君合法评丨新基建与数字化转型系列——新基建浪潮下投资和运营新能源汽车充电设施的监管要点及优惠政策

作者：杨锦文  翁亚军

黄鑫  鲍抒  李圆圆  章佳丽

目

录

一、新能源汽车充电设施的概念与分类

二、新能源汽车充电设施的行业现状及运营模式

三、新能源汽车充电设施的建设、运营相关审批规定

四、国家优惠政策

五、小结

近日，新能源汽车充电设施被纳入“新基建”领域，引发市场广泛关注。我国新能源汽车充电设施数量目前仍存在巨大缺口，在搭上了“新基建”这趟快车后，新能源汽车充电设施势必将呈现更为蓬勃的发展态势，市场潜力巨大。本文拟从新能源汽车充电设施的概念出发，归纳总结当前行业现状及主要运营模式，并进一步重点介绍建设运营监管要点及优惠政策，力求全景式展现新能源汽车充电设施的关注要点。

新能源汽车充电设施的概念与分类

新能源汽车充电设施，是指各类专门为新能源公交车、出租车、通勤旅游车、专用车及社会车辆等提供充电服务的集中式充换电站和分散式充电桩及其接入上级电源的相关设施，包括充电站地面构筑物、充电站（桩）等充电设备及其接入上级电源、监控系统的相关配套设施等。充电桩，通常是指新能源汽车充电设施中将电网电能转化为电动汽车车载蓄电池电能的充电装置部分。

从建设和使用角度，新能源汽车充电设施通常可分为以下三类：

• 私人充电设施：由个人用户在其所有或长期租赁的固定停车位安装，专门为其停放的电动汽车充电的充电设施；

• 专用充电设施：由党政机关、企（事）业单位、社会团体、园区等单位在其专属停车位建设，为公务车辆、员工车辆等提供专属充电服务的充电设施/充电桩，以及由相关单位在公交车、客运汽车、出租车、物流环卫等专用车站场建设，为对应专用车辆提供充电服务的充电设施；和

• 公共充电设施：由政府部门或充电设施建设运营企业在规划的独立地块、社会公共停车场、住宅小区公共停车场、商业建筑物配建停车场、加油（气）站、高速公路服务区、机场等区域规划建设，面向社会车辆提供充电服务的充电设施。

根据不同的地方监管需求，监管部门也可能根据使用对象、建设区域等因素将上述类别进一步细化，例如经营性集中式充换电设施、社会公用充电设施、居民区充电基础设施等。

新能源汽车充电设施的行业现状及运营模式

（一）行业现状

从新能源汽车充电设施行业自身的发展来看，在被点名列为新基建的“重点关照对象”之前，“建设、改造或预留新能源汽车充电等相关配套设施”¹实际上早已成为市场和监管所关注的主题，但因为此前新能源汽车的保有量不高、行业整体存在盈利难的症结，大部分新能源汽车企业对配套设施的投入有限；同时，由于市场发展不甚明朗，投资机构也并未大举进入新能源汽车周边细分领域。

近年来，新能源汽车的销量和保有量年年持续高升, 截至2019年底，新能源汽车保有量达381万辆，相比2018年底增加了46%²。而在新能源汽车充电设施方面，截至2019年底，公共充电桩保有量为51.6万个，虽较2018年12月增加21.6万个³，但截至2019年底，公共充电桩和新能源汽车的比值仅为1:7，市场缺口巨大。

根据国家发改委测算以及行业研究机构⁴预测，2020年全国新能源汽车保有量将超过500万辆甚至达到610万辆，为尽快达成《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》中所述的480万个分散式充电桩（其中包括新增的50万个公共充电桩），新能源汽车充电设施必将得到市场和政策的有力支持。而在搭上了“新基建”这趟快车后，新能源汽车充电设施的建设将获得更为透明的监管环境，发展空间巨大。 

