央政府主导型产业政策的作用，而是继续放手让地方政府主导产业政策格局，那么地区分割、市场分散、竞争无序的现象就无法得到解决，也无法充分发挥全国统一大市场对现代化建设的基础性推动作用。例如，在全国统一的基础设施建设中，需充分发挥中央政府主导型产业政策的“统一”作用，按照基础设施的不可分割性特征，各地方政府通过适当让渡某方面的行政权力，组合成一个整体进行统一的建设、投资、运营和管理。
最后需要指出，从现实逻辑看，全国统一市场建设是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的基础支撑和内在要求。当前经济全球化正面临着重大的重组和重塑机遇，中国参与的经济全球化正从“客场”转向“主场”，这种“换场”的经济全球化进程，凸显了我国必须进一步加强对内开放的重要性和紧迫性。当前，我国对内开放的紧迫性，一点也不亚于对外开放。过去对外开放更多地关注利用别国市场进行出口导向，忽略或不重视对国内市场的建设和利用。未来只有加大对内开放力度，全力加速建设全国统一大市场，才能把经济全球化的重点从利用国际市场转为利用国内市场，转为利用内需推动国际市场循环，才能更好地把握未来不确定世界中的发展主动权，实现高水平开放中的自立自强。
全国统一大市场构建的实践逻辑
从计划经济转向社会主义市场经济，实践中一个主要问题是从何入手、怎么建设全国统一大市场。中国是单一制国家，政治上高度统一但在行政上又是高度分权的。过去，市场取向的改革遵循分散化原则，由中央向地方进行行政分权，塑造了利益相对独立的地方政府经济主体。虽然地方政府经济职能的崛起和逐步强大，成为中国经济创造“增长奇迹”的关键，但同时，这种行政分权取向的分散化改革，也带来了市场分割和地方保护，大大地阻碍了全国统一大市场的建设。分析构建全国统一大市场的实践逻辑问题，至少需要深入回答下列几个问题：为什么行政性分权会成为阻碍全国统一大市场建设的主要因素？建设全国统一大市场为何必须实施经济性分权？在我国还没有全面实施经济性分权改革的条件下，为何中央现在提出要加快进行全国统一大市场建设？作为次优选择，我们怎么才能最大可能地推动全国统一大市场建设？
行政性分权与市场统一性的内在矛盾是阻碍全国统一大市场建设的内在深层机理。市场统一性是指市场运行的政策统一、规则一致、执行协同，它是现代市场经济的基本特征和要求，为此需要排除任何超越市场的行政强制力量和垄断因素。行政性分权是中央政府与地方政府在政府内部就经济职能的分权，当分散化的改革取向给了地方政府巨大的经济职能和相应的权力之后，拥有相对独立经济利益的地方政府，便可能会逻辑地、必然地在市场营利性活动中体现自己的作为。从市场运行关系看，这种主动性作为会利用行政权力参与、干预、主导市场活动，甚至在某些极端情况下可能会利用其拥有的司法权力去干预、支配和控制市场。国务院为此在2023年9月25日面向社会征集妨碍建设全国统一大市场问题线索和意见建议：一是有关地方和单位出台或实际实施含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争政策方面的问题。二是有关地方和单位利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争等方面的问题。三是有关地方和单位违规设置地方保护和区域壁垒问题。四是有关地方和单位妨碍经营主体依法平等准入和退出问题。如，以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定外地企业准入障碍，设定不合理或歧视性条件提高企业准入门槛，采取将企业列入经营异常名录、暂停办理流程、故意拖延等手段为企业跨区域经营或迁移设置障碍等。五是有关地方和单位妨碍公平公正招标投标和政府采购问题。如，招投标条件设置不利于外地企业，限定或指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商等。这些超经济强制当代行政力量，恰恰都极大地分割了市场的统一性，违背市场经济平等竞争开放的要求，阻碍了市场商品要素资源的自由流动，使自由流动规则和竞争规则难以发挥调节作用。
