王淑梅 胡方 | 《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》的理解与适用
《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》的理解与适用
本文将刊登于《人民司法》2022年第22期
作者：王淑梅 胡方
作者单位：最高人民法院
目次
一、制定背景和意义
二、主要内容说明
（一）关于适用范围
（二）关于民事公益诉讼
（三）关于刑事附带民事公益诉讼
（四）关于行政公益诉讼
（五）关于管辖权
（六）关于法律适用
为依法办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件，全面加强海洋环境司法保护，促进海洋生态文明建设，2021年12月27日最高人民法院审判委员会第1858次会议、2022年3月16日最高人民检察院第十三届检察委员会第九十三次会议审议通过了《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（法释〔2022〕15号，以下简称《规定》），并已于2022年5月15日起施行。现就《规定》涉及的有关问题予以说明，以供相关案件办理过程中准确理解与适用。
一、制定背景和意义
出台《规定》，是最高人民法院、最高人民检察院贯彻落实党中央决策部署，加大海洋自然资源与生态环境司法保护力度，积极回应社会关切的重要举措。司法解释的颁布实施，对于完善海洋自然资源与生态环境保护法律体系，统一法律适用标准，规范海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件办理，具有重要意义。
我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。随着海上活动的日益频繁，在海洋经济快速发展的同时，船舶排污、陆源污染和海洋资源的开发活动等不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境面临较大压力，涉及海洋自然资源与生态环境损害的案件数量也不断上升。
以习近平同志为核心的党中央高度重视海洋事业发展和海洋生态环境保护。党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署，党的十九大明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国”。保护海洋自然资源和生态环境是加快建设海洋强国、实现人海和谐共生的根本要求和基础保障，迫切需要不断加大司法保护力度，为促进海洋生态文明建设提供强有力的服务与保障。
为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，全国人大常委会于1982年颁布海洋环境保护法。该法于1999年12月修订时，在法律责任章节增加了由依照海洋环境保护法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求的规定。2012年以来，随着环境保护法和民事诉讼法的修订以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高检察公益司法解释）等司法解释的制定，逐步建立和细化了环境公益诉讼制度。如何正确理解上述不同法律规定的本意，如何界定海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的性质，如何在海洋环境保护中充分发挥公益诉讼制度的作用，亟需出台司法解释加以明确和规范，构建较为完善、独立的具有中国特色的海洋环境公益诉讼制度，进一步保障海洋安全、保护海洋资源、推进海洋法治、服务海洋强国建设。
二、主要内容说明
《规定》共6条，分别就适用范围以及海洋环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼的主体、管辖权等作出了规定。
（一）关于适用范围
第1条从案件类型、行为后果和地域3方面界定了《规定》的适用范围，也是对海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件的解读。
首先，《规定》系因海洋自然资源与生态环境损害而提起的海洋环境公益诉讼的专门规定，包括民事、刑事附带民事和行政公益诉讼3种案件类型。
其次，《规定》的重要法律依据是海洋环境保护法，主要是围绕如何正确理解和适用该法第八十九条第二款的规定作出的具体规范，故《规定》第1条直接援引了海洋环境保护法第八十九条第二款内容界定了本《规定》适用的行为后果，即破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区。