（二）产业链及盈利模式

新能源汽车充电业务产业链主要由提供充电运营服务基本条件的上游供应商、进行充电服务运营的主要业务主体（“运营商”）及下游新能源汽车用户构成。

首先，为开展充电运营和服务业务，运营商需要保证的基本条件主要包括充电设备硬件、充电场地以及电力供应。充电设备硬件主要涉及充电桩本体的材料和零部件，其中充电模块/充电机为充电核心设备，占充电设施总成本的45-55%⁵；目前，就市场上主要的运营商⁶而言，其充电设备由关联方生产和提供。

其次，运营商开展运营服务的主要内容包括充电设施的建设、与电网对接、提供充电服务、数据及管理平台的搭建以及充电设施的维护等。

最后，在营利模式方面，现有运营商的盈利点主要包括拥有充电设备制造能力和资源的运营商向公共用户或其他运营商提供充电设备产生的销售收入、运营商与电力供应单位达成合作通过批量买入+零售卖出形成的电费差价、运营商为充电服务本身收取的服务费用、运营商利用充电设施展示广告实现的广告收入、运营商通过抓取和分析新能源汽车使用数据获得的潜在价值等。 

（三）参与方及运营模式

1. 参与方

就新能源汽车充电设施的运营服务而言，由于充电设施存在不同受众，且运营商业务开展（尤其是公共充电设施的运营）所需达成的基本条件除充电设备外还受制于诸多其他条件，充电设施运营服务市场上的运营商类型和运营模式形成了多样化发展。

2. 运营商类型

在充电设施运营服务市场上，针对不同的服务场景，存在不同类型的运营商：

服务场景

运营商

私人充电设施

一般由新能源汽车销售商向其用户提供配套的充电设备⁷及充电设施的安装服务。 

专用充电设施

主要由相应资源所有方（例如政府机关、事业单位、客运公司、环卫机构、物流园区等）自行组织建设、运营和维护。

但实践中也存在这样一种商业模式，也即公共资源所有方将其专属停车位租赁给充电设施独立运营商，并由充电设施独立运营商进行专用充电设施的建设、运营和维护。

公共充电设施

主要为充电设施独立运营商组织建设、运营和维护。

此外，部分新能源汽车销售商为方便其新能源汽车用户的公共充电需求，也利用其经销商网络设置公共充电设施。但这种方式覆盖范围相对有限。

3. 独立运营商的运营模式

就充电设施独立运营商而言，亦存在以下多样化的运营模式。

运营模式

运营方式

特点

自建模式

运营商在自有用地或租赁用地上建设充电设施，建成后负责运营。

该模式资产较重，成本较高，对于建设地点的选取要求较高。

资合模式

保有一定资本实力的资本方为充电设施运营业务提供资金，与运营商合资建设充电设施，并根据资本投入获取收益。

通过引入资本方，在自建模式的基础上降低了运营商自身的成本压力。

共建模式

运营商与政府机关、电力部门、交通枢纽、商业综合体等拥有集中场地的资源方联合，由运营商在资源方的场地上通过共建的方式铺设充电设施，并负责后续运营，而资源方将获得运营收入分成。

值得一提的是，根据我们对市场的观察，运营商更发展出了“众筹建桩”模式，进一步整合利用了诸如社区、景区、街道等资源方拥有的分散场地。

有利于快速打开充电设施运营的网络和布局，尤其在分散场地的整合利用上，仍有较大市场空间；但对于集中场地充电设施的运营，受制于现有运营商的先发优势以及相关资源方（例如电网、高速公路等）的独家合作模式，运营商可能较难通过该模式实现后来居上。

新能源汽车充电设施的建设、运营相关审批规定

（一）国家政策概览

《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发(2015)73号，简称“73号文”）和《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》（简称“发展指南”）的发布基本奠定了新能源汽车充电设施的监管框架。国家层面，新能源汽车充电基础设施建设、运营相关审批规定具体如下：