从转型为建设高水平社会主义市场经济体制的目标看，行政性分权改革取向逐步过渡到经济性分权的改革取向，是建设全国统一大市场的现实逻辑的必然趋势和要求。经济性分权是在政府与市场之间的分权，是按照建设“有效的市场”与“有为政府”相结合的理论，通过降低中央政府和地方政府的经济性职能和权力来增加市场调节的力度，提高企业、家庭及个人的发展责任。总的来看，行政性分权与经济性分权的区别与联系详见表1。
显然，只有实施经济性分权改革；才能把众多的经济职能从政府主体中分离出来，还给市场、企业、社会和家庭个人，才能把具有强大经济发展功能的地方政府，改造为主要从事地方区域性公共服务职能的政府；才能真正消除地方政府参与、干预、主导市场活动的利益动机；才能破解市场分割和政府保护这一建设全国统一大市场的内在难题。如一般认为，地方政府作为经济发展的主体，在推进发展中具有的第一个特点是“重土地、轻人”，第二个特点是“重规模、重扩张”，第三个特点是“重投资、重生产、轻消费”。显然，一旦这种发展职能为市场、企业、社会和家庭个人所替代，转而成为市场服务、监督和调控主体时，其保护和分割市场的动力就消除了，建设统一大市场和高质量发展的制度环境也就真正地奠定了。
中国市场取向改革已经进入要素资源市场深化阶段，这些领域的市场取向改革和利益调整，成为建设高水平社会主义市场经济体制的关键问题。目前，对这方面的改革还是要遵循“先立后破、稳中求进”的基本原则，实施以渐进性改革为主的策略。
第一，无论是对土地、资本、投资、信息等的掌控，还是对劳动力流动的支配以及具体项目的决策权，都体现为对利益关系所进行的重大调整。目前，不仅对于这种利益关系的重大调整会受到既有利益刚性的制约，而且社会各界在对改革方向的认识上，还很难有真正的共识，存在着各种差异甚至截然相反的分歧意见。况且，在当今复杂的国内外政治经济形势下，目前也不是真正进行横向分权改革的最佳时间窗口。
第二，转向经济性分权改革并不意味着完全不要地方政府的经济职能和市场主体功能。毕竟，改革开放40多年来形成的一条重要经验是，要充分发挥作为中央政府与市场企业之间的中介机制——地方政府的作用，这也是中国特色社会主义市场经济的重要体现和内在要求。在当今激烈的国际经济竞争中，发挥地方政府的竞争优势和能力，是我们的一个重要经验和法宝，我们不可自废武功。
第三，要素投入品市场化决定的难度，一般来说要显著地大于产出品市场化，也决定了投入品市场化改革的滞后性。相对于产出品来说，要素等投入品的许多内在特性决定了对其进行交易有很多的限制。例如，劳动力附着在具有生命力的具体个体身上，每个劳动者在思想、文化、习惯等方面有很强的异质性，因而不仅其流动受制于许多非经济因素，其移动性本身并不充分，而且因个人能力难以观察，对其准确定价也成为很困难的事情。再如，资本的特性不仅在于归谁所有的剩余索取权，而且在于它直接决定企业和社会制度的性质，因此政府和社会对其管理就尤其小心，限制也特别多。还有，对新出现的数据技术等要素，不仅有确权的障碍，在交易单位、要素定价、交易机制、交易方式等方面也需要统一规划和整体设计。因此，根据投入品的特点设计针对不同门类市场建设的推进机制，并且在时间进程上等待成熟的机会，是建设全国统一大市场的一个基本考虑。
单一制国家在行政性分权改革中，当权力收缩时，容易出现一个典型现象：纵向权力过大，底下容易管死；而一旦向下分权，又容易出现“诸侯经济”。当前，我国在还没有全面实施经济性分权改革的条件下，中央提出了要加快建设全国统一大市场，目的是实现转型过程中的集中与分散的平衡：一方面，通过“破与立”相结合的办法，破除“行政区经济”的基本格局，发育发展已经高度滞后的要素投入品市场，充分释放经济活力与动力；另一方面，在统一大市场基础上确立中央主导型产业政策的地位，体现为调控权力的相对集中和稳定的秩序。这种不是选择先进行经济性分权、再进行优化政府内部权力改革的改革路径，而是一种适合于中国既有国情的次优选择。
全国统一大市场建设的推进路径
