扩散 | 交通部专家解读《交通运输政务信息资源共享管理办法》
日前，交通运输部印发了《交通运输政务信息资源共享管理办法(试行)》(简称《共享办法》)。本报特邀交通运输部规划研究院信息所所长徐志远，就《共享办法》的制定背景以及推进信息资源共享的思路、基本途径和动力机制进行了深入解读。
——编者
背景
信息资源共享须突破技术和制度障碍
信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，日益成为与能源、材料同等重要的国家战略资源。习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上就曾指出：信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。
随着行业信息化的深入推进，各级交通运输主管部门在业务工作中收集了大量信息资源，在行业管理与服务中发挥着重要作用。但长期以来，交通运输信息资源共享困难、开发利用不足，一直是制约综合交通运输融合发展的瓶颈。碎片化的信息资源“找不到”、“用不上”等问题较为突出，未建立有效的信息资源共享机制和稳定的交换渠道，已开展的信息资源共享可持续性较差，公共数据部门化、部门数据利益化的藩篱尚未打破，信息资源共享动力不足，整合利用效能较低，浪费严重。
产生上述问题的原因是管理制度和技术体系的缺位。一是统筹机制不健全，相关部门管理权责不清、统筹不够，信息资源共享利用各自为政。相关管理制度和考评机制尚未建立，数据共享缺乏跟踪监督和激励约束。二是技术体系不完善，跨部门、跨区域信息资源交换共享基础设施建设滞后，技术体系分化。即：信息资源“在哪里”、“如何拿”、“怎么传”等技术问题尚无明确答案。
为破解行业信息资源共享利用难题，突破深层次的技术和制度障碍，提高交通运输信息资源开发利用效能，根据《关于促进大数据发展的行动纲要》、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》等政策的规定和要求，并按照《关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见》的工作部署，交通运输部组织制定了该《共享办法》。
思路
共享是原则 不共享是例外
推动信息资源“开闸放水”
为有效解决信息资源共享都“希望共享别人的，不愿提供自己的”怪圈，《共享办法》明确提出，交通运输政务信息资源“以共享为原则，不共享为例外”。同时，按照“谁主张、谁举证”的原则，对例外的不共享情形，要求信息资源提供部门予以举证，“凡列入不予共享类的信息资源，提供部门应出具法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”;对于相关部门履职过程中共同需要的行业基础信息资源，如经脱密处理的交通运输基础设施空间和属性信息、运载工具基本信息、从业企业基本信息、从业人员基本信息、行政许可信息、执法案件结果信息等六类信息，按照《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》的要求，《共享办法》指出应无条件共享，并集中汇聚、统筹管理。从而从认知上力求破除行业信息资源共享的壁垒和封锁，推动信息资源最大限度地“开闸放水”，为提高行业信息资源的“流动性”注入活力。
共享信息无偿使用
为最大限度推动共享数据能广泛应用，防止共享过程中出现成本上的“潜规则”，《共享办法》明确提出，交通政务信息资源共享应“需求导向，无偿使用”。由于政务信息资源是政府部门履职过程中获取的信息，绝大部分是投入财政资金采集的，属于“公共物品”，无偿使用是合理的。同时，为了保证信息资源共享的基本成本支出，《共享办法》明确相关工作经费由“政府买单”，纳入本部门年度预算。
谁提供谁保证质量
信息资源共享质量主要取决于信息资源本身的质量，因此，为保证共享质量，《共享办法》明确提出，谁提供谁保证质量，“提供部门应保障所提供信息资源的完整性、准确性、时效性和可用性，并确保与本部门实际掌握信息资源的一致性”。
