党领导新中国生态环境保护工作的历史经验与启示
党领导新中国生态环境保护工作的
历史经验与启示
生态环境部党史学习教育领导小组
回望历史，我们党始终坚持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，不断深化对人与自然基本规律的认识，推动生态环境保护事业从无到有、不断壮大，积累了宝贵经验。
一、党领导新中国生态环境保护工作的历程
新中国成立以来，我们党领导人民在正确处理人口与资源、经济发展与环境保护关系等方面进行不断探索，持续加大生态环境保护力度，改革完善生态文明体制机制，积极推动生态环境质量改善，生态环境保护事业不断向前发展。
（一）社会主义革命和建设时期，我国生态环境保护事业孕育起步。新中国成立之初，百废待兴，大力发展经济是首要任务。20世纪50年代，全球环境保护运动尚未兴起，毛泽东同志提出“一定要把淮河修好”，把大规模治淮推向高潮，开启新中国初期治理黄河工程、荆江分洪工程、官厅水库工程等水利工程建设。同时，毛泽东同志发出“绿化祖国”的伟大号召。1956年，国务院批准建立广东肇庆鼎湖山自然保护区，成为我国第一个自然保护区。我国环境保护事业孕育萌芽。
随着我国工业化发展，生态破坏、环境污染问题逐步显现，生态环境保护越来越受到党和国家的重视。1969年，我国成立国务院计划起草小组，编制国民经济与社会发展计划，开始研究工业发展中的公害问题，学习国外治理公害的经验。1972年6月，我国派团参加在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，将生态环境保护提上国家重要议事日程，确定“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护32字工作方针，讨论通过我国第一个生态环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，会后制定了我国第一项生态环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》。至此，我国生态环境保护事业正式起步。
1974年10月，国务院环境保护领导小组成立，下设办公室。之后，各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展了重点治理。
（二）改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国生态环境保护事业发展壮大。20世纪70年代末到80年代，我国逐步建立生态环境保护制度。1978年，五届全国人大通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对生态环境保护作出明确规定，为我国生态环境法制建设和生态环境保护事业推进奠定了坚实基础。从1979年9月颁布新中国第一部生态环境保护单项法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》之后，陆续颁布水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、森林法、草原法、水法、野生动物保护法等生态环境保护方面的法律，初步形成了我国生态环境保护的法律框架。1983年，国务院召开第二次全国环境保护会议，明确保护环境是我国一项基本国策，提出了经济建设、城乡建设、环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一，即“三同步”“三统一”的环境与发展战略方针。1989年，第三次全国环境保护会议提出环境保护预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理等“三大政策”，以及“三同时”（建设项目中防治污染和生态破坏的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）、环境影响评价、排污收费、城市环境综合整治定量考核、环境目标责任、排污申报登记和排污许可证、限期治理和污染集中控制等“八项管理制度”。1984年，我国还确立了民用核设施安全统一监督、独立行使监督职责的机制。1986年，国务院批准颁布了民用核设施安全监督管理条例。与此同时，我国于1978年正式启动“三北”防护林体系建设工程，1981年开启全民义务植树活动，并逐步实施天然林保护、退耕还林还草等一系列生态保护重大工程，加强了国家生态安全屏障建设。
20世纪90年代，我国将可持续发展确立为国家战略，提出环境与发展十大对策，率先制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。为应对环境污染，开展规模化环境治理，污染防治思路由末端治理向生产全过程控制转变、由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、由分散治理向分散与集中控制相结合转变。实施跨世纪绿色工程规划，向环境污染和生态破坏宣战，启动“33211”重大污染治理工程，“33”是三河（淮河、海河、辽河）、三湖（滇池、太湖、巢湖），“2”是二氧化硫和酸雨控制区，“11”是一市（北京市）、一海（渤海）。这是我国历史上首个大规模污染治理行动，推动污染防治工作取得积极进展。提出生态保护与污染防治并重，国务院印发《全国生态环境建设规划》，要求持续抓好“三北”防护林体系等各类生态环境建设工程。1993年开始，全国人大环资委会同中宣部和国务院有关部门联合开展中华环保世纪行宣传活动，不仅提高了全民生态环境意识，而且推动了许多重大生态环境问题的解决。
进入新世纪，我国生态环境保护融入经济社会发展大局。党中央提出树立和落实科学发展观、建设资源节约型环境友好型社会，要求从重经济增长轻生态环境保护转变为保护生态环境与经济增长并重，从生态环境保护滞后于经济发展转变为生态环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护生态环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决生态环境问题。把主要污染物排放总量和单位GDP能源消耗下降比例作为约束性指标，纳入国家“十一五”规划。同时，全面推行特许经营制度，实行有利于环境的价格政策、税收政策、投资政策、融资政策。“十一五”期间，全国环境基础设施、电厂脱硫设施建设规模超过新中国成立以来到“十一五”之前的总和。
