君合法评丨PPP漫谈系列之二十七——P3焦点一席谈

一不忘初衷

初心不忘，方得始终。在讨论PPP与政府购买服务之前，我们先来看一下它们各自的初衷是什么。

PPP的初衷，在于解决地方债，吸引民间资本，在促进稳增长的同时，推动政府治理结构的转型。

政府购买服务的初衷，在于简政放权，推动事业单位改革。社会力量能做的事，政府不养机构不养人。

二者的初衷不同，决定了适用范围、原则和方式即有所不同。但有一点是可以确定的，即在当前的政策法规框架之下，二者都不存在违法的问题，只是存在衔接和配套问题。PPP是近两年以来的主流政策导向，政府购买服务则是新近出现的名词。目前市场上存在一些泛滥化、扩大化的政府购买服务，笔者称之为“泛化政府购买服务”，它对PPP模式造成了冲击，在特定范围内还有取代PPP模式的趋势，这是一个值得重视和解决的问题。

二PPP与政府购买服务之间存在交集

PPP与政府购买服务二者之间存在交集，而交集部分，就是必须采取PPP模式的政府购买服务，或称之为政府购买服务类的PPP项目。

从立法的角度上来讲，我们一直主张对PPP实行双轨制管理。简而言之，就是将PPP分为两类，一类是特许经营类PPP项目，另一类是政府购买服务类PPP项目。而其中第二类，即为PPP与政府购买服务之间的交集。这个交集不用刻意求大，但只要是交集部分，就必须适用PPP模式，而不得通过套用政府购买服务相对简单的程序规定，来规避PPP的两个论证、实施方案和“五一九”¹要求。

上述交集之外的政府购买服务，不强制要求适用PPP模式，但是一旦适用，则需遵守与PPP有关的政策法规。

三政府购买服务PPP项目的划定标准

我们初步拟了几个必须满足的标准，考虑得还很不成熟，先拿出来供大家讨论和参考：

1. 必须是公共产品和服务的供应；

2. 必须形成项目设施，且项目设施的寿命在十年以上；

3. 项目合同的期限在十年以上；

4. 有必要进行物有所值论证和财政承受能力论证。

没有标准肯定是不行的，与之有关的讨论应当进一步深化，而不应止步于对“泛化政府购买服务”或“伪政府购买服务”的质疑或批评。

四政府购买服务的实际案例

我们做过一些政府购买服务的项目。地方政府之所以采取政府购买服务，而非PPP模式，其中的原因是比较复杂的，并不完全是政策性银行的问题，也不能简单地归结于地方政府有意规避PPP模式的应用。

以某跨市项目为例，一开始地方政府是打算采取PPP模式的，做了很多论证工作，试图解决项目当中存在的一些实际难点（如实施机构的确定、两地财政的分工、当地行业公司的利益诉求、项目公司股权的分配、相关工程承包商、供货商的选定等），但一直没有找到很好的方案，PPP的两个论证和实施方案也因此受阻。在这样一个时点上，政策性银行带着巨额、低成本的资金来了，并且给出了“政府购买服务”的解决方案，政策和法规依据是不缺的，既能节省时间，又能摆平前述的种种问题，地方政府何乐而不为？

五地方债问题

我们理解，PPP项目下的政府支出责任，在列入财政预算和三年滚动规划的情况下，可以不视为地方债，但是要考虑预算是一年一列，地方政府仍有违约可能，在那个时点上，因为社会资本的大部分投入（建设期投资）已经发生，后期运营服务的交付与否，以及与之相关的新增成本与费用，对社会资本的总体成本而言都无太大影响。如果地方政府不能正常履约，未能按时付款，那么就难免形成地方政府的真实债务。从这个角度来讲，我们又倾向于认为PPP合同项下的政府支出责任，也构成地方政府的隐性或有负债。

六明股实债问题

从实操层面上讲，我们理解明股实债的危害性，在于小股大债，在于社会资本可获固定回报的提前退出，以及与之相关的项目风险的不合理配置。但与此同时，我们也提请注意，作为目前比较活跃的社会资本组成部分，财务投资人在绝大部分PPP项目里，都需要采取明股实债的方式，才能够实质参与PPP项目，否则就无法通过其内部的风控审查，也无法满足其所携资金的基本诉求。

对于财务投资人参与PPP项目，如果还是本着肯定和鼓励的态度，则建议对“明股实债”进行更为明晰的阐述，解析出其中违反PPP核心原则的基本要素，并对那些并不会影响到项目正常执行的“明股实债”的安排予以认可或放行，而不宜采取一概封杀的政策。

总的来看，财务投资人的参与，一方面丰富了PPP项目中的社会资本构成，另一方面也有益于优化融资成本，使得交易结构更加现实可行，并对项目公司的治理也有较大的促进作用，利大于弊。而且，目前很多有实力的财务投资人，也正在针对市场情况，结合PPP模式的适用，对其自身的风控体系进行改进，这也是值得政策和制度设计者关注的。用合理的制度来引导市场，让市场自身发挥更大的作用，应该是PPP模式后续深化发展的一个方向。

（注：本文为刘世坚律师于2016年8月4日出席财政部PPP中心研讨会（“解析不规范的PPP和政府购买服务项目构成变相举债问题”）时的发言内容，略有改动。） 

1. 即PPP项目操作的五个阶段、十九个步骤。

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