【笔谈系列①】柴麒敏 | 共同开创国家碳中和繁荣美丽新时代

编者按：2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，抓住机遇，应对挑战，更好地减缓和适应气候变化，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，加快推动绿色低碳发展，2020年11月9日，《阅江学刊》编辑部联合中国社会科学院生态文明研究所，举办“全球气候变化与中国行动方案——‘十四五’规划期间中国气候治理”专题研讨会。会上，多位专家围绕我国气候治理的近期、中期和长期目标，针对气候变化宣传、净零排放、能源结构转型、国际气候政治博弈等问题深入交流。本刊整理专家发言的核心观点，以笔谈的形式发布，欢迎广大读者就相关话题进行研究和探讨。

关键词：气候变化；二氧化碳排放达峰；碳中和；气候治理；生态文明；能源结构转型

共同开创国家碳中和繁荣美丽新时代 

国家气候战略中心战略规划部主任

柴麒敏

本文目录

一、积极谋划我国应对气候变化中长期目标任务

二、引领构建面向碳中和的全球气候治理新格局

三、研究制定碳中和国家建设方略与实施路线图

2020年是我国自改革开放以来内外部形势最为复杂的一年，全球新冠肺炎疫情肆虐给未来带来很多不确定因素。但是，对于气候变化进程而言，2020年是绝对的“大年”。

2020年9月22日以来，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论、联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人第十二次会晤和二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会等多个国际重要场合发表重要讲话，向国际社会郑重宣布中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

当前，我国正在部署谋划“十四五”规划，对气候变化问题非常重视，特别提出要编制“十四五”应对气候变化的专项规划和二氧化碳排放达峰行动方案。

一、积极谋划我国应对气候变化中长期目标任务

2020年，依据《巴黎协定》我国要向联合国提交两个重要的报告，一个是《国家自主贡献更新报告》，另一个是《本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。按照《巴黎协定》的要求，国家自主贡献每五年更新一次，每一次的更新力度不能低于上一次。我国上一次的国家自主贡献是在2015年正式提交的，习近平主席在巴黎气候变化大会上郑重宣布，我国二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。

时隔五年，我国再次更新国家自主贡献，承诺二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值。按照字面的理解，最晚在2029年底就要达峰。对比两次提出的目标，2030年“左右”达峰变成2030年“前”达峰，只是一个词的变化，但在时间部署上提前了至少一个五年规划。虽然当前离2030年还有将近十年的时间，但是大部分的工作实际上都要在“十四五”期间落实。考虑到不确定性风险，我国在目标的实施中还应有所提前，留有余地。

同时，我们不可能搞“一刀切”，要求全国在同一时间达峰，而是要分批次、有差别地推进，实现梯次有序达峰。那么，在“十四五”期间，我国要推动部分地区、部分重点部门和行业率先达到二氧化碳排放峰值，相关的工作量非常大。以往，我国的二氧化碳排放以强度控制为主要目标，如果变成达峰引领的话，就变成了总量控制的概念，需要在政策体系上有所调整。

同期，我国还要向联合国提交《本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。《巴黎协定》提出“到本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”的目标，按照全球1.5℃温控目标，各国要在2050年左右实现温室气体的净零排放。同样，按照“共同但有区别的责任”原则，有些国家要实现碳中和，有些国家的排放量要显著降低，有些国家甚至要实现负排放。

碳中和是一个长期的发展愿景，不仅关系着温室气体排放指标，而且涉及经济社会发展的方方面面，很多工作要提前开展研究和论证。虽然2020年的主要工作是谋划“十四五”，但是我国应对气候变化的短期、中期、长期目标都在论证之中。应对气候变化是一个“公地”问题，解决这个问题，给予市场一个长期、稳定、有力度的政策预期非常重要。国际社会在经历了美国退出《巴黎协定》等一系列事件后，应对气候变化进入低潮期。

当前，受到新冠肺炎疫情的冲击，全球治理正处在“十字路口”。在这样一个全球目标不明晰的时刻，我国主动提出了以碳中和愿景为引领的本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略，极大地提振了国际社会共同实施《巴黎协定》和推动疫后世界经济“绿色复苏”的信心。习近平主席的重大宣示向世界释放出中国将坚定走绿色低碳发展道路、引领全球生态文明和美丽世界建设的积极信号，为各方共同努力全面落实《巴黎协定》和推动疫后世界经济“绿色复苏”奠定了主基调。

习近平主席的重要讲话受到国际社会的广泛认同和高度赞誉，迅速成为国际各大媒体的头条，被认为是过去十年最重要的气候新闻，是全球气候治理史上的一座里程碑。在国际秩序大调整的宏大时代背景下，诸多大事集中在2020年发生，进一步验证了习近平总书记“百年未有之大变局”的战略判断。

