君合法评丨数据中心系列（一）： 新基建浪潮下投资数据中心更需关注核心法律问题
作者： 陈伟 颜炳琳 徐旭 武宁
引 言
2020年开年，中央密集部署“新基建”，20天内四次提及相关内容。中共中央政治局常务委员会3月4日召开会议，会议指出，要加大公共卫生服务，应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，要注重调动民间投资积极性。伴随新基建政策的逐步落地，作为新基建七大领域之一的数据中心再次引发了行业内外的广泛关注。近期，各省发改委陆续公布的2020年度省级重点投资项目中，数据中心项目亦是频频闪现。
根据中国IDC圈研究中心的行业研究报告，在数字化转型、5G商用和新基建概念的进一步刺激下，预计2019-2022年，中国数据中心业务市场规模复合增长率为26.9%；到2022年，中国数据中心业务市场规模预计将超过3,200.5亿元1。
“新基建”浪潮推动下，数据中心建设项目和投资项目纷纷上马。如何在众多项目中保持头脑清醒、眼光独到，挑选到正确的项目以获得最佳投资回报？我们结合企业数字化转型及5G商用前景下的数据中心发展趋势，贯穿数据中心项目选址到互联网数据中心（IDC）业务及云计算业务运营各环节，试图呈现所有重要法律问题，给投资者一个全景式法律手册。
数据中心行业属于电信与基础设施行业交叉的业务领域，完整的数据中心产业链可分为上游基础设施建设、中游数据中心运营以及下游应用开发和服务厂商三个主要环节。
数据中心运营商是联通整个数据中心产业链的核心环节，其利用自有或租赁的数据中心土地、厂房环境、互联网通信线路与带宽资源，建立标准化的专业机房环境，为终端用户提供服务器托管、租用等基础服务以及相关增值服务。
2012年，工信部发布《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，引导民间资本通过多种方式进入电信业，“明确对民间资本开放因特网数据中心（IDC）和因特网接入服务（ISP）业务的相关政策，引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动”。此后，大批民营数据中心专业运营商涌现而出。根据中国信息通信研究院发布的《国内增值电信业务许可情况分析报告（2020.01）》，截至2020年1月底，国内数据中心运营商已达2,200家，世纪互联、万国数据、鹏博士、网宿科技、宝信软件、光环新网、数据港等一批第三方数据运营商与基础电信运营商构成了数据中心业务的主要参与者。
二
数据中心基建过程核心法律问题
数据中心的运营基础是基础设施建设，此基础设施建设绝不仅仅是房地产项目的建设，而是基于房地产项目但更注重数字基础设施的建设。除了建筑本身及加固结构，数据中心建设涉及节能、供电、冷却、安全、通讯设施（网络）、IT设施、消防设施和智能化等多个专业技术于一体。其中的每个环节，均有需要关注的法律问题。
选 址
各企业在数据中心选址时或投资人选择各地的数据中心时，需根据具体情况和实际需求综合决定，应关注的要点包括但不限于：地理位置及自然地理条件是否适合项目建设及运维，电力能源供应是否充足且成本可控，通讯基础设施类型及支持的服务模式以及网络主干线路距离是否满足项目需求，是否有地方支持政策以及项目的可持续性及可扩展性等。
立 项
根据《企业投资项目核准和备案管理办法》及《政府核准的投资项目目录》，数据中心项目仅需办理投资项目备案。实践中，对于数据中心投资项目的备案部门，各地区要求存在一定差异，部分地区由地方经济和信息化委员会负责办理，部分地区则由地方发改委办理，亦存在由政府授权的开发区管委会进行项目备案的情况。例如，北京按属地原则到所属发改委备案、上海原则上到市经信委备案、浙江各级发改委负责基本建设项目备案而各级政府经贸主管部门负责技术改造项目备案。在核心城市，立项几乎是数据中心基建最关键的一步，投资数据中心首先要确保其立项备案手续的完整性及合规性。
节 能