再次，《规定》适用的地域范围与海洋环境保护法适用的海域范围一致。海洋环境保护法第二条第一款规定：“本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。”第九十四条第（二）项进一步规定，本法中的内水是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域。故本《规定》并不适用于江河、湖泊等内陆水域。
最后，造成海洋自然资源与生态环境损害的原因，不仅包括海上航行、海上作业生产等发生在海上的行为，还包括从陆地向海域排放污染物造成海洋自然资源与生态环境损害等陆源污染行为。损害行为发生地或损害结果地位于海域，是确定本《规定》适用范围的重要因素。此外，为减轻或防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少，可能会采取相应的合理应急处置措施，该预防措施费用亦属于海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围，故采取预防措施地也是界定本《规定》适用范围的考量因素之一。
因此，只要损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地3个因素中的1个因素发生在海洋环境保护法第二条第一款规定的海域内，因海洋自然资源与生态环境损害而提起的公益诉讼，就应当适用本《规定》。《规定》的适用范围涵盖了因陆源污染造成海洋环境损害而提起的公益诉讼案件，因此，如污染行为发生在陆地，污染物经由陆地流入海洋，就海洋自然资源与生态环境损害提起的公益诉讼案件应当适用本《规定》确定相应的诉讼主体和管辖权等，但是，本《规定》并不影响其他相关主体依据环境保护法、民事诉讼法等法律规定仅就陆地环境污染损害提起公益诉讼的权利。
（二）关于民事公益诉讼
《规定》第2条、第3条采用列明方式明确有权提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼的主体，确定海事法院是海洋环境民事公益诉讼的专门管辖法院。
1.关于海洋环境监督管理部门就海洋自然资源与生态环境损害提起的诉讼
海洋环境保护法是环境领域的特别法，应当优先适用于相关纠纷。该法第八十九条第二款规定，将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门。根据现阶段相关立法意图【2012年4月24日全国人民代表大会法律委员会《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）修改情况的汇报〉》对公益诉讼制度问题作了说明：“目前，有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。比如，海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。”】，该类诉讼属于民事公益诉讼范畴。2018年1月15日起施行的最高人民法院《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称海洋环境司法解释）通过在第11条、第12条规定相关公益诉讼司法解释适用规则的方式，表明了海洋环境监督管理部门提起此类诉讼的性质。本《规定》系关于海洋环境公益诉讼的司法解释，通过将海洋环境监督管理部门提起诉讼的情形纳入本司法解释的方式，进一步明确了此类诉讼属于民事公益诉讼。但是在表述方式上，为了保持连贯性，继续沿用海洋环境保护法和海洋环境司法解释中关于“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”的表述。
在《规定》起草过程中，有建议认为，应当在海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼中规定磋商前置程序，相关部门与侵权人就海洋自然资源与生态环境损害赔偿开展磋商无果的，再进入诉讼程序。我们经研究认为，2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中提出了“主动磋商，司法保障”的工作原则，生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致的，赔偿权利人可依法提起诉讼。据此，最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第1条明确磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，经磋商未达成一致或者无法进行磋商的才可以提起诉讼。2022年4月，生态环境部联合“两高”等14家单位印发的《生态环境损害赔偿管理规定》中也规定了磋商程序。但是《改革方案》第三条第（二）项、最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第2条和《生态环境损害赔偿管理规定》均明确规定，上述方案和规定不适用于海洋生态环境损害赔偿，涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。因海洋环境保护法并没有磋商前置的规定，故在海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼中规定磋商前置程序，目前没有相应的法律或者国家规定作为依据。但本《规定》也并不限制或影响海洋环境监督管理部门先行与侵权人进行磋商的程序，如果今后在海洋环境保护中明确了磋商机制，还可另行作出新的规定。