二、引领构建面向碳中和的全球气候治理新格局

应对气候变化的全球治理进程是一面镜子，恰恰反映了整个时代的宏大变化。2020年恰逢美国大选，共和党和民主党关于气候变化的观点和立场几乎截然相反。拜登顺利入主白宫之后，极有可能会带领美国尽快重返《巴黎协定》，并推动美国加入全球碳中和“俱乐部”，21世纪很可能成为碳中和的世纪，关于气候变化问题的全球性讨论可能会再次进入白热化阶段。

2015年《巴黎协定》达成的时候，全球长期温控目标沿用了2009年各国在哥本哈根达成的共识——把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内；考虑最不发达国家、非洲国家、小岛屿国家的利益，《巴黎协定》增加了“努力控制在1.5℃以内”的表述。2018年底，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了《全球升温1.5℃特别报告》，全球几乎都以1.5℃作为长期温控目标来论证应对气候变化的政策、行动及国际合作，碳中和、气候中性、温室气体净零排放等概念成为学界、政界以及产业界在应对气候变化领域最为重要的话题。

到目前为止，按照联合国秘书长古特雷斯的说法，已经有120多个国家和地区提出了碳中和的长期愿景，排放量和经济总量分别占全球的65%和70%以上。在中国的推动下，更多大经济体提出了碳中和的目标。2020年9月22日，习近平主席发表讲话之后，南非、日本、韩国都紧接着宣布了碳中和承诺，到2050年实现温室气体的净零排放。我们相信，很快，全球主要经济体、大部分国家可能都会承诺在本世纪中叶实现碳中和。

2020年后，全球范围的绿色低碳转型将大大加速，经济社会发展和国际贸易投资都将发生极大的变化，这种变化不是改良性的，而是变革性的。在不远的将来，碳中和将成为技术和产业发展的全球性标准，甚至是贸易和投资的准入门槛，并有可能以碳中和为目标，形成“基于新规则的国际秩序”。

尽管很多国家已经提出了碳中和的目标，但是从实践情况来看，还没有一个大的经济体真正实现过碳中和，全球都要在摸索中前行。即使在《巴黎协定》的实施过程中，相关机制和支撑体系也并不成熟。目前，全球要实现碳中和，资金缺口仍然很大，发达国家并未完全兑现为发展中国家提供充分资金支持的承诺，到2020年，1000亿美元的长期资金仍然不足。

关于资金缺口，以中国实施国家自主贡献为例，每年的资金需求约为3.7万亿元，我国在气候变化相关领域的公共资金投入约为5000亿元，近年来在全年财政预算中的占比维持在2.5%左右。尽管从横向比较来看这个比例并不低，但是资金缺口仍然很大，每年至少约为1.6万亿元，还需要撬动大量社会资本。从全球来看，气候资金的缺口更大。除了资金机制外，技术研发和转让、能力建设等实施手段仍然较为有限，这无疑将会大大影响碳中和目标的实现。

因此，全球气候治理的相关机制仍需要长足的进步。

第一，要增加应对气候变化领域的资金投入和资源投入。欧盟已经承诺把GDP的1.5%用于应对气候变化，拜登在竞选中曾宣布将在第一个任期投入2万亿美元应对气候变化，但是这些还不够。作为一项国际性事务，应对气候变化还需要构建有力度的全球机制。当前，在《巴黎协定》的机制中，绿色气候基金（GCF）的一期规模约为100亿美元，二期资金的筹集情况并不理想，各国的出资意愿不强烈，资金短板依然存在。

第二，要在技术机制上有所突破。工业革命以来，全球形成了以知识产权等一系列制度为中心的技术机制，这套机制在公共领域中经常出现失灵的情况。例如就这次新冠肺炎疫情而言，医药公司研发检测试剂、疫苗等必然追求经济回报，疫情很难仅仅依靠市场的力量来应对，资源并不能真正得到有效配置，真正需要救助的群体往往并不一定能得到妥善对待，应对气候变化也是如此。即使以现在的科技水平而言，人类社会已经拥有大量减缓和适应技术可以用于应对气候变化，但是在现实中，这些技术的应用和转让面对非常高的壁垒。多轮国际谈判都希望在技术机制方面有所突破，但是，利益格局调整之后的分配问题同样非常重要，需要政策方面的创新。

在《巴黎协定》的达成、签署和生效过程中，大国协商形成的政治共识和政治成果在推动多边进程中发挥了非常重要的作用。2020年美国大选落幕，民主党在气候变化领域一直持积极态度，以气候变化议题为桥梁，有可能修复中美关系。在我国全面建设现代化国家进程中，美国是一个非常大的外部变量，中美关系会影响我国经济社会发展的重大决策，也会影响全球治理的各个方面。