投资主体

• 鼓励各类资本投资：建议推广政府与社会资本合作（PPP）模式。

• 鼓励外资主体参与：明确将“机动车充电站、电池更换站建设、经营”列入鼓励外资投入的行业领域。

项目规划、立项审批

• 明确建设比例和预留要求：各地需将充电基础设施专项规划的有关内容纳入城乡规划，明确各类场所中充电设施的建设比例或预留条件要求。

• 立项审批：新能源汽车充电基础设施项目的立项审批由地方政府确定。

用地政策

• 独立占地的集中式充换电站用地：纳入公用设施营业网点用地范围，按照加油加气站用地供应模式，根据可供应国有建设用地情况，优先安排土地供应。

• 供应新建项目用地需配建充电基础设施：可将配建要求纳入土地供应条件，允许土地使用权取得人与其他市场主体合作，按要求投资建设运营充电基础设施。

• 鼓励配建：鼓励在已有各类建筑物配建停车场、公交场站、社会公共停车场、高速公路服务区等场所配建充电基础设施。

建设审批

• 个人在自有停车库、停车位，各居住区、单位在既有停车位安装充电设施：无需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。

• 城市公共停车场建设：无需为同步建设充电桩群等充电基础设施单独办理建设工程规划许可证和施工许可证。

• 独立占地的集中式充换电站：在符合城市规划的前提下办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。

（二）地方政策梳理

从国家层面对新能源汽车充电设施监管逻辑中，我们不难看出，目前新能源汽车充电设施建设和运营的监管职责主要由各地分别进行。本节将以北京、上海、广东等三省市的相关政策为例对各地的新能源汽车充电设施的建设、运营相关审批规定予以梳理和总结。根据我们经验，对于充电基础设计建设和运营各地要求并不一致，例如部分地区要求运营企业的营业执照的经营范围中含有电动汽车充换电设施建设运营内容，或要求建设企业具有相关机电安装资质等等，详细信息请咨询相关专业机构。

北 京 市8	项目规划、立项审批	办公类建筑：按照不低于配建停车位的25%规划建设。 商业类建筑及社会停车场库（含P+R停车场）：不按照不低于配建停车位的20%规划建设。 居住类建筑：按照配建停车位的100%规划建设。 其他类公共建筑：按照不低于配建停车位的15%规划建设。
用地政策、建设审批	基本同国家政策。
安装验收	停车场产权(运营)单位、充电设施建设运营企业、上游电源供应单位共同验收：三方应共同验收，并提请区城市管理委(市政市容委)参与验收。各区城市管理委(市政市容委)可以委托第三方专业机构参与竣工验收。未经验收或者验收不合格的充电设施不得投入运行
上 海 市9	项目规划、立项审批	总体不低于10%。 新建住宅小区、交通枢纽、超市卖场、商务楼宇，党政机关、事业单位办公场所、园区、学校以及独立用地的公共停车场、停车换乘（P+R）停车场：不低于总停车位10%的比例预留充电设施安装条件。 鼓励增建：鼓励根据实际条件在以上规定基础上增建。
用地政策、建设审批	充电桩原则上不征用土地。 利用市政道路建设充电桩：按市政公用设施的建设管理要求使用土地，并向交通主管部门办理相关手续。 鼓励采用合建方式建设充电设施：可结合原规划的加油加气站进行选址安排，规划国土资源部门将在规划参数确定、土地供应方式等方面予以支持。 经论证确需以单建方式建设的充电设施示范项目：规划国土资源部门按土地节约集约利用的原则在土地供应上予以支持。
安装验收	交通行政主管部门负责验收工作：充电设施建设规划预留纳入建设项目配建机动车停车场（库）审核工作，规划管理部门对停车场（库）进行规划验收时，应通知交通行政主管部门参加，并由交通行政主管部门在停车场（库）竣工时对充电设施安装情况进行验收。
广 东 省10	项目规划、立项审批	新建住宅小区停车位建设或预留接口：应达到100%。 新建的商业服务业建筑、旅游景区、交通枢纽、公共停车场、道路停车位等场所：以不低于总停车位的一定比例配建或预留（其中广州、深圳不低于30%，珠三角地区其他地市不低于20%、粤东西北地区不低于10%）。 老旧小区等：鼓励在已建住宅小区、商业服务业建筑、旅游景区、交通枢纽、公共停车场、道路停车位等场所，按照不低于总停车位数量10%的比例逐步改造或加装。 公共机构内部停车场：按照不低于20%的比例设置电动汽车专用停车位并配建充电桩。 新建高速公路服务区和有条件的加油（气）站：按不低于停车位总数 20%的比例配建充电桩或预留充电设施接口，有条件的应实现充换电设施全覆盖。
用地政策、建设审批	各级城乡规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。 基本同国家政策。 现有停车场（位）：鼓励设立他项权利建设充电设施。该种方式可保持现有建设用地已设立的土地使用权及用途不变。
安装验收	纳入整体工程验收：城乡规划行政主管部门在核发相关建设工程规划许可证时，要严格执行配建或预留充电基础设施的比例要求，建设主管部门将充电基础设施配建情况纳入整体工程验收范畴。 获得财政补贴资金的充电设施：按属地管理原则，各地级以上市供电部门组织相关专业技术机构进行验收，确认工程建设规模和具体建设内容、充电服务能力，验收结果通报同级发展改革、财政、公安、住房城乡建设、质量技术监督、安全生产监管等部门。