绿色数据中心趋势及政策支持：现阶段，我国已建成运行的数据中心普遍能耗较高，在运营过程中将消耗大量的电和水，并造成碳排放剧增及大量的温室气体排放。建设绿色数据中心已成为构建新一代信息基础设施的重要任务，是保障资源环境可持续的基本要求。2019年2月，工信部、国家机关事务管理局及国家能源局联合发布《关于加强绿色数据中心建设的指导意见》，指导意见指出，国家将建立健全绿色数据中心标准评价体系和能源资源监管体系，并打造一批绿色数据中心先进典型，形成一批具有创新性的绿色技术产品、解决方案，培育一批专业第三方绿色服务机构。指导意见提出对绿色数据中心提供政策支持，包括优先给予绿色数据中心直供电、大工业用电、多路市电引入等用电优惠和政策支持；加大政府采购政策支持力度，引导国家机关、企事业单位优先采购绿色数据中心所提供的机房租赁、云服务、大数据等方面服务。
PUE值要求：PUE值反映了数据中心总能耗水平。PUE = 数据中心总设备能耗/IT设备能耗。该比率越接近于1代表节能水平越高。从国家和核心城市对数据中心准入政策来看，PUE值是核心重要指标。到2020年，在核心省市中，除浙江省要求新建PUE值低于1.5，改造后的PUE值低于2.0外，北上深等城市均要求数据中心的PUE值不得高于1.4。国家层面，要求到2022年数据中心平均能耗应基本达到国际先进水平，新建大型、超大型数据中心的PUE值达到1.4以下，高能耗老旧设备基本淘汰。
节能审查要求：根据《固定资产投资项目节能审查办法》，数据中心项目需在开工建设前取得地方发改委出具的节能审查意见。现阶段，节能审查主要为一般审查制度，并辅以个别区域的承诺制审查制度。两种制度下，节能审查均需在数据中心投入生产使用前完成验收。然而实践中，我们发现节能审查或验收环节存在瑕疵的数据中心项目不在少数，如何查明并把握节能审查环节真正的法律风险是投资数据中心法律尽职调查的一个关键考虑点。
节能监察：根据《节约能源法》，节能主管部门应当对重点用能单位的能源利用状况进行监督检查。《关于加强绿色数据中心建设的指导意见》将重点用能数据中心纳入工业和通信业节能监察范围，督促开展节能与绿色化改造工程。工信部下发的《2020年工业节能监察重点工作计划》要求对纳入重点用能单位管理的数据中心进行专项监察。可以预见，若某数据中心在节能审查环节存在瑕疵或实际运营时节能方案不能满足节能申报方案，则运营中或将面对节能监察风险。
供 电
供电本身并非数据中心建设的行政许可环节，但数据中心的高耗能及不间断运营要求决定了供电环节对数据中心的重要性。为确保数据中心的不间断电力供应，数据中心的供电方案一般会涉及外市电、高压配电及UPS配电，A级数据中心还应配置双重电源供电，并应设置备用电源。除了供电方案是否匹配项目标准，某些地区对大数据中心可享受优惠电价政策，是否可以享受当地优惠电价，也是需要关注的法律点。
冷却方案及供水
数据中心的冷却技术还在不断发展。随着PUE值的要求越来越高，冷却技术已经成为降低PUE值的关键。在通用的自然冷却、风冷设备冷却及液冷技术冷却中，液冷技术被广泛采用。而每个项目因所采用的技术及供应商不同，可分为很多解决方案。先进的冷却技术及解决方案无疑是节能降成本的关键。对于液冷技术中所必需的水的供应，可持续性及成本是投资数据中心要考量的因素之一。
安全防护
数据中心的安全防护范畴包括为用户提供各种数据中心服务的基础设施（包括IP网络、主机、服务器、安全设备等），为了保证数据中心正常运行所构建的支撑系统（包括集中配置、集中、灾备等）和为了保证网络安全所构建的数据中心网络安全防护系统。数据中心的安全防护内容具体包括：业务安全、网络安全、主机安全、中间件安全、物理环境安全、管理安全等多个层面。
消防设施
行政许可方面，数据中心建设过程需要满足房地产建设项目的消防设计、审查及验收流程。而根据不同级别的数据中心，消防设计标准又不相同，例如，根据《数据中心设计规范》，A级数据中心的主机房宜设置气体灭火系统，也可设置细水雾灭火系统。当A级数据中心内的电子信息系统在其他数据中心内安装有承担相同功能的备份系统时，也可设置自动喷水灭火系统。