三、研究制定碳中和国家建设方略与实施路线图

我国要在2060年前实现碳中和，根据目前的研究来看，在2045年左右电力系统就要实现净零排放，在2050年左右整个能源系统要实现净零排放，2070年左右实现负排放。在碳中和愿景的引领下，整个中国的产业和能源形态会发生突破性、根本性的转变。以前，我国分阶段一步一步地阐释能源领域的转型，最初设想的变革是渐进式的，从以煤炭为主的能源结构，转向以油气为主的能源结构，再转向以非化石能源为主的能源结构。即使我国在2016年制定《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》，仍有关于过渡能源的说法和类似的转型思路。

在新的二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景下，能源革命的要求发生了极大变化，要顺利实现从2030年前二氧化碳排放达峰的最高点到2060年前碳中和的排放最低点的过渡，留给我们的时间只有30年，这样的转型几乎是压缩式的，按部就班地布置各种工作可能无法完成目标，需要战略魄力和雷霆手段，能源结构可能要从以煤为主直接过渡到以非化石能源为主。

2016年，我国提出的长期目标是，到2050年非化石能源占比超过50%。当时，这一目标已经令能源领域从业人员非常惊讶，因为这个比例意味着非化石能源占主导地位。在当时看来，这个目标的变革力度已经很大了；但是从目前有关碳中和愿景的分析研究来看，到2050年非化石能源的占比将提高到70%左右，可能这还是一个相对保守的数字，也有学者提出更积极的建议。

要实现碳中和的愿景，我国必须在能源、工业、城市及基础设施、土地管理等领域达到前所未有的低碳转型速度。只有这样，我国才能在第二个百年目标实现之后的10年内，再完成一个同样伟大的目标。习近平主席的重大宣示充分展现了我国实施积极应对气候变化国家战略的雄心和决心，体现了真正的大国格局、大国战略、大国担当。

2060年前实现碳中和是党中央、国务院统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策，这不仅与我国高质量发展和现代化强国建设的方向是完全一致的，更是站在了人类道义的制高点，为《巴黎协定》和全球气候治理多边进程注入新的生命力。

当前，各级领导干部和公众对气候变化认识不足的问题仍然存在，这里我特别想强调的是，绿色低碳发展并不是站在经济增长的对立面，而是为了促进高质量的经济增长，倒逼不可持续的发展模式转型。以前我们强调，发展是硬道理，现在我们应该改变观念，绿色低碳发展才是硬道理。

跳出政府主管部门或者气候治理研究的小圈子，地方政府、社会公众、行业企业在谈论气候变化问题的时候，往往会把气候治理与清洁生产、减少常规污染物排放等问题混为一谈。当然，从某种角度来说，这是没有错的，近年来我国大气污染防治工作力度很大，前一阶段我国把应对气候变化与大气污染防治协同起来，对于促进气候治理有一定的效果。但是，下一阶段的工作会更加精细化，力度也会加强，在政策传播、统筹协调等方面，有非常多的工作要持续推进。

从发展的阶段性来看，当前我国的生产性排放基本上进入了平台期，下一阶段，碳排放的增量将主要出现在生活消费领域，涉及社会公众这个庞大的群体，因此，必须尽快加强气候治理能力的现代化和大众化。

《巴黎协定》确立了周期性的“雄心循环”，2020年开始，每隔五年有一轮滚动进程，类似并同步于我国的五年计划，包括提交最新行动和支持信息报告（一般每隔两年提交一次），对总体进展的全球盘点（每次持续二至三年），通过联合国峰会在政治方面进一步推动，通报新的国家自主贡献等。这个周期与我国的决策周期完全重合，不存在政策之间的延迟和差别。

应对气候变化是一项长期任务，未来的国际局势仍会有跌宕起伏，有效落实《巴黎协定》存在众多的不确定性和挑战。我们要站在政治和全局高度，坚定不移地实施积极应对气候变化的国家战略，充分认识全球气候治理变革所带来的战略机遇，统筹国际国内两个大局，坚决维护国家利益，彰显我国负责任大国形象，积极引领和推动构建应对气候变化的人类命运共同体。

原文出处：

柴麒敏、郭虹宇、刘昌义、董亮、鞠立新、刘长松、陈迎、陈洪波、庄贵阳：《全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)》，《阅江学刊》，2020年第6期，第36-58页。

柴麒敏,郭虹宇,刘昌义,董亮,鞠立新,刘长松,陈迎,陈洪波,庄贵阳.全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)[J].阅江学刊,2020,12(06):36-58.

责任编辑：沈丹

微信编辑：侯苏皖

校对：来向红、沈丹、李海中

作者照片：柴麒敏提供

文中插图：源自互联网

复审：来向红

终审：渠红岩

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