借鉴与应用 | 上海市出台乡村振兴规划土地政策细则
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【导读】日前，上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见（以下简称《意见》）。
《意见》内容丰富，突出了上海乡村振兴土地制度和政策供给，基本集成了乡村地区规划国土资源政策，投资者、乡镇村政府、村民、国土管理人员需要认真研读和应用，寻找适宜的乡村规划国土政策支撑和保障空间。《意见》主要内容体现在以下几个方面：
一、强化规划引领，优化乡村建设布局。强调“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体导向。在符合土地利用总体规划的前提下，区政府可以通过郊野单元（村庄）规划调整优化保留村的村庄建设用地布局，形成相对集中、集约高效的建设用地结构。区、镇总体规划可预留适量规划建设用地空间及规模用于单独选址的乡村公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等建设。郊野单元（村庄）规划明确的村庄用地范围调整（宅基地归并平移等），以及单独选址的乡村公益设施等建设项目用地，允许通过永久基本农田布局优化予以落地。
二、盘活存量资源，满足乡村用地需求。在符合规划和对永久基本农田实施分类保护的前提下，允许通过土地综合整治等手段在划定的空间范围内和规定的期限内，实施存量建设用地空间平移、集聚和布局优化。在符合规划的前提下，农村集体经济组织、农户利用依法取得的农村闲置房屋，以合作或自办方式发展民宿、休闲农业和乡村旅游等的，可以保持原土地用途、权利类型不变。
三、规范用地分类，简化用地管理程序。在不破坏耕作层的前提下，允许以下两类项目用地仍按照耕地管理：对农业生产结构进行优化调整的项目（如在耕地上种植水果、花卉、药材等农作物）；因现代化种植需要，在现有耕地上利用耕作层土壤生产并配建简易温室、大棚的农业生产项目。允许两类用地仍按照原地类认定和管理：休闲农业和乡村旅游项目用地中，属农牧渔业种植、养殖用地，以及为观景提供便利的观光台（原则上面积不超过100平方米）、栈道（原则上宽度不超过2米）等非永久性附属设施占用的农用地，由经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系；村庄规划设计确定的零星公共服务设施用地（厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等；原则上不得超过100平方米），以及直接为农业生产服务的占地面积不大于40平方米的小型灌溉泵站、占地面积不大于60平方米的小型排涝泵站等用地。乡村新产业新业态项目中，按照建设用地进行管理的，可以实施“点状”和“带状”布局，多个地块组合开发。项目区内其他用地，仍按照原地类管理。各区可以依据郊野单元（村庄）规划明确的建设用地，进行点状布局，按照建设用地地块范围办理农用地转用后，通过集体建设用地使用或征为国有方式供地。规范基础设施用地管理：合理确定农村道路的宽度，可以在道路弯道、岔路口、桥梁以及需要设立紧急停车带等处，适当放宽路面宽度，农村道路路面宽度最多不超过8米。新开挖河道常水位水面宽度小于6米（河口宽度小于15米）的小型河道，其护岸工程建设应减少对河岸自然面貌和生态环境的破坏，坚持自然植被、生态方式为主建设，在充分保障农民利益的前提下，可以不办理农用地转用和土地征收手续。
四、完善土地供应。乡村建设使用国有建设用地的，符合《划拨用地目录》的，以划拨方式供地；对休闲农业乡村旅游等经营性国有建设用地，应通过公开招拍挂方式，实行有偿使用，经区政府集体决策，可以采取定向挂牌方式，出让给农村集体经济组织。农村村民建房、公共服务设施可以使用农村集体建设用地。农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位共办新产业新业态项目的，可以依法使用集体建设用地。
五、完善设施农用地管理。直接用于或服务于农业生产的生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、果园种植、药材种植、花卉种植等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），纳入设施农用地管理，实行区级备案。对农产品晾晒、临时存储、分拣包装等农产品初加工设施用地（占地面积原则上不超过400平方米）、食用菌工厂化栽培用地，在不占用永久基本农田的前提下，实施设施农用地备案管理，实行区级备案。对于规模化粮食种植涉及的设施建设，选址难以避开永久基本农田的，由区规划国土资源部门牵头组织论证。允许占用的，由市规划国土资源部门按照数量相等、质量相当的原则和有关要求，统一组织补划，并按上图入库规定进行管理。其他工厂化作物栽培、畜禽养殖、水产养殖和农业规模种植的设施建设，禁止占用永久基本农田。