通讯设施
根据工信部对互联网数据中心业务经营许可证（“IDC证”）申请中对机房评测的要求，数据中心关键网络设施（包括核心路由器、核心交换机及相关通信链路等）须具备必要的安全冗余措施。与因特网连接的数据中心出口网络设施宜采取物理节点和物理链路冗余配置，避免单点单链路故障造成业务全阻。考量数据中心的通讯网络，除了满足最基本的要求，还需关注网络级别及线路配置安全性等其他因素。
IT设施
数据中心应配置的IT设施包括数据库系统、机架、机柜、服务器、存储设备等。如出租该等IT设施给第三方使用，出租方须持有IDC证。
5G商用
随着5G的扩展，主要挑战便是高效处理数据，在可控的耗能和成本下运营，数据中心需要配置可管理密集资源的能力。另外，5G会出现更多边缘业务，采用服务器需要考虑CPU、I/O、加速等支撑应用，以保证性能，对于未来的高带宽、低时延、稳定性的网络要求十分关键。25G商用前景对数据中心基础设施建设及运营管理均提出了更高要求，投资者需要关注在建数据中心项目是否已经有所部署，改建数据中心项目是否有提升空间。另外，5G商用必然催生的边缘数据中心业务，也是可以考虑的投资方向。企业数字化转型及5G商用引导的大数据中心和边缘数据中心的两头发展，已经基本是行业共识。
01
数据中心业务-IDC牌照
数据中心业务主要包括：（1）主机托管、宽带出租、虚拟主机、IP地址出租、服务器出租等互联网基础平台服务；（2）防火墙防护、入侵检测、DDOS防护等安全防护服务；以及（3）负载均衡、域名系统服务（DNS）、智能灾备、流量监控、反向域名解析、远程维护、数据库系统、数据备份等增值服务。服务商需要配置机架、机柜等机房IT设施以及网络通信线路，以外包出租的方式为最终用户提供上述服务器或其他网络相关设备的托管、运维管理及增值服务，并根据所提供服务的具体内容，与最终用户签订相应的机柜租赁协议、主机租用协议、机位包租协议、托管服务协议等。
从法律角度，数据中心业务运营模式可分为以下五种：
模 式
开展形式
收入模型
模式一
自建自营
数据中心运营商自行建造标准化的数据中心，配备（1）机架、机柜等IT设施，（2）发电设备、冷却系统等运营数据中心所必要的基础设施，以及（3）网络
数据中心运营商向最终用户提供服务器托管服务以及运维管理等服务
数据中心运营商向最终用户收取托管费/服务费
模式二
租建自营
A公司建造数据中心厂房，厂房配备运营数据中心所必要的基础设施，但机架、机柜等IT设施、以及网络不由A公司配备
数据中心运营商向A公司租赁该等厂房，数据中心运营商负责配置机架、机柜等必要的IT设施及网络
数据中心运营商向最终用户提供服务器托管服务以及运维管理等服务
数据中心运营商向A公司支付厂房租金
数据中心运营商向最终用户收取托管费/服务费
模式三
租赁经营
A公司建造数据中心，配备（1）机架、机柜等IT设施，（2）发电设备、冷却系统等运营数据中心所必要的基础设施
A公司将该等数据中心出租给数据中心运营商，由该数据中心运营商负责配置网络
数据中心运营商向最终用户提供服务器托管服务以及运维管理等服务
数据中心运营商向A公司支付数据中心租金
数据中心运营商向最终用户收取托管费/服务费
模式四
委托经营
A公司建造标准化的数据中心，配备（1）机架、机柜等IT设施，以及（2）发电设备、冷却系统等运营数据中心所必要的基础设施，（3）并配置网络
A公司委托数据中心运营商为最终用户的服务器及相关设备提供运维管理等服务
A公司向数据中心运营商支付委托经营费；数据中心运营商和A公司分享经营所得
数据中心运营商向最终用户收取托管费/服务费
模式五
“定制化”数据中心
A公司与数据中心运营商签署定制协议，为数据中心运营商建设定制化机房并配置IT设施，向数据中心运营商交付可运营性机房
数据中心运营商向A公司支付数据中心定制费
数据中心运营商向最终用户收取托管费/服务费
IDC牌照监管要求