2.关于检察机关就海洋自然资源与生态环境损害提起的民事公益诉讼
检察机关是否有权提起海洋环境公益诉讼，长期以来一直存在不同观点。虽然两高检察公益司法解释并未明确将海洋环境公益诉讼排除在外，但是基于对海洋环境保护法、民事诉讼法相关规定的不同理解，导致对检察机关诉权的认识不统一，从而该司法解释能否适用于海洋环境公益诉讼，也一直存在分歧。一种观点认为，海洋环境保护法第八十九条第二款的特别规定排除了其他国家机关的索赔资格，包括检察机关。根据特别法优先于一般法适用的原则，检察机关无权提起海洋环境公益诉讼。另一种观点认为，检察机关提起公益诉讼是国家赋予其的工作职能，海洋环境保护法的规定并不能排除民事诉讼法对检察机关赋权规定的适用。
我们经研究认为，首先，民事诉讼法第五十八条第一款规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。第二款规定，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以提起诉讼。因此，依据海洋环境保护法第八十九条第二款、民事诉讼法第五十八条第二款的规定，海洋环境保护法明确规定了海洋环境监督管理部门有权提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿，在上述部门不提起诉讼的情况下，检察机关可以就海洋自然资源与生态环境损害提起公益诉讼。其次，虽然海洋环境保护法规定海洋环境监督管理部门有权就海洋自然资源与生态环境损害提起诉讼，但是海洋环境监督管理部门在不同案件中的诉讼能力可能会影响其提起诉讼的积极性，司法实践中也确实存在海洋环境监督管理部门怠于履行提起诉讼的职责，导致海洋环境保护力度受到影响的情形。允许检察机关在海洋环境监督管理部门不起诉的情况下提起诉讼，可以充分发挥检察机关督促、协同、兜底的职能定位，符合加大海洋环境保护力度、维护国家海洋权益的价值取向。
基于加大海洋环境保护力度、完善海洋环境公益诉讼制度体系的需要，《规定》第2条、第3条体现了海洋环境保护法作为特别法应当优先适用的原则，在注重充分发挥海洋环境监督管理部门行政监管职能的同时，也明确了检察机关督促、协同、兜底的职能定位。检察机关发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为，可以将有关线索移送海洋环境监督管理部门并告知其提起诉讼。只有在海洋环境监督管理部门经告知仍不提起诉讼的情况下，检察机关才可以直接作为原告提起公益诉讼；海洋环境监督管理部门经告知提起诉讼的，检察机关可以依据本《规定》第2条第2款的规定支持起诉。这一规定体现了检察机关与海洋环境监督管理部门提起海洋环境公益诉讼的不同定位，可以实现海洋环境监督管理部门和检察机关提起公益诉讼的有效衔接，对加大海洋环境保护力度、维护国家海洋权益具有现实意义。
（三）关于刑事附带民事公益诉讼
破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，涉嫌犯罪的，应当如何确定刑事附带民事诉讼适格原告，相关海洋环境监督管理部门能否提起刑事附带民事海洋环境损害赔偿，也一直是争论热点。一种观点认为，海洋环境保护法第八十九条第二款对代表国家提出损害赔偿要求的主体作出了特别规定，应当优先适用，故当海洋环境遭受侵害并构成犯罪时，相关海洋环境监督管理部门具有提起刑事附带民事损害赔偿诉讼的权利，这与刑事诉讼法第一百零一条关于被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失，在刑事诉讼过程中有权提起刑事附带民事诉讼的规定也并不相悖。另一种观点认为，刑事诉讼法明确规定，附带民事诉讼原告人只有被害人和检察机关。涉及国家利益受损的，提起附带民事诉讼的主体只是检察机关，没有规定其他机关。允许海洋环境监督管理部门依据海洋环境保护法的规定提起刑事附带民事诉讼，是对刑事诉讼法规定的突破。
