简基松 李 润｜安理会制裁决议的成员国报告制度的困境及应对

作者简介

简基松

简基松，法学博士，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师；

李润，中南财经政法大学一带一路沿线国家法制研究中心助理研究员。

摘　　要

　　安理会制裁决议的成员国报告制度乃确保联合国成员国落实制裁决议的监测措施，它要求成员国定期向安理会呈递来文，报告本国执行安理会制裁决议的情况。安理会下设的制裁委员会负责法律判断，专家小组负责事实认定。实践中，由于制裁委员会强政治性、专家小组弱司法性的矛盾未能消解，政治干预、制约缺位、标准不一等问题始终存在，最终导致成员国报告制度深陷低效性和独立性的双重困境，直接影响制裁监测的效率。切实提高成员国报告制度与制裁效率，须通过规范重构、统一报告评估准则才能达成。

安理会制裁决议成员国报告制度（以下简称“报告制度”）发轫于国际联盟时期的缔约国报告制度，是安理会制裁体系的重要一环。其在安理会监督联合国各成员国执行制裁决议的过程中，作为一种经常性、强制性手段被普遍采用。报告制度在实际运作过程中由于低效性和缺乏独立性而深陷低效实施困境，而学界对于这一问题的讨论明显不足：或停留在抽象的制裁价值的国际法理论层面，缺乏对实现制裁实效的思考；或限于国内法层面的本国如何转化执行安理会决议，这些都缺乏理论观照和对制裁机制本体性的回应。基于此，本文将从报告制度的现实困境出发，在联合国监督成员国落实制裁决议的经验中分析制度低效的成因，进而探讨可能的改进路径。

一

成员国报告制度的困境

报告制度，又称为安理会制裁监测（sanction monitoring）的执行报告制度，其法律基础为《安理会暂行议事规则》第28条，指针对普遍危害国际和平与安全行为，安理会在作出制裁决议后，要求成员国定期提交本国执行联合国制裁情况的报告，并在报告中注明制裁实施过程中采取了哪些措施、取得了哪些进展、面临着哪些困难的制度。报告制度作为监测成员国落实制裁决议的重要环节，在实践中应用颇为广泛。从目前的制裁实践来看，报告机制本身运作不尽如人意，存在低效性和缺乏独立性的双重困境。

（一）制裁委员会的低效性危机

1.成员国提交报告数量不足

通过对安理会公开的数据进行梳理发现，成员国定期提交制裁执行报告并未形成一项惯例，甚至出现部分成员国逾期报告、拒绝报告的情况。根据第2206（2015）号制裁决议所成立的南苏丹制裁机制中，截至2024年3月，仅29个国家向安理会提交了执行报告，提交率不超过15%。在也门制裁机制中，第2204（2015）号决议“促请所有成员国在本决议通过后90天内向委员会报告为有效执行第2140（2014）号决议第11和15段规定的措施采取的步骤”。为此，联合国向所有成员国发出照会，要求“各国向大会提交报告委员会不迟于2015年5月27日就其采取的步骤进行审查，以期有效审查上述规定的执行情况”。然而，波兰直到2018年2月1日才将执行情况向联合国大会进行了报告；葡萄牙于2019年8月23日向制裁委员会主席团发出外交照会，表示“负责具体执行限制性措施的葡萄牙私营或公共实体均未报告任何违反或疑似违反第2402（2018）号决议的情况”。截至2022年12月5日，在联合国也门制裁机制官网查询各国提交报告的时间，新西兰、乌克兰、泰国、毛里求斯、荷兰、菲律宾等国均不同程度地出现逾期提交的情况。多国逾期报告可能导致报告数量、报告比率、报告期限等未达到制裁决议报告的设定要求。很多事关制裁在国内执行的关键信息，部分成员国久拖不决、不予披露，不仅严重阻碍了制裁委员会通过报告制度发挥制裁监测的职能作用，也导致制裁委员会的工作陷入低效。