作为次优选择，全国统一大市场应该怎么推进呢？有的学者从市场交易的一般性出发，认为主要应该“确立公平竞争审查、现代市场监管体系建设、要素市场化改革、区域协同发展、市场交易平台和现代流通体系建设五大政策支柱，落实好建章立制和破除壁垒两方面政策”。有的学者则从统一性出发，认为要在党中央的集中统一领导下，加快建设成统一的市场制度体系、统一的要素市场体系、统一的市场治理体系以及统一的城乡融合市场体系。有的学者则突出要素产权的重要性，认为当前要“以竞争政策为统领来有效整合国内的要素产权市场，从要素产权保护、要素产权流转、要素产权结构优化、相关法律配套、部署地方试点、成立专门机构等方面，为新发展格局下建设全国统一大市场提供有力支撑”。总的来看，这些改革路径的选择建议各有道理，但没有一个统一的、核心的内容和基本框架，因而推进这项工作的路径也是不够清晰的。
我们提出，在现有条件下，推进全国统一大市场建设宜采用“区域一体化+地方政府间合作+市场竞争”的机制，即全国统一大市场建设首先要在区域性市场一体化基础上进行，争取第一步在更多的地区层面建设区域性统一市场，然后再推进各区域的竞相开放，这样全国统一大市场建设自然水到渠成。
建设区域性统一市场，首先要强调地方政府在区域性公共领域的合作，其次是破除区域内商品资源要素的流动障碍，鼓励充分流动和自由竞争。主要包含四个方面：一是调整地方政府的考核目标，把高质量发展和一体化发展作为考核的核心，这是目标、前提和基础；二是构建地方政府间合作机制，拟解决的问题是“具有独立利益边界和行政权力的地方政府之间，如何就具有统一性的公共事务进行合作”，以发挥规模经济和范围经济效应，问题的关键答案是要按照一体化的项目要求，主动让渡部分行政权力给公共机构行使；三是完善市场一体化竞争机制，拟解决的问题是“商品、服务、人员、资本等如何在公平竞争的条件下，进行充分的自由的流动”，提高资源配置效率，问题的关键答案是推动生产要素自由流动和公平竞争；四是建立针对半公共事务的合作加竞争的机制，拟解决的问题是“如何在市场竞争的基础上，对某些具有统一性要求的经济活动进行区域间的充分合作”，问题的关键答案是以政府合作形式，由企业进行市场化运作，效果如何具体要看市场与公共品各自所占的比重。
（一）明确地方政府职能，调整地方政府的考核目标
行政性分权的核心要点之一，是明确政府的职责和作用，即基于“有限且有为的政府”的原则，政府的职责是提供市场无法提供的公共品。目前对地方政府官员政绩的考核评价方式，是其具有行使地方保护主义行动的外在压力。这跟过去长期采取的赶超战略的影响有直接关系。在行政分权式改革模式下，以增长速度赶超为特征的战略的长期贯彻执行，以及以此发展理念设计的标准体系、统计体系、评价体系、绩效考核体系等的长期运行，会驱使地方政府为完成数量增长目标，而采用各种办法扭曲市场机制和企业的自主能力，人为抑制市场的调节作用。同时，也必将直接引导地方政府官员过度重视本地区行政边界内的经济增长，而较少关注区域内的公共服务、营商环境和居民福利等问题。可行之策是通过全面推进负面清单管理，明晰地界定政府权力边界。清理和废除各种明显和隐形的地方政府保护条例、办法，清理和废除各种违法实行的优惠政策，缩减政府日益膨胀的权力，建立政府负面清单管理的“六张清单”制度：政府行政审批目录清单、政府行政权力清单、投资审批负面清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单和部门职责清单。在上级部门加强监督执行的基础上，辅以民众、企业和社会监督执行效果。
（二）对具有统一性的公共事务，构建地方政府间的合作机制