六、鼓励土地复合利用。乡村地区在符合规划、安全、生态等前提下，可以开发利用地下空间，解决乡村地区停车、存储等需求。鼓励区镇公共基础服务设施、各类学校体育服务设施等错时对外开放，提高公共资源利用效率。鼓励农村“三室一点”和公共服务设施综合设置，复合利用。可以将现状合法、已用于规模化、现代化农业生产的农业配套设施用地，如晾晒场、粮食和农资存放场所、大型农机具存放场所等用地，临时用于公共停车。允许非耕农用地（林地等）在不破坏土壤耕作层的条件下，临时用于公共停车，以满足游客峰值时期停车需求。A类永久基本农田要深化维护投入和高标准农田建设，B类永久基本农田要在不破坏耕作层的前提下，宜农则农，宜林则林，促进农林复合利用。鼓励农用地按照循环经济和综合经济模式引导，组合各类生产功能，如田渔复合、林养复合、田园综合等，实现土地功能复合、空间复合开发利用。
上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见（试行）的通知
沪府办规〔2018〕30号
各区人民政府，市政府各委、办、局：
市规划国土资源局《关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作的实施意见（试行）》已经市政府同意，现转发给你们，请按照执行。
上海市人民政府办公厅
2018年11月1日
关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作的实施意见（试行）
为落实《中共上海市委上海市人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》（沪委发〔2018〕7号）精神，推进《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下称“上海2035”）实施，探索超大城市乡村振兴的空间规划和土地管理新模式、新路径，强化乡村振兴制度供给，现就推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作提出实施意见如下：
一、明确总体要求和基本原则
（一）明确总体要求。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、2018年中央农村工作会议、中央一号文件精神和市委、市政府的总体部署，坚持生态优先、底线约束、品质提升、城乡融合、高质量发展的总体导向，探索走农业持续发展、农村面貌持续改善、农民收入持续增长的新路，保障农民权益，以优化完善乡村地区规划土地管理制度和政策为重点，提升乡村规划引领和先导水平，提高土地资源利用效率，助推乡村振兴发展。
（二）确立基本原则。一是坚持规划引领。落实“上海2035”，完善空间规划体系，优化城乡空间布局，赋予规划适度弹性；落实“四线”管控，严格土地用途管制，确保各类用地规范、有序、统筹利用。二是坚持高质量利用。加大乡村建设用地存量盘活和布局优化，推进低效建设用地减量化，鼓励土地功能、空间的复合利用。三是坚持绿色发展。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，加强耕地和永久基本农田保护建设，科学预测乡村资源环境承载力，保留保护村庄肌理和传统文脉，传承江南文化内核，体现江南乡村特色和上海地域特征。四是坚持示范引领。用好土地整治平台，集聚各方资源，开展政策技术创新集成和规划设计试点，以土地整治工程带动乡村地区空间优化、产业发展和生态宜居，推进“江南田园”建设示范，打造活力乡村。
二、强化规划引领，优化乡村布局形态
（三）加快总体规划编制，优化城乡规划格局。落实“上海2035”，加快推进区、镇总体规划暨土地利用总体规划编制，做好高质量的区总体规划和村庄布局规划，形成镇村协调发展的乡村格局。合理确定城市开发边界外的建设用地规模，保障乡村发展规划空间，统筹安排乡村的生产、生活、生态用地。确定撤并村范围和保留村布局，合理确定农民集中居住安置标准，落实农民集中居住安置空间，坚持“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体导向，鼓励农民向城镇集中居住，严格控制撤并村范围内的个人建房，重点聚焦“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区，分步推进30户以下自然村农民的集中居住。
（四）完善乡村规划衔接，促进规划实施落地。构建规划层次简化、规划界面明晰、规划引导统一的乡村规划体系。合并编制郊野单元规划和村庄规划，实施规土融合、生产生活生态合一的行动规划机制。发挥郊野单元（村庄）规划作为城市开发边界外乡村地区引领发展、指导建设、优化布局的实施性作用，统筹优化村庄建设的各类用地布局。坚持多方参与、凝聚共识、共绘蓝图的路径，按照《上海市乡村规划导则》和《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》等要求，加快推进郊野单元（村庄）规划编制，深化村庄设计和实施落地。