经研究，鉴于对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，涉嫌犯罪的，海洋环境监督管理部门能否提起刑事附带民事诉讼，刑事诉讼法并未作出明确规定，有关方面还存在不同认识，《规定》第4条仅就海洋环境监督管理部门与检察机关在涉及民事和刑事案件交叉的情况下，如何协调各自职能作出规定。一方面明确了在涉嫌犯罪的情况下，海洋环境监督管理部门依然有权就海洋自然资源与生态环境损害另行提起民事诉讼；另一方面依据刑事诉讼法第一百零一条第二款、两高检察公益司法解释第20条的规定，明确了在海洋环境监督管理部门未另行提起民事诉讼的情况下，检察机关可以根据实际情况，从有利于提高司法效率的角度，选择在提起刑事公诉时一并提起附带民事公益诉讼，也可以选择单独提起民事公益诉讼，以充分发挥其对海洋环境保护的兜底、协同职能。
（四）关于行政公益诉讼
为了充分发挥检察机关的监督职能作用，在制度功能层面督促行政主管机关积极依法履职，行政诉讼法规定检察机关可以通过行政诉讼促进依法行政、严格执法。根据海洋环境保护法的规定，相关海洋环境监督管理部门对破坏海洋自然资源和生态环境的行为负有监督管理职责，但实践中往往存在行政部门对海洋环境保护违法行使职权或者怠于履职不作为的现象。如何正确、充分利用行政公益诉讼制度，加大海洋环境司法保护力度，是制定本《规定》第5条的主要目的。
我们经研究认为，首先，根据行政诉讼法第二十五条的规定，检察机关可以向海洋环境监督管理部门依次提出检察建议和提起诉讼，这是法律对其职能的赋权与定位。其次，根据前述规定，海洋环境行政公益诉讼的提起要以诉前检察建议为前提。实践中，检察机关发出检察建议后，多数海洋环境监督管理部门都能够及时采取有效措施依法履职，故大部分案件在行政公益诉讼的诉前程序便已终结。但对于海洋环境监督管理部门仍然不依法履职的，检察机关可以通过直接提起行政诉讼的方式，督促其依法全面履行监管职责、恢复受侵害的公共利益。再次，行政公益诉讼主要针对海洋环境监督管理部门违法行使职权或者怠于履职不作为，是为有效补足行政执法短板而采取的有利于海洋自然资源和生态环境保护的另一种监督手段。但是，对于海洋环境监督管理部门不提起诉讼的情形，通常并不采用检察建议这一特定文书形式。通过行政公益诉讼要求海洋环境监督管理部门提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，也不符合司法诉讼高效、便利原则。因此，对于海洋环境监督管理部门经告知仍然不提起诉讼的，检察机关可以依据本《规定》第3条直接提起民事公益诉讼，而并非依据第5条提出检察建议和提起行政公益诉讼。
（五）关于管辖权
根据海洋环境司法解释第2条的规定，海洋环境监督管理部门提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，由损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。但是由检察机关提起的海洋环境公益诉讼案件是否应当由海事法院专门管辖，起草过程中存在争论。有观点认为，根据两高检察公益司法解释第5条的规定，市（分、州）检察机关提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖；基层检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖，故并未要求由海事法院专门管辖。
经研究，本《规定》第2条、第3条和第5条最终明确了海事法院对海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的专门管辖。主要理由如下：
第一，根据海事诉讼特别程序法（以下简称海诉法）第四条、第七条，海洋环境司法解释第2条，最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的规定》第三类第（65）项、第五类第（81）项、第（82）项，最高人民法院《关于海事诉讼管辖问题的规定》第2条的规定，污染海洋环境、破坏海洋生态责任纠纷和海事行政案件都属于海事法院专门或者专属管辖。上述有关海事法院专门或专属管辖的规定属于特别规定，如果与两高检察公益司法解释的一般规定不同，应当优先适用特别规定。
第二，根据本《规定》，在海洋环境监督管理部门不提起诉讼的情况下，检察机关可以依照本《规定》提起民事公益诉讼。检察机关履行的系督促、协同、兜底职能，其提起的民事公益诉讼与海洋环境监督管理部门提起的诉讼请求和诉讼目的基本相同，并不因提起主体不同而改变此类案件的性质，均应当属于前述法律法规调整的范围，故检察机关提起的民事公益诉讼也应当由海事法院管辖。
第三，海洋自然资源与生态环境损害赔偿涉及国际公约、国际惯例、海商法等的适用，具有专业性、技术性、涉外性强的特点。海事法院是审理海事案件的专门法院，具有专业化审判优势，由海事法院统一审理海洋环境监督管理部门和检察机关提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，有利于审判质量保障和裁判尺度统一。