地方政府之间的紧密合作，在推进全国统一大市场的基础设施和制度建设方面具有显著的助推作用。这方面实施的内容和方法主要包括五个方面。一是“战略一盘棋”，这是围绕区域一体化做的顶层设计。战略决定目标、目标决定体制机制。“一盘棋”的战略从整体上规定了一体化的性质和方向，因此既需要集中全社会的智慧，也需要破除本位主义，打破自家“一亩三分地”的思维定式，争取取得区域内全社会福利最大化。二是“规划一张图”，它是从顶层设计到具体实施中的关键环节和细节，战略的“一盘棋”最终都要落实到区域一体化发展的相关规划中。合作协议顶层机构强有力的协调、协同、协商能力，相关区域单元不折不扣地落实和执行，是规划一张图的基本保障。三是“交通一张网”，它是为一体化提供公共空间移动的物质载体。“一张网”的交通可以充分发挥网络效应并取得最大的范围经济。统一大市场建设需要把交通一体化作为优先发展领域，首先可以从消灭“断头路”、多关卡标准不一收费、交通接驳等做起，逐步构建现代化互联互通立体综合网络。四是“环保一把尺”，它是一体化在供给端可持续发展的保障机制之一。可以借鉴“河长制”“链长制”等制度创新的经验，加强合作协议顶层机构在区域生态环境保护的具体领域的统一司法与执法、统一规则与政策。五是“民生一张卡”，它增强了居民的民生福祉，是区域一体化在需求端可持续发展的重要的支撑力量。当其他条件相同时，地方政府重视的是与招商引资有关的基础设施投入，而相对忽视其他基本公共服务。对于不涉及诸如特大城市户籍、异地教育等利益敏感的民生问题，可以尽早尽快推进。而对那些需要本地大量财政投入的民生事业，尤其是供给严重不足、作为本地居民福利的少数民生事业，过早过快的一体化，会引发社会矛盾，这种有发展阶段约束的事业的一体化，需要有历史耐心。
（三）推进市场调节领域的一体化竞争机制
除了地方政府之间的合作、协同与协调外，推进全国统一大市场建设最具有基础性、决定性作用的是市场的一体化。支持这一判断的逻辑，是因为我国经济体制改革的基本方向是要让市场协调在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府的作用。针对市场取向的改革进程中产生的“行政区经济”的格局的问题，推进市场调节领域的一体化，一方面要完善地方政府的激励约束机制，为其竞争行为制定全国统一大市场建设标准指南，对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励；要动态发布地方政府不当干预全国统一大市场建设问题清单，建立典型案例通报约谈和问题整改制度，着力解决妨碍全国统一大市场建设的不当市场干预和不当竞争行为问题。另一方面，要在营利性领域大力推进两个适合于现代市场经济的基本规则：一是保障要素自由流动的规则，二是维护公平竞争的规则。对于前者，只有破除限制土地、劳动力、资本和数据等生产要素自由流动的体制机制障碍，才能鼓励区域内企业充分地展开以效率为基础的竞争，才能让价格机制起到自动调节资源分配的作用，才能够保证获得最佳的市场效率。对于后者，破除一切限制公平竞争的垄断行为和不正当竞争行为，才能防止各种非经济因素尤其是行政因素、企业市场势力等对价格信号的干扰和扭曲，取得最大的社会福利。
（四）强化半公共性事务的治理机制建设
实践中很多活动领域既有市场特性，也有公共性质，因此要政府与市场“两只手”并用。一是对区域内产业的集群化、融合化发展，要在市场形成的基础上，政府超前介入进行规划，在运行中制定规则进行管理。产业集群形态的发展，是区域经济一体化重要的空间载体和物质支撑，也是模糊区域发展的行政界限，实现区域、产业、技术等融合发展的具体表现。建设若干具有世界影响力的先进制造业集群，是目前区域一体化国家战略追求的目标，为此需要对区域内产业集群发展战略进行有效协调。二是对区域内技术创新联盟化的发展趋势，政府要在企业自愿的基础上，通过成立各种扶持基金等方式进行调控。区域内的技术创新联盟为市场一体化提供了核心动力，也为产业集群的发展壮大提供了技术保障。要逐步打破区域行政壁垒，集聚科技资源和创新力量，以实现以企业为主体、在创新项目上的自我联合、自我协调和自我发展，这是建设全球有重要影响的科技产业创新中心目标的重要途径。推进区域间技术创新联盟化发展，在实践中会遇到一些困难，但它确是一体化战略实施中最有可能做出成效，也是亟需突破的重要领域。
〔责任编辑：徐淑云〕
原文见于《东南学术》
2024年第２期
文中图片均来自网络
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