2.成员国提交报告质量不佳

在不同制裁行动中，制裁委员会下设的专家小组往往会向相关成员国致函，要求其就相应问题在后续执行报告中予以答复。从实践上来看，即便成员国提交了报告，但其答复质量普遍不高。在苏丹第1591（2005）号制裁机制中，苏丹制裁委员会在2009年向安理会作的报告，统计了各国回应专家组致函问题的情况即是如此。例如关于美国执行制裁的情况，委员会向其提出了3个问题，但美国在后续报告中仅对1个问题予以充分答复。在朝鲜制裁机制中，制裁委员会下设的专家小组列出清单，在748个有关问题上要求成员国在中期报告中提交具体数据，但是仅收到215个有关数据，答复率不足29%。此外，报告质量不高突出表现为有些国家的报告过于简短，选择性地回避关键问题。例如，巴拿马在关于苏丹制裁情况的本国执行报告中，仅用两行64个单词进行答复。巴拿马向苏丹制裁委员会表示：“关于武器禁运，巴拿马不生产武器。因此，也没有向苏丹出售武器。”巴拿马仅回应了武器出口管制方面的问题，对于是否执行安理会有关旅行的禁令、有关实体的财产冻结情况，在报告中却只字未提，亦未提交本国执法机关有效执行武器禁运的相关证明材料。

（二）专家小组的独立性危机

1.任命模式间矛盾

不同制裁机制中专家小组之间任命模式的矛盾，深刻影响了专家小组开展工作的独立性。有学者认为，从联合国制裁框架设计上来看，安理会具有成立附属机构以履行制裁监督的职权。《联合国宪章》第29条明确规定：“安全理事会得设立其认为于行使职务所必需之辅助机关。”《安理会暂行议事规则》第28条规定：“安全理事会可为某一特定问题指派一个委员会或一名报告员。”在基地组织制裁机制中遵循了这一路径。安理会在第1526（2004）号决议中表示，“为协助委员会工作”，将直接成立“分析性支助和制裁监测小组”，负责“核对、评估、监测及报告各项措施的执行情况，并提出有关建议”。但该任命模式并未得到有效贯彻。在朝鲜制裁机制中，采取联合国秘书长和制裁委员会协商任命专家小组的模式。第1874号决议表示：“请秘书长与委员会协商，设立一个专家小组，人数最多7人，首次任期一年，在委员会指导下开展以下工作。”在苏丹制裁机制中，亦沿用了协商任命的做法。第1591号决议表示：“请秘书长与委员会协商，自本决议通过之日起30天内，任命一个由四名成员组成、任期六个月的专家组，并在委员会的指导下开展工作。”协商任命专家小组的方式直接越过了安理会，或使制裁监测更为简便高效，但在合法性上存疑，与《联合国宪章》明文规定的任命方式亦相左。由于制裁委员会是由安理会少数成员国组成的，故由其任命的专家小组在执行制裁监测时往往仅能反映部分而非全体安理会成员国的意志和利益，相较安理会直接任命的模式，其代表性和独立性更难保障。

2.专家报告公布滞碍

专家小组设立的初衷，旨在协助制裁委员会处理专业性技术问题，研究各国执行报告并独立出具相关结论，撰写“专家组报告”（panel reports）。专家组须先将报告提交所属制裁委员会进行内部不公开审议，若制裁委员会对报告内容无异议，则以制裁委员会主席的名义上递安理会并向公众公开。例如，在索马里青年党制裁机制中，2022年9月1日专家小组向所属委员会主席致信，对成员国执行制裁决议的情况进行报告。制裁委员会内部审核后，于2022年10月10日以制裁委员会主席的名义向安理会主席致信，随信转递专家小组的最后报告，请求“安理会成员注意本信及报告，并将它们作为安理会文件分发为荷”。在报告的实践中，专家报告在有些制裁机制中并不能如期公布。在朝鲜制裁机制中，由于制裁委员会内部对于专家报告的审核意见分歧严重，迟迟无法提交安理会审议，导致出现僵局，最终安理会“1718委员会”专家小组起草的《2021年度中期报告》被人为泄露，引发媒体大肆炒作。制裁委员会利益分歧或事实认识不一导致专家报告公布出现滞碍，甚至出现了以“线人爆料”形式公开的“闹剧”，严重损害了制裁监测的严肃性和专业性。

二

报告制度困境的成因

报告制度出现施行困境，源自报告制度的性质和运作模式。安理会经济制裁的强政治性，使其所产生的制裁委员会亦趋于强政治性，报告进程极易受大国政治的干预，工作亦缺乏透明度；专家小组的弱司法性，使得报告义务对成员国缺乏硬约束，各类评估报告缺乏统一的标准。