（五）拓宽规划实施内涵，提高空间优化自主性。在符合土地利用总体规划的前提下，区政府可以通过郊野单元（村庄）规划调整优化保留村的村庄建设用地布局，形成相对集中、集约高效的建设用地结构。区、镇总体规划可预留适量规划建设用地空间及规模用于单独选址的乡村公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等建设。郊野单元（村庄）规划明确的村庄用地范围调整（宅基地归并平移等），以及单独选址的乡村公益设施等建设项目用地，允许通过永久基本农田布局优化予以落地。在符合区域控制要求和满足乡村景观风貌塑造的前提下，保留村内统一规划、集中建设的农民住房以及乡村公共服务设施可按规划适当提高建筑高度，优化乡村空间形态，丰富农民住房类型，提高土地空间效率。
三、盘活存量资源，满足乡村用地需求
（六）适度加强指标倾斜，保障生产生活用地。各区在编制土地利用年度计划中，低效建设用地减量化形成的用地指标，要向乡村地区倾斜，向保留村集聚，优先用于农民集中居住和公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等。
（七）整治违法违规用地，优化存量建设用地布局。加强乡村用地监管和违法用地整治力度，严控新增违法用地，重点推进低效工业用地、宅基地（一户多宅等）、设施农用地等专项整治，依托“无违建居村创建”等平台，制定实施计划并进行整治复垦。在符合规划和对永久基本农田实施分类保护的前提下，允许通过土地综合整治等手段在划定的空间范围内和规定的期限内，实施存量建设用地空间平移、集聚和布局优化。
（八）深化土地制度改革，盘活闲置房地资源。推进集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地等农村土地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，确保农民宅基地权益不受损和“户有所居”，在符合规划的前提下，农村集体经济组织、农户利用依法取得的农村闲置房屋，以合作或自办方式发展民宿、休闲农业和乡村旅游等的，可以保持原土地用途、权利类型不变。在符合相关法律法规和规划的前提下，农村集体经济组织可通过规范的民主程序，协议有偿收回闲置宅基地、乡镇企业等用地，通过集体建设用地使用等方式，保障农村公共服务设施、新产业新业态用地需求。
四、规范用地分类，简化用地管理程序
（九）优化乡村用地分类管理。为促进现代都市农业和休闲农业发展，围绕农业增效和农民增收，在不破坏耕作层的前提下，允许两类项目用地仍按照耕地管理。一类是对农业生产结构进行优化调整的项目（如在耕地上种植水果、花卉、药材等农作物）。另一类是因现代化种植需要，在现有耕地上利用耕作层土壤生产并配建简易温室、大棚的农业生产项目。允许两类用地仍按照原地类认定和管理。一是休闲农业和乡村旅游项目用地中，属农牧渔业种植、养殖用地，以及为观景提供便利的观光台（原则上面积不超过100平方米）、栈道（原则上宽度不超过2米）等非永久性附属设施占用的农用地，由经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系；二是村庄规划设计确定的零星公共服务设施用地（厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等；原则上不得超过100平方米），以及直接为农业生产服务的占地面积不大于40平方米的小型灌溉泵站、占地面积不大于60平方米的小型排涝泵站等用地。零星公共服务设施等用地超出本条规定规模范围的，按照建设用地管理。
（十）实施点状布局开发。乡村新产业新业态项目中，按照建设用地进行管理的，可以实施“点状”和“带状”布局，多个地块组合开发。项目区内其他用地，仍按照原地类管理。各区可以依据郊野单元（村庄）规划明确的建设用地，进行点状布局，按照建设用地地块范围办理农用地转用后，通过集体建设用地使用或征为国有方式供地。
（十一）规范基础设施用地管理。在不破坏农村自然肌理的前提下，根据实际需要，合理确定农村道路的宽度，可以在道路弯道、岔路口、桥梁以及需要设立紧急停车带等处，适当放宽路面宽度，农村道路路面宽度最多不超过8米。新开挖河道常水位水面宽度小于6米（河口宽度小于15米）的小型河道，其护岸工程建设应减少对河岸自然面貌和生态环境的破坏，坚持自然植被、生态方式为主建设，在充分保障农民利益的前提下，可以不办理农用地转用和土地征收手续。
五、完善土地供应，提高资源配置效率
（十二）规范国有建设用地供应。乡村建设使用国有建设用地的，应按照控制性详细规划、郊野单元（村庄）规划确定的规划条件，对符合《划拨用地目录》的，以划拨方式供地；对休闲农业乡村旅游等经营性国有建设用地，应通过公开招拍挂方式，实行有偿使用，经区政府集体决策，可以采取定向挂牌方式，出让给农村集体经济组织。鼓励以长期租赁、先租后让等方式供应乡村新产业新业态项目建设用地。