第四，海事行政公益诉讼案件从性质而言也属于海事行政案件，应当由海事法院专门管辖。随着海洋强国建设对海上法治环境提出更高的要求，涉海行政部门的执法力度进一步加强。海事法院属于跨行政区划设置的专门法院，由其审理海事行政案件，有利于克服地方保护主义，可以进一步为依法开展海洋执法活动提供有力的司法支持和监督，加大海洋环境的司法保护力度，也顺应了海事司法改革的需要。
第五，全国11个海事法院共设立了40余个派出法庭，还根据需要设立了巡回审判点，以适应海事法院管辖区域线长面广的特点，增强了海事审判的服务功能，方便了当事人诉讼，已经成为海事司法保障沿海沿江地区经济发展与生态文明建设的重要前沿。
需要说明的是，本《规定》第4条并未对海洋自然资源与生态环境刑事附带民事公益诉讼案件的管辖法院作出特别规定。主要理由是，根据1984年颁布的全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，海事法院不审理刑事案件。但是，随着“一带一路”和海洋强国建设的不断推进，我国周边海洋形势面临着空前激烈的外部压力和挑战，亟需我国海事司法在彰显我国海洋主权、服务保障国家海洋建设等方面发挥更大的作用。为了满足国际、国内形势发展对海事审判工作的司法需求，从有利于发挥海事法院专业优势、有利于更好维护国家海洋权益出发，最高人民法院一直将海事法院试点管辖海事刑事案件、推进海事审判“三合一”，作为落实深化人民法院司法体制改革、服务保障国家重大战略要求的重要内容和具体措施。最高人民法院已指定宁波、海口海事法院作为试点法院审理了部分海上交通肇事罪和破坏海洋生态环境资源犯罪案件，取得了较好的效果。
实践证明，在海事法院实行海事刑事、民事和行政“三合一”审判，统一审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿案件、破坏海洋生态环境资源犯罪及刑事附带民事环境公益诉讼案件、海事行政公益诉讼案件，可以在充分发挥海事法院专业化审判优势的同时，兼顾审判效率和裁判尺度的统一。目前，该项试点工作正在稳步推进。根据两高检察公益司法解释第20条的规定，检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼，由审理刑事案件的人民法院管辖。因此，如果破坏海洋生态环境资源犯罪案件属于海事法院试点管辖的刑事案件，则由海事法院一并管辖刑事附带民事公益诉讼案件；如果该刑事案件由其他人民法院管辖，则有关海洋自然资源与生态环境的刑事附带民事公益诉讼案件也由其他人民法院一并管辖，但海洋环境监督管理部门另行单独提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿，依然由海事法院专门管辖。
（六）关于法律适用
鉴于海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼有其自身特殊实际和规律，海洋环境司法解释专门针对海洋自然资源与生态环境损害赔偿的管辖权、责任承担方式、损失赔偿范围、损失认定规则、船舶污染损害赔偿法律适用等问题作出了具体的特别规定。但早期由于对检察机关诉权问题存在不同认识，故司法实践中，该司法解释主要适用于海洋环境监督管理部门提起的损害赔偿诉讼。目前，在明确检察机关提起海洋环境公益诉讼权利的情况下，对审理此类纠纷的法律适用问题亦应当予以明确。鉴于司法解释行文规范，《规定》对法律适用问题没有作出专门规定。
但是，从海洋环境司法解释第1条的规定来看，为请求赔偿海洋环境保护法第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害而提起的诉讼，都适用该司法解释。考虑到无论是海洋环境监督管理部门还是检察机关提起的诉讼，都是针对海洋环境保护法第八十九条第二款所规定的破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区而造成的海洋自然资源与生态环境的损害赔偿，都是代表国家和社会公共利益，检察机关是在海洋环境监督管理部门没有提起诉讼的情况下，行使督促、协同、兜底的职能作用而提起的诉讼，不能因提起诉讼的主体不同而适用不同法律规定，从而导致不同的处理结果。因此，应当对海洋环境司法解释的适用范围作从宽解释，即人民法院审理检察机关就海洋自然资源与生态环境损害提起的公益诉讼，也应当适用海洋环境司法解释中的相关规定。
此外，本《规定》针对海洋环境公益诉讼的诉权、管辖权等问题作出了规定，两高检察公益司法解释对检察机关提起的公益诉讼也作出了程序性规定。对于两个司法解释中有关管辖权等问题的规定，如有冲突，应当优先适用本《规定》；本《规定》没有作出规定，且其他相关海事司法解释也没有作出不同规定的，可以适用两高检察公益司法解释的规定。
本文责任编辑：张娜
网络编辑：李泊毅
审核：李敏
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