根据《电信业务分类目录》， IDC业务属于B11类增值电信业务，指利用相应的机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等互联网或其他网络相关设备提供放置、代理维护、系统配置及管理服务，以及提供数据库系统或服务器等设备的出租及其存储空间的出租、通信线路和出口带宽的代理租用和其他应用服务。IDC业务经营者应提供机房和相应的配套设施，并提供安全保障措施。经营数据中心业务，需要取得IDC证。
工信部在其监管实践中就一般的房地产出租行为及IDC业务作出区分。根据中国信息通信研究院2013年5月发布的《IDC/ISP业务申请常见问题解答》，出租土建、供电、消防、监控、制冷、安全防范等属于房地产出租范畴；若涉及出租IT设施（数据库系统、机架、服务器、存储等）或通信线路和出口带宽的代理出租，属于IDC经营范畴。因此，在判断是否需要办理IDC证时，机架、机柜等IT设施以及网络由哪个主体负责配置是工信部重点关注的因素。具体来讲，经营IDC/ISP增值电信业务的企业可以自建机房和租赁机房，其中，机房IT设施只可向基础电信企业及持有IDC证的增值电信企业租赁；若租赁持有IDC证的企业的机房IT设施，则租赁企业的IDC机房的出口带宽只能向基础电信企业租用。
02
云计算业务-IRC牌照
云计算是指基于互联网等网络，通过虚拟化方式共享IT资源的新型计算模式。其核心思想是通过网络统一管理和调度计算、存储、网络、软件等资源，实现资源整合与配置优化，以服务方式满足不同用户随时获取并扩展、按需使用并付费，最大限度地降低成本等各类需求。
随着国家大力扶持云计算产业发展，逐步推进企业上云、政务服务上云，云计算已成为当前最具潜力的产业之一，并将带动数据中心业务的进一步发展。根据公开信息统计，2019年，中国IDC业务市场业务结构最大组成部分是托管业务，占比达到40%，云计算业务比例仅次于托管业务，达到27.5%，相比2018年增长1.6个百分点。3根据中国信息通信研究院发布的《国内增值电信业务许可情况分析报告（2020.01）》，截至2020年1月底，国内2,200家IDC业务运营商中，提供云服务的运营商已达1,017家。
IRC牌照监管要求
在《电信业务分类目录》中，云计算对应互联网数据中心业务（B11）中所包含的“互联网资源协作服务业务”，即IRC牌照。互联网资源协作服务业务是指利用架设在数据中心之上的设备和资源，通过互联网或其他网络以随时获取、按需使用、随时扩展、协作共享等方式，为用户提供的数据存储、互联网应用开发环境、互联网应用部署和运行管理等服务。
下文根据对云计算服务的不同分类，分别解释不同服务类型下的IDC和IRC牌照监管要求。
SaaS、PaaS和IaaS
从面向客户类型及客户体验角度出发，云计算服务可以分为SaaS，PaaS和IaaS三类：
SaaS（Software as a service，软件即服务）：通过向用户提供可供租用的基于互联网络的软件的模式，帮助用户管理企业经营活动。用户通过网络访问和使用云计算服务运营商提供软件，实现“随需应变（on demand）”。
SaaS业务是否属于《电信业务分类目录》中描述的电信业务，或者是否属于其他类型，要按照具体业务形态来看。如果有一些业务形态是纯粹的软件服务，不属于电信业务经营许可和管理的范畴，只需要按照相应的软件的业务的经营相关管理要求办理即可。但如其中有一些SaaS的业务形态，可能属于《电信业务分类目录》中其他的增值电信业务，因此需按照其他的业务形态管理的要求进行许可准入，以及事中事后管理。4
PaaS（Platform as a Service，平台即服务）：PaaS允许用户在云计算服务运营商提供的平台上创建个性化的应用，或者扩展已有的应用，允许独立软件厂商或者其他的第三方机构针对垂直细分行业创造新的解决方案，同时却不必购买开发、质量控制或生产服务器。Google的App Engine和微软的Azure（微软云计算平台）都采用了PaaS的模式。