谁使用谁保证安全
为明确信息资源共享过程中相关部门的信息安全和利益保护责任，打破各方“顾忌”，《共享办法》提出，使用部门应“加强共享信息资源使用全过程管理，切实维护提供部门的合法权益”，并按照“谁使用谁保证安全”的原则，要求“使用部门应当加强共享信息资源的安全管理，不得滥用、非授权使用，未经许可不能扩散或泄露所获取的共享信息资源”。
增量先行逐步推进
由于行业信息资源很大部分存在于现有各种形态的信息系统中，推进这些信息资源的共享在技术上和管理上都有很大的难度。因此，《共享办法》按照“增量先行”的原则，务实提出，新建信息系统须通过共享平台实施信息资源共享，原有系统待升级改造时，逐步迁移到相关共享平台。
途径
编目录建平台 找得到用得上
以目录体系为基础
信息资源目录体系是保证信息资源能共享利用的基础设施。所谓信息资源目录体系，是按照统一的标准和技术规范，对信息资源元数据(用于描述数据的内容、覆盖范围、管理方式、所有者、提供方式等有关的特征信息，类似于图书目录卡片)进行有序组织，为相关部门和社会公众提供信息资源发现、定位等功能的服务系统，让信息需求者便捷查找并高效共享所需信息，保证行业信息资源“找得到”(哪些地方部署了哪些信息)、“用得上”(所需信息如何获取)。同时，信息资源目录也是各部门信息资源的“字典”，是摸清“家底”的重要手段。(其概念模型如图所示)。
鉴于此，为有效解决行业信息资源“在哪里”“如何拿”等问题，《共享办法》提出了信息资源目录的编制与管理要求，明确了信息资源目录的主要内容以及编目、著录、发布等要求，并将信息资源目录作为“清单”，对政务部门信息资源共享工作进行对标管理。
为有效指导各级相关部门的目录编制工作，交通运输部科技主管部门将组织编制《交通运输政务信息资源目录编制指南》，统筹信息资源目录的编制工作。
以共享平台为渠道
信息交换体系主要提供跨系统信息传输和共享信息存取服务，是获取并利用相关信息资源的基本手段。信息交换体系的主要载体是信息共享平台。
为解决共享信息资源“如何传”“怎么用”等问题，《共享办法》明确提出，将通过部、省两级共享平台，实现行业信息资源的交换共享;并针对无条件共享类、有条件共享类等信息资源，提出了相应的交换共享规程。为响应不同的应用需求，《共享办法》提出，除基本的交换共享功能外，共享平台还将基于信息资源目录，提供联机查询、联机比对、批量下载等多种形式的数据服务功能。
同时，为了打破行业信息资源共享“纵强横弱”的烟囱式共享格局，避免部门间多个系统重复建设交换平台的问题发生，支撑并规范部内、部省、部际和省际政务部门之间的信息资源共享行为，交通运输行业总体上将形成纵向上以部省两级互联互通的信息资源共享平台为“主干路由”，横向上分级联通相关政务部门的信息资源交换共享技术框架，相关部门间的信息共享通过统一的交换平台进行交换，从而“推动交通运输管理部门数据资源向部省两级汇聚”，有效解决行业信息资源家底不清、管理分散、开发利用程度不高等突出问题。
机制
建立信息资源共享评价体系
明确责任
长期以来，行业信息资源共享工作管理主体不明确，统筹管理力度弱，是信息资源共享不畅的一个重要原因。鉴于此，为有效解决信息资源“谁来管”的问题，《共享办法》明确提出了相关部门的职责分工，以及信息资源提供部门、使用部门、平台运维部门的责任，强化了网络安全和信息化工作统筹，建立起了相应责任体系。
强化考评
由于缺乏有效跟踪监督和激励约束，行业信息资源共享缺乏的动力，持续性差。鉴于此，《共享办法》提出要建立信息资源共享评价体系，定期开展共享评价并通过评价结果。
加强预控
信息资源来源于相关政务信息系统，信息资源共享的技术手段只有与政务信息系统同步设计、同步建设、同步运行，才能发挥作用。为此，《共享办法》明确提出，信息资源目录的编目、著录将作为相关政务信息系统项目立项审批、验收上线运行的要件或前置条件，并将信息资源共享工作情况及成效作为相关经费安排的参考，从而加强信息共享的预控，推动相关部门完善相关技术体系和运行机制。
作者系交通运输部规划研究院信息所所长 徐志远
责编/吴倩 审核/田翔