这一时期，我国生态环境保护管理体制不断健全完善。1982年国家设立城乡建设环境保护部，内设环保局。1984年城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，1988年从城乡建设环境保护部分离出来，并被确定为国务院直属机构。1993年，全国人大设立环境保护委员会，次年更名为环境与资源保护委员会。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局，国家核安全局并入国家环保总局；全国政协设立人口资源环境委员会。2008年，国家环境保护总局组建为环境保护部，成为国务院组成部门。
（三）中国特色社会主义进入新时代，我国生态环境保护发生历史性变革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新，形成了习近平生态文明思想，为全面推进生态文明建设、加强生态环境保护提供了方向指引和根本遵循。我国生态环境保护思想认识程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出台频率之高前所未有、监管执法尺度之严前所未有、环境改善速度之快前所未有，生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。
2012年11月，党的十八大通过《中国共产党章程（修正案）》，将生态文明建设写入党章并作出阐述，中国特色社会主义事业总体布局更加完善，生态文明建设的战略地位更加明确。党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》；出台实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，坚决向污染宣战；出台《环境保护督察方案（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等文件，建立中央生态环境保护督察制度、生态环境损害赔偿和责任追究等一系列重大制度。对环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法等一系列法律进行重大修改；特别是2014年修订的环境保护法被称为是“史上最严格”的环保法；2017年、2018年全国人大分别通过核安全法、土壤污染防治法，国务院出台了《排污许可管理条例》等一批法规，我国基本形成了较为完整的生态环境保护法律法规体系。
组织机构和生态环境保护职能进一步加强。2018年2月，党的十九届三中全会对生态环境管理体制改革作出部署。同年，中办国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》提出，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护综合执法。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建生态环境部，整合相关部门生态环境保护职责，统一行使生态与城乡各类污染排放监管与行政执法职责，统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责，生态环境保护的统一性、权威性大大增强。
2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。这次大会是我国生态文明建设和生态环境保护发展历程中规格最高、规模最大、影响最广、意义最深的历史性盛会，大会取得“一个标志性成果”，就是确立了习近平生态文明思想。会后，生态环境保护的重大政策性文件——《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》对外公布。
2020年10月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对推动绿色发展、促进人与自然和谐共生作出一系列重大战略部署，明确提出“十四五”时期，我国生态文明建设实现新进步，到2035年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现，明确“十四五”乃至2035年生态文明建设和生态环境保护的目标和任务。十九届五中全会还明确提出，要完善中央生态环境保护督察制度。
二、党领导新中国生态环境保护工作的成就
党领导新中国生态环境保护工作取得了举世瞩目的成就，特别是党的十八大以来，绿色发展方式和生活方式加快形成，资源节约集约利用效率不断提升，生态环境质量持续改善，人民对优美生态环境的获得感、幸福感、安全感显著增强，我国已经成为全球生态文明建设重要参与者、贡献者和引领者。
一是战略地位得到显著提升。我们党不断加强对生态文明建设和生态环境保护的领导，作出一系列重大战略部署。生态文明建设和生态环境保护逐步纳入经济社会发展各方面和全过程，在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是其中一位；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是其中一条；在新发展理念中，绿色发展是其中一项；在三大攻坚战中，污染防治是其中一战；在到21世纪中叶建成社会主义现代化强国目标中，美丽是其中一个。党的十九大修改通过的党章增加“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容，2018年3月通过的宪法修正案将生态文明写入宪法，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。
二是绿色发展成效不断显现。坚决贯彻新发展理念，大力推动产业结构、能源结构、交通运输结构、农业投入结构调整，建立“三线一单”生态环境分区管控体系。2020年，我国煤炭消费比重降低到56.8%，清洁能源占能源消费比重达24.3%，光伏、风能装机容量、发电量均居世界首位。新能源汽车销售量占全球新能源汽车约42%，是世界上保有量最多的国家。资源能源利用效率大幅提升，碳排放强度持续下降。截至2020年底，我国单位GDP二氧化碳排放较2005年降低约48.4%，超额完成下降40%—45%的目标。全面禁止洋垃圾入境，2020年底前实现固体废物零进口目标。
三是生态环境质量持续改善。坚决向污染宣战，实施山水林田湖草沙一体化保护修复，在经济保持较高增速的同时，生态环境质量持续向好。2016年至2020年五年间，我国地级及以上城市空气质量优良天数比率提高了5.8个百分点、达到87%，地表水优良水质断面比例提高了17.4个百分点、达到83.4%，全国近岸海域水质优良比率提高了约9个百分点、达到77.4%；全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率双双超过90%；森林覆盖率和森林蓄积量连续30年保持“双增长”，自然保护地面积占全国陆域国土面积的18%，初步划定的生态保护红线面积约占陆域国土面积的25%以上；全国约三分之一的行政村深入实施农村环境整治；环境安全和核安全得到有效保障，我国未发生过国际核事件分级标准二级及以上的事件或事故，放射源辐射事故率由20世纪90年代的每万枚6.2起降至每万枚1.0起以下。