国家优惠政策

为加快推动新能源汽车充电基础设施建设，培育良好的新能源汽车应用环境，国家出台了相关政策，在充电基础设施相关电费、用地支持及规划建设手续、财政资金奖补等各方面提出了不同程度的优惠政策。本节将重点介绍国家相关政策的主要优惠项目，并将以北京、上海、广东等三省（市）的相关政策为例对充电桩地方性优惠政策予以梳理和总结。

（一）国家优惠政策概览

根据上文所述相关文件，我国针对充电基础设施的最主要的优惠政策包括以下三大类别：

1.  电费优惠

国家对向电网经营企业直接报装接电的经营性集中式充换电设施用电执行大工业用电价格，且于2020年前暂免收取基本电费，并允许充电服务企业向用户收取电费及服务费，以促使充电服务企业提升经济效益。就电费层面，国家鼓励各地兼顾投资运营主体合理收益与用户使用经济性等，及早出台充电服务费分类指导价格，并在总结各地经验基础上，逐步规范充电服务价格机制。

2.  加大用地支持力度，简化规划建设手续

如本文第三部分所述，国家出台了一系列优惠政策，鼓励在充电基础设施建设加大用地支持力度，简化规划建设审批，并加快充电设施建设速度。

3.  中央财政奖补资金

为支持充电基础设施建设，国家设立了中央财政奖补资金对充电基础设施配套较为完善、新能源汽车推广应用规模较大的省（区、市）政府进行综合奖补，专门用于支持充电设施建设运营、改造升级、充换电服务网络运营监控系统建设等相关领域。

（二）地方优惠政策梳理

各省（区、市）在相关政策的指导下，结合本地区新能源汽车产业发展情况，也研究制定了具体支持措施。根据我们经验，各地的具体优惠措施和前提条件存在一定的差异，本节将以北京、上海、广东等三省市为例，对地方层面的的主要优惠政策梳理如下：

地

区

优惠政策

资金奖励/补贴

其他优惠政策

北

京

• 对符合相应要求的充电设施以充电设施功率为基准给予补助

功率范围	7kW及以下	7kW以上
补助标准	0.4元/W	0.5元/W

• 充电设施企业财政资金奖励

充电站等级	年度考核奖励
标准（元/千瓦时·年）	上限（万元/站·年）
A	106	20
B	90	17
C	74	14
D	0	0

• 简化规划建设手续（同国家政策）

上

海

• 对各类充换电设备设施基于财政资金补贴：

1.对专用、公用充换电设备，给予30%的财政资金补贴：

	直流充换电设施 （含交直流一体机）	交流充换电设施
补贴上限标准	600元/千瓦	300元/千瓦

2.对专用、公用充换电设施，给予运营度电补贴：

	公交、环卫等特定行业专用充换电设施	其他为社会车辆服务的公用充换电设施
补贴标准	0.1元/千瓦时	0.2元/千瓦时
补贴上限电量	2000千瓦时/千瓦·年	1000千瓦时/千瓦·年