（一）大国政治影响报告进程

1.制裁机制运作缺乏透明度

从决议的作出、制裁机制的设立到成果报告的推进，无一不因浓厚的大国政治色彩而缺乏应有的透明度（transparency）。根据安理会2007年的专项报告统计，在针对“基地”组织和塔利班的制裁机制中，制裁委员会仅召开了31次正式公开会议，而非正式闭门磋商高达150次之多。这显示，制裁委员会将闭门磋商作为一种习惯的工作流程。对于该做法，诸多成员国明确表示不满，在工作透明度问题上多次提出批评。安全理事会关于“基地”组织和塔利班及有关个人和实体的第1526（2004）号决议所设分析性支助和制裁监测小组的第三次报告指出：“制裁既是为了达到威慑目的，也是一套预防措施，但是，为了评估这些措施的影响，很自然地会提出以下问题：有哪些资产被冻结？有多少被列入清单的人在边界被禁止入境？有哪些军火由于制裁未能提供给恐怖分子？这些问题难以得到准确的答案。”联合国在2005年全球首脑峰会上明确呼吁：“建议安全理事会继续调整工作方法，酌情加强非安理会成员国对安理会工作的参与，更多地接受广大成员国的问责，并提高其工作的透明度。”

2.归责原则掺杂大国“伴影”

安理会经济制裁决议在归责原则上令人困惑的做法，在一定程度上影响了成员国的报告工作。从定性研究来看，作为《联合国宪章》第7章明文规定的强制措施，其在法律属性及拘束力上并无分歧。分析制度的具体运行，制裁决议在归责方式上不同于一般的国家责任的归责原则。一般而言，国家责任的构成包括两个方面：存在相应的不法行为；行为具有国家可归责性。国家责任的实质是种客观归责，也即一种阶层化的思维模式，它的法律推理过程更为纯粹理性：“国家行为通过其代表实施而体现，是一种可证实的客观事件。”故在责任层面可予谴责。而联合国经济制裁与之不同，其背后仍具有强烈的政治色彩，也即大国政治在相当大程度上左右了报告进程的推进。联合国制裁在执行中存在五大常任理事国的“伴影”（penumbra），大国政治如影随形。被制裁国或实施了国际不法行为，或危害了国际和平与安全，但在认定其责任上，并不是一种纯粹的法律推理过程，它在证成过程掺杂了大量的政治博弈，甚至可以认为制裁决定就是安理会五大常任理事国层层政治考量之下的结果。

（二）报告义务制约缺位

1.报告义务为软法性措辞

有国内学者认为，安理会特别决议的国际法性质依据措辞不同，可以分为“任意性规则”和“强制性规则”。如“emphasizing（强调）、urge（敦促）、call upon（呼吁）”等软法性措辞，属于“任意性规则”，对于“非安理会理事国的联合国成员国不具有法律拘束力，是否适用这些，成员国自行选择”。只有如deciding（决定）具有“义务性或强制性”，“联合国所有成员国需予以遵守”。比照安理会的历次制裁决议，在要求成员国递交本国履行制裁行为报告这一问题上，安理会在决议措辞上多使用任意性措辞。在“基地”组织和伊斯兰国制裁机制中，安理会使用的措辞为“呼吁”（call upon）和“邀请”（invite）成员国进行报告；在苏丹制裁机制中，使用的措辞为“敦促”（urge）。这种软法性措辞带来的最为显著的后果是，会使得联合国成员国认为，向安理会报告是一项国家权利而非义务，成员国可以选择报告也可以选择不报告。这一模式会使得成员国报告制度的良性运作完全依靠国家本身善意履行，而仅凭国际道德、国际舆论的约束其实有时候并不足够，并且也会变相降低成员国的报告意愿。