四是生态文明制度体系不断完善。加快生态文明体制改革，出台几十项生态文明建设相关具体改革方案，省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度、自然资源资产产权制度、河（湖、林）长制、排污许可制度、国家公园制度、生态保护红线制度等改革举措全面实施，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成。党的十八大以来，制修订30多部生态环境领域法律和行政法规，生态环境法律体系日趋完善。中央生态环境保护督察深入推进，在每届党的中央委员会任期内，对各省（区、市）和新疆生产建设兵团，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施“回头看”，针对突出生态环境问题组织开展专项督察，成为推动落实生态环境保护责任的硬招实招。对重点区域、重点工作开展监督帮扶，探索建立国家和地方协同发现并解决问题的新机制，不断健全环境治理责任体系。
五是生态环境治理能力明显提升。生态环境保护投入持续加大，有力支撑了生态环境治理能力建设。初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，建成并运行国家生态环境科技成果转化综合服务平台、生态环境监管大数据平台。生态环境保护综合行政执法改革持续深化，执法体系和能力建设得到加强。坚持以政治清明促生态文明，强化干部队伍作风建设，生态环保铁军建设加快推进。生态环保宣传教育力度不断加大，持续举办“六五环境日”国家主场活动，推动环保设施向公众开放，组织开展“美丽中国，我是行动者”主题实践活动，“绿水青山就是金山银山”理念不断深入人心，全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性、主动性持续增强，简约适度、绿色低碳的生活方式蔚然成风。
六是全球环境治理贡献日益凸显。我国积极参与全球生态环境治理，在应对气候变化、防治污染和保护生物多样性等方面发挥着关键作用。引领全球气候变化谈判进程，推动《巴黎协定》达成、签署、生效和实施。2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。成功举办联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第一阶段会议，发布《昆明宣言》，为制定兼具雄心、务实、平衡的“2020年后全球生物多样性框架”提供政治指引、凝聚广泛共识，开启全球生物多样性治理新篇章。深入开展绿色“一带一路”建设，倡导建立“一带一路”绿色发展国际联盟和绿色“一带一路”大数据平台，开展南南合作，帮助发展中国家提高环境治理水平，我国生态文明建设和生态环境保护成就得到国际社会高度认可。
三、党领导新中国生态环境保护工作的经验启示
在中国共产党领导下，新中国生态环境保护事业形成的理论成果、实践成果、制度成果，为深入打好污染防治攻坚战、推动生态文明建设实现新进步、建设人与自然和谐共生的现代化提供了重要经验启示。
一是坚持党对生态环境保护的领导。从当年的“两个文明”到“三位一体”“四位一体”，再到今天的“五位一体”，我们党对中国特色社会主义总体布局的认识不断深化；从召开七次全国环境保护会议（大会），到连续七年召开中央人口资源环境工作座谈会，再到2018年召开全国生态环境保护大会，我们党对生态环境保护工作的战略部署不断加强，为生态环境保护事业不断发展提供了根本保障。
二是坚持党的创新理论引领。中国共产党以高度的政治自觉、理论自觉和制度自觉，推动我国生态环境保护事业和生态文明理论创新发展。习近平总书记继承中华优秀传统文化，与时俱进、开拓创新，形成具有时代特征、世界意义的生态文明思想，系统回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题，成为指导生态文明建设和生态环境保护的总方针、总依据和总要求。
三是坚持以人民为中心。人民立场是中国共产党根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。从1972年北京官厅水库发生水污染事件后实施我国第一项治污工程，到20世纪90年代全面开展“三河”“三湖”水污染防治，到21世纪初大力推进主要污染物总量减排，再到党的十八大以来全面推进蓝天、碧水、净土保卫战，我国污染防治力度不断加大，解决了一大批关系民生的生态环境问题。
四是坚持绿水青山就是金山银山。绿水青山就是金山银山，对生态环境进行了重新定位，从根本上打破简单把发展与保护对立起来的思维束缚，诠释了经济发展和生态环境保护的关系，指明了实现发展和保护协同共生的路径。我们必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展的高质量发展之路。
五是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。在中国共产党的领导下，我国逐步形成由生态环境保护综合性法律、单项法律，以及行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等构成的生态环境保护法律法规体系，为生态环境保护事业发展提供了有力保障。我们必须坚持深化生态文明体制改革，持续完善生态环境法律法规，构建源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系，形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的“大环保”工作格局，不断提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。
六是坚持参与全球生态环境治理。建设绿色家园是人类共同的梦想。我国生态环境保护事业一贯坚持统筹国际国内两个大局，积极推进全球生态环境治理。已批准实施30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，从早期的环保理念、技术、资金等“引进来”为主，到后来双向交流互动，我国生态文明理念、环保技术等“走出去”日益常态化。我们将秉持人类命运共同体理念，坚持多边主义，深度参与全球环境治理，切实履行气候变化、生物多样性等环境公约义务，有力推进绿色“一带一路”建设，为全球可持续发展提供中国智慧、中国方案，作出中国贡献。
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