PaaS服务更多的是平台型服务，多数情况下需要持有IRC牌照，或者包括互联网资源协作服务业务的IDC证。
IaaS（Infrastructure as a service，基础架构即服务）：IaaS通过互联网提供数据中心、基础架构硬件和软件资源，包括服务器、操作系统、磁盘存储、数据库和/或信息资源等。IaaS的代表产品是亚马逊的AWS（Elastic Compute Cloud）。
IaaS服务更多描述的是与网元设施之间协作共享有关的IDC业务，它一般会涉及到随时获取、按需使用、随时扩展，因此多数情况下需要持有包括互联网资源协作服务业务的IDC证。
IaaS、 PaaS、 SaaS三者之间可以叠加构建，并且随着终端用户的复合性需求增加，三者之间的界限也趋于模糊。
公有云、私有云和混合云
按照美国国家标准与技术研究院（NIST）定义，云计算部署模式分为：公有云、私有云和混合云。
公有云：公有云是对公众提供服务的云，公有云的核心属性是共享资源服务，具有经营的性质和属性。使用公有云服务必须将数据托管于云服务商的数据中心（云服务商拥有数据中心基础设施，同时提供云服务）。公有云的经营者需要持有含互联网资源协作服务业务的IDC证。
私有云：私有云是为一个客户单独使用而构建的，通常部署私有云的公司拥有数据中心基础设施（被托管的机柜），私有云可部署在企业数据中心的防火墙内，也可以部署在一个安全的主机托管场所。关于牌照监管，私有云需要区分两种情况，如果是企业自建自用的IaaS，企业本身是云技术和云服务的使用者，部署这种私有云的企业不需要持有IRC牌照；若为多个第三方提供私有云服务，实质上在经营云服务，即需要持证经营。5
混合云：混合云就是公有云和私有云的结合，是在成本和安全方面的一种折中方案。将数据存放在私有云中，但同时可以获得公有云的计算资源，兼具私有云和公有云的优点，使用起来具有更高的灵活性。
内容分发网络-CDN牌照
对于云服务提供商而言，内容分发网络（Content Delivery Network，CDN）是需要经常使用的技术和服务。通过内容分发网络将源站内容分发至靠近用户的加速节点，使用户可以就近获得所需的内容，解决网络拥挤的状况，提高用户访问的响应速度和成功率，从而提升用户的体验。
《电信业务分类目录》中B12是CDN业务，是指利用分布在不同区域的节点服务器群组成流量分配管理网络平台，为用户提供内容的分散存储和高速缓存，并根据网络动态流量和负载状况，将内容分发到快速、稳定的缓存服务器上，提高用户内容的访问响应速度和服务的可用性服务。数据中心和云服务提供商提供CDN服务的，需要持有CDN牌照。
结 语
作为基础设施行业与电信行业交叉的业务领域，数据中心投资项目相较其他产业有其特殊的复杂性和需要特别关注的法律问题。在新基建政策落地引发资本逐浪，行业投资机会可能稍纵即逝的时期，投资者更易加快进度匆忙签约。而这时，能迅速辨别真伪风险的投资者，才能准确抓住升值潜力股，真正锁定新基建带来的新机遇。
我们将陆续推出更多新基建及数据中心文章，欢迎关注。
1. 详见科智咨询（中国IDC圈研究中心）发布《2019-2020年中国IDC产业发展研究报告》
（<https://mp.weixin.qq.com/s/OxRKHBvuIyoFGFc_CH2BMw>）。
2. 源自《数据中心要如何追随5G？》
（https://www.sohu.com/a/359883040_809734）。
3. 详见科智咨询（中国IDC圈研究中心）发布《2019-2020年中国IDC产业发展研究报告》
（<https://mp.weixin.qq.com/s/OxRKHBvuIyoFGFc_CH2BMw>）。
4. 根据工信部信息通信管理局市场处张建华处长在“2017可信云大会”上对云服务监管相关政策的解读整理。
5. 根据工信部信息通信管理局市场处张建华处长在“2017可信云大会”上对云服务监管相关政策的解读整理。
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