2.报告义务未规定惩罚性措施

报告义务的“义务性”偏弱，不仅决议措辞仅为“软法性”，亦未具体规定成员国倘若不报告将承担的相应法律后果，导致成员国不报告或者低质量报告的“违法”成本较低。在伊拉克制裁机制中，安理会为回应伊拉克入侵科威特的紧急情势作出第661号制裁决议，对其实施石油禁令，要求成员国“不得允许该国任何商品在本国境内流入或流出，亦不得为其提供资金支出”。为促使成员国落实制裁措施，决议要求“根据《暂行议事规则》第28条的规定成立一个委员会，向安理会报告工作，特别是关于本决议执行情况的报告；向各国‘寻求’（seek from）关于各国为有效执行本决议各项规定而采取的进一步材料”。在刚果制裁机制中，从第2021（2011）号决议、第2078（2012）号决议到第2136（2014）号决议、第2293（2016）号决议，在要求成员国履行报告义务的同时，均未规定不履行报告义务将承担何种法律责任。也就是说，至少从该决议来看，报告义务并非一项强制性规则，制裁委员会仅仅有权要求成员国提供特定事项在国内的执行信息。

（三）报告评估标准的差异化

1.共同方法标准的差异

共同方法标准（methodological standards）最早由安理会“制裁的一般性问题非正式工作组”（简称IWG)在2006年12月18日致安理会主席的工作报告中提出。具体来说，共同方法标准需从四个角度进行考察。第一，证据验真。监测机制应指明所载报告的来源，并确保证据尽可能透明并可经核实。第二，书面优先。监测机制应力求采用已核实的书面证据，并且只要有可能，都应采用专家本人的第一手现场观察。第三，信源独立。成员国提交报告的信源应当独立，具体的调查结论至少应经过可信消息来源证实。第四，信源保密。对于某些用于证明成员国是否执行制裁决议的秘密情报，在分析时应特别谨慎，注意该情报提供者的身份和作用，并应尽可能地采取措施，保护提供机密情报者的人身安全。

具体实践时，例如在苏丹制裁机制早期工作中，安理会对共同方法标准常援引使用。在安理会S/2006/65号文件中，苏丹制裁专家组批评厄立特里亚违反安理会决议，向苏丹“叛军”提供军火。在论证这一批评意见时，该专家组即援引上述标准，称这一结论的信源情报独立且可靠，分别由苏丹国家安全局、苏丹民族解放运动组织的不具名成员以及其他实体提供。矛盾的是，共同方法标准在该制裁机制中并未得到一以贯之，专家组存在选择性适用之嫌。以上述第65号决议后半段为例，专家组却又表示，“有大量报告（numerous report）表明叛乱团体正在从利比亚、乍得获得资助”，但关于这些所谓的大量报告究竟为何人作出、出处在哪，专家组其实并未使用共同方法标准进行论证。

2.证据标准的差异

证据标准（evidentiary standards）在吸收传统证据法证明标准的基础上，在苏丹制裁机制的后期实践中形成。安理会在S/2013/79号文件中对证据标准的判断方法进行了说明：在证据充分的前提下，专家小组尽力依据“排除合理怀疑标准”（beyond reasonable doubt）的证据得出结论，但由于小组无权进行刑事调查，其收集的证据按举证标准衡量并非始终令人满意。故专家小组在推理时应当对各种可能性进行权衡（balance of probabilities），以确定有争议事实的真相。也即在评估各国执行情况的工作中，以刑事证据评估标准为主，以民事证据评估标准为补充。

证据标准中的“可能性权衡”，同样出现了理解适用上的歧义。“可能性”一词可采取概率学的范式进行词语界定，“如果某处对事实的描述上使用‘确定’（certain），则表明该事实在发生概率上高达99％；‘几乎当然’（almost certain）表示90%~98%的可能性；‘极有可能或可能’（highly probable or likely）是75%~89%；‘可能’ (probable)则是55%~74%”。以概率大小来界定证据可靠性的做法，实际上是试图用数学的方式对证据进行支持或者反驳的判断。这种做法可以在逻辑学上找到原型支持。证据为真和结论为真的概率前提在于它可以得到数学上的结果，但在制裁监测过程中并不是所有的命题都可以用概率进行量化。它在现实中依然有三个问题无法回避：第一，监测证据无法穷尽，证据繁杂冲突无法证成事实；第二，不是所有的证据都可以在数学上得到精确的量化，还存有一定部分的证据最终依然是依靠经验或者推定作出的；第三，当监测报告以终局性的形式表露的时候，它必须由明确的调查结论为支撑，以承担定分止争的功能，而专家小组借助概率论来推断证据的可靠性，无法解决这一问题。