3. 对光伏一体化储能充电、无线充电等新技术，对设备投资（不含光伏发电）给予30%的财政资金补贴，暂不设千瓦补贴上限。

4. 对充换电企业在沪建设的企业平台，按设备投资的30%给予财政资金补贴，单个企业平台补贴上限不超过500万元。

• 申报中央建设基金：对拥有良好诚信记录的充换电企业，支持其申报中央专项建设基金。

• 简化规划建设手续（同国家政策）
  

• 电费优惠政策：2016年7月1日后，充电服务费上限为每千瓦时1.3元；2020年前，暂免收基本电费。对单独报装、独立挂表的经营性集中式充电设施，电力企业免收业扩费。

• 道路掘路计划支持：对自用、专用充换电设施和列入年度计划的公用充换电设施建设涉及的电力排管工程，优先列入道路掘路计划。

广

东

• 省级财政专项资金：各地级以上市制订政策，对符合条件的充电设施建设项目给予适当补贴。对广东省电动汽车充电设施智能服务平台，2018年给予平台设备投资及相关研发费用补贴500万元；2019-2020年每年给予平台网络运营补贴100万元。

• 建设补贴：为符合要求的充换电设施按照充电设施额定输出功率进行建设补贴（含国家奖补和省级补贴）。2019-2020年建成并竣工验收的充电设施，按直流充电桩不高于300元/千瓦、交流充电桩不高于60元/千瓦予以补贴。

• 用地政策支持（同国家政策）

• 其他支持：对充电设施基础建设有用电价格、用地政策、配套电网接入服务支持。

小结

目前，新能源汽车充电设施数量缺口大、业务开展模式多样、优惠政策有利，市场发展潜能巨大。特别在搭上了“新基建”这趟快车后，我们相信，新能源汽车充电设施的建设并将呈现更为蓬勃的发展态势。我们也将对新能源汽车充电设施相关问题予以持续关注，协助企业解决投资和运营新能源汽车充电设施中遇到的各类实务问题。

1.具体请见国务院相关部委于2010年发布的《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见（建城[2010]74号）》。

2.参考自天风证券于2020年3月15日发布的《天风证券电气设备行业研究周报：Nikola提供氢能重卡运营新思路，充电桩补贴转向运营》。

3.参考自国盛证券于2020年3月12日发布的报告《电气设备：充电桩，新基建，新周期》。

4.参考自招商证券于2019年7月15日发布的《招商银行新能源汽车行业研究报告：新能源汽车之充电桩，聚焦公交与高速场景，警惕未来供给过剩》。

5.参考自招商证券于2019年7月15日发布的《招商银行新能源汽车行业研究报告：新能源汽车之充电桩，聚焦公交与高速场景，警惕未来供给过剩》。

6.根据招商证券于2019年7月15日发布的《招商银行新能源汽车行业研究报告：新能源汽车之充电桩，聚焦公交与高速场景，警惕未来供给过剩》，截止2019年5月，充电桩规模化运营企业（充电设施保有量≥1000台）共18家，其他企业运营的充电桩数量极少。特来电、国家电网和星星充电分别以13.11万台、8.78万台和8.28万台的保有量位居前三甲，三家市占率之和高达75.2%。

7.根据福建省办公厅与2017年9月23日发布的《关于加快全省新能源汽车推广应用促进产业发展的实施意见》（闽政办(2017)110号），电动汽车销售企业在售车时要随车按1︰1比例配装充电桩。

8.有关规定请参见：《北京市机动车停车条例》、《北京市政府办公厅关于进一步加强电动汽车充电基础设施和管理的实施意见》（京政办发〔2017〕36号）、《北京市交通委员会关于加强停车场内充电设施建设和管理的实施意见》（京管发〔2018〕94号）、北京市城市管理委员会关于印发北京市电动汽车社会公用充换电设施安全生产管理办法（试行）的通知（京管发〔2020〕5号）等。

9.有关规定请参见：《上海市鼓励电动汽车充换电设施发展暂行办法》、《上海市电动汽车充电设施建设管理暂行规定》等。

10.有关规定请参见：《广东省电动汽车充电基础设施建设运营管理办法》、《广东省人民政府办公厅关于加快新能源汽车推广应用的实施意见》（粤府办〔2016〕23号）、《广东省电动汽车充电基础设施规划（2016-2020年）》、《深圳市新能源汽车充电设施管理暂行办法》等。

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