三

突破困境的潜在进路

从功能主义的视角出发，明确报告义务的法律性，削弱制裁委员会的强政治性，增强专家小组的专业性和独立性，是提高报告制度功能性的必由之路。坚定发挥专家小组的专业职能有利于规避安理会制裁中的大国“伴影”，并在一定程度弱化报告制度运行中的政治化。在此基础上，明晰的报告义务责任分配和统一的评估标准可进一步弥补报告制度义务偏弱、制约缺位和标准不一的问题。

（一）以政治分离提高报告制度的透明度

1.制裁委员会定期发布工作简报

安理会可以在建立制裁机制的同时，通过决议对于制裁委员会事项公开进行约定，以“新闻简报”的形式提高制裁委员会执行制裁监测时的工作“透明度”。对于简报形式，可以新闻稿件的方式在该制裁委员会官网上不定期公布，并提高公布的频次。对于简报内容，应体现该委员会在一定时期内开展了哪些工作，如召开了公开会议，应在简报中体现会议讨论的具体事项为何；如召开了不公开会议，应在简报中体现会议召开时间、参与人员身份等，即对于闭门磋商在形式上需予以通报；如对于某一具体非国家实体采取了包括旅行限制、出口管制、金融冻结在内的制裁措施，应及时予以公示，而不应等到中期报告或年度报告才予以体现。

2.引入第三方强制披露机制

对于不涉及影响国家间关系、制裁实效的会议文件、纪要、备忘录等，原则上均须定期向国际社会公开。此外，建议成立独立的第三方评议机制，该机制由安理会全体成员国（包括非常任理事国）任命的法律专家组成，任期同非常任理事国的任期，负责受理国家、国际组织、个人对保密文件的申请查阅问题以及相关不公开文件是否应该公开的问题。此外，考虑到联合国经济制裁与人权保护的平衡，避免因制裁引发人道主义危机，对于“人道主义例外”事项需规定强制披露义务。

3.提高专家小组独立性

针对专家小组在执行报告评估工作中易受制裁委员会政治影响的情况，应梳理专家小组与制裁委员会的权力、职能分工，以强司法性提高专家小组的专业性和独立性。具体有三点。第一，明确专家小组的职责。“专家小组应严格遵照联合国的价值观，不偏不倚、公正客观”。专家为查明成员国提交报告中的事实，有权实地走访、调查研究、收集情报，仅负责对事实的判断，法律判断层面的问题由各制裁委员会、安理会回答，专家无权发表评论意见。第二，延长专家小组任期。专家小组未能有效开展工作的一个重要原因是其任期过短而需监测成员国过多。从实践上看，专家小组一个工作任期多为一年，其后果往往是某一工作尚未开展而任期已经结束。因此，适当延长专家小组工作任期，不仅有利于专家小组切实履职，也有利于其独立开展工作不受干扰。第三，建立独立专家名册库。定期选拔专家并纳入专家名册库，每次制裁行动的专家小组成员需从该名册库中产生。该名册库需秉持标准化、透明化、专业化的理念，以确定专家组的候选人。秘书处负责具体事务性的挑选，人选可以依申请、依推荐产生。综合考虑地域分配公平、性别均衡等，并着重了解其是否具备有关领域专业知识以及学术资格。

（二）以制约激励并举提高报告义务硬约束

就成员国来文报告意愿不足、报告内容质量不高的问题，可从正向激励机制和逆向惩罚机制相协调的运作方式着手，以成员国与报告制度的良性互动来强化国际共识，以回应现代国际法治高标准的要求。

1.建立报告义务的正向激励机制

报告义务的履行存在相对方（专家小组）深度参与的弱司法性、国家利益博弈的客观性、实施手段的非强制性等特征，极易导致“义务的空洞化”，因此要重视利用正向激励来予以保证。安理会应当在联合国框架体系内向与制裁委员会、专家小组积极合作的成员国提供正向反馈，使得报告义务具有“行动惯性”，并逐步在制裁监测体系中形成一项“法律义务”。具体来说：对于报告义务的形成，安理会在制裁决议中使用“应当”（shall）、“决定”（decide）等具有硬法性的字句，使得报告义务在联合国制裁中逐步被确认为一项法律义务。对于报告主体的范围，可参照苏丹制裁委员会的做法，当某一事项仅危害地区安全而不构成国际威胁时，允许其他无关国不提交。针对不同国家设定不同的报告标准：与制裁对象政治密切、疆界相邻的国家需提供更详细的信息；反之，可以允许较低标准。对于较好完成报告义务的国家，可在制裁委员会年度报告、中期报告、例行工作新闻稿中予以肯定。 

2.建立报告义务的逆向惩罚机制

基于国家主权的“双重属性”，《联合国宪章》第25条规定的成员国遵守安理会决议义务存在解读和应用困难，安理会无法直接对不履行报告义务的国家进行惩罚。虽然《联合国宪章》第41条规定了安理会可采取“非武力的强制措施”以执行其决议，但其前提是该种违法决议行为属于对于“和平与安全”的严重破坏，显然成员国不履行报告义务仅为一种不遵守安理会决议的轻度违反，未达到上述要求的“严重程度”，故《联合国宪章》第41条作为逆向惩罚机制存在应用不能。也因此，以逆向惩罚提高报告义务硬约束需另寻他法。如成员国未能在安理会要求的期限前提交报告且无正当理由，制裁委员会可在中期报告或年度报告中对于上述国家予以“点名”，表示“遗憾”；成员国提交报告质量未达到制裁机制要求的标准，未对专家小组提出的问题进行全面回应，可在中期报告或年度报告中对该成员国予以注明，提请安理会、联合国秘书长予以注意。

（三）以明晰标准统一报告评估准则

就专家小组在履职过程中评估各国执行制裁决议缺乏明晰评估准则的问题，可通过统一评估标准的方式，进一步提高专家小组的专业性和独立性。

1.安理会应当促进统一报告评估标准的编纂

从2003年的《斯德哥尔摩进程报告》到2015年《安理会制裁高级别审查报告》，安理会对于制裁方法的改进、制裁制度的设计等进行了大量的前期研究。《斯德哥尔摩进程报告》更是提出在联合国框架内构建“制裁示范法”的主张。遗憾的是，上述研究均未对专家小组报告评估应采取哪些标准予以明确。因此，在未来的制裁研究及改革中，应对评估准则予以统一。明确专家小组在工作方法上仅承担事实判断、信息收集的职责，明确哪些证据需采取刑事排除合理怀疑标准或民事评估标准。对于共同方法标准与证据标准的关系不甚明晰，安理会在后续评估标准改革中，应加强与证据法学的结合，明晰具体评估流程，以夯实安理会评估工作的公信力。

2.安理会应改进制裁委员会表决方式

在表决期限上，鉴于“协商一致”表决模式容易在制裁委员会导致僵局、浪费组织资源，有必要缩短表决时限，即便某一决议被成员国予以“搁置”，制裁委员会亦应该在搁置的同时明确，对该搁置事项制裁委员会成员国需于30日、60日乃至180日内作出处理性意见，不可无限期搁置。在表决内容上，制裁委员会在是否放宽针对被制裁国的“人道主义例外”清单时，考虑到人道主义的现实紧迫要求，需要及时准确地制定表决时间表，并将表决结果及时向国际社会公开，对该类涉及人道事项仅要求简单多数的票数决，避免放大制裁对于被制裁国弱势群体的不利影响。

结　语

联合国安理会风雨七十余载，在维护国际和平与安全方面发挥了重要作用，其从未变奏的国际法治理念和集体安全模式也贯穿于战后始终。伴随着单边主义与逆全球化的暗涌再现，国际秩序调整的治理边界不断嬗变，单边经济制裁的意蕴与功能亦在不断发展，深刻影响联合国经济制裁的执行和监督。由于对成员国执行制裁决议缺乏外力监督，部分国家又开始习惯绕开安理会直接实施单边制裁、次级制裁，作为联合国经济制裁的核心组成部分的执行报告制度，正面临着监督乏力、实质掏空的制度性风险。面对评估成员国报告制度的现实困境，期许在不久的将来，能通过提高报告的透明度、明晰评估的标准、加强报告制度的硬约束，逐步修复联合国经济制裁监测的机理。

〔责任编辑：童传轩　于若水〕

为适应微信阅读，略去注释

原文见于《东南学术》

2024年第3期

文中图片均来自网络

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