（十三）用好集体建设用地政策。农村村民建房、公共服务设施可以使用农村集体建设用地。农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位共办新产业新业态项目的，可以依法使用集体建设用地。
六、规范设施用地类型，支持现代农业发展
（十四）完善设施农用地管理。直接用于或服务于农业生产的生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、果园种植、药材种植、花卉种植等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），纳入设施农用地管理，实行区级备案。对农产品晾晒、临时存储、分拣包装等农产品初加工设施用地（占地面积原则上不超过400平方米）、食用菌工厂化栽培用地，在不占用永久基本农田的前提下，实施设施农用地备案管理，实行区级备案。
（十五）规范设施农用地占用永久基本农田政策。对于规模化粮食种植涉及的设施建设，选址难以避开永久基本农田的，由区规划国土资源部门牵头组织论证。允许占用的，由市规划国土资源部门按照数量相等、质量相当的原则和有关要求，统一组织补划，并按上图入库规定进行管理。其他工厂化作物栽培、畜禽养殖、水产养殖和农业规模种植的设施建设，禁止占用永久基本农田。
七、鼓励土地复合利用，提高乡村用地效率
（十六）鼓励建设用地复合利用。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。乡村地区在符合规划、安全、生态等前提下，可以开发利用地下空间，解决乡村地区停车、存储等需求。鼓励区镇公共基础服务设施、各类学校体育服务设施等错时对外开放，提高公共资源利用效率。鼓励农村“三室一点”和公共服务设施综合设置，复合利用。
（十七）探索农用地复合利用。在优先保障农业生产，不改变原土地用途的前提下，可以将现状合法、已用于规模化、现代化农业生产的农业配套设施用地，如晾晒场、粮食和农资存放场所、大型农机具存放场所等用地，临时用于公共停车。允许非耕农用地（林地等）在不破坏土壤耕作层的条件下，临时用于公共停车，以满足游客峰值时期停车需求。A类永久基本农田要深化维护投入和高标准农田建设，B类永久基本农田要在不破坏耕作层的前提下，宜农则农，宜林则林，促进农林复合利用。鼓励农用地按照循环经济和综合经济模式引导，组合各类生产功能，如田渔复合、林养复合、田园综合等，实现土地功能复合、空间复合开发利用。
八、大力推进土地整治，助力品质乡村建设
（十八）实施全域土地整治，打造城乡融合发展示范区。强化全域土地整治平台优势，整合乡村农业资源、生态资源、人文资源等各类资源要素，集聚涉农资金政策，以乡村地区生产、生活、生态融合为中心，以土地整治工程为先导，构建农业与二、三产业交叉融合的现代产业体系，加快建设现代农业产业园和特色农产品优势区。实施休闲农业、乡村旅游等示范工程，启动实施“江南田园”建设计划，打造一村一品、一镇一业发展新格局。
（十九）大力推动生态建设，优化乡村生态基底。发挥农村地区生态优势，在全市重点生态区域、市域生态环廊等地方，开展生态型土地整治，实施生态系统保护和修复工程，推动国家公园、郊野公园建设，对山水林田湖草生命共同体进行系统修复、综合治理，协调生态保护与经济发展的关系，合理划分生态保育区、郊野活动区和配套功能区，严守生态保护红线，筑牢乡村绿色生态基底。
（二十）推进低效用地减量化，优化国土空间开发格局。坚持高质量发展，严控建设用地总量，统筹推进乡村地区低效建设用地减量，改善农民住房、基础设施和公共设施等；协同推进农民集中居住，按照本市推进农民向城镇集中居住的相关文件，享受土地出让金返还、资金补贴和用地保障等支持政策，探索多元安置路径和宅基地自愿有偿退出机制。
九、强化人才资金支持，加大要素保障力度
（二十一）实施乡村规划师制度，增强乡村建设智力支撑。建立乡村振兴规划土地智力支撑平台，市规划国土资源局会同市农委、市住房城乡建设管理委公开汇聚规划师、建筑师和政策咨询师，遴选大师领衔的高水平设计机构，形成乡村规划师咨询服务支撑团队，建立乡村设计机构储备库。制定乡村规划师管理办法，实施培训、信息互通、考核与聘任制度并落实资金，编制乡村设计手册，形成设计机构选择操作指南。区、镇可以从乡村规划师咨询服务团队中选聘乡村规划师，定点负责乡村振兴的规划、设计和政策咨询。同时，可以根据乡村设计手册选取设计机构。
（二十二）激活用地指标调剂收益，加大乡村建设资金支持力度。低效建设用地减量化形成的用地指标可以区内调剂，调剂收益重点支持乡村振兴战略实施。鼓励镇、村集体经济组织利用减量化补偿资金，探索建立“造血”机制，促进集体经济转型发展。
十、优化审批监管程序，确保管理规范高效
（二十三）优化审批界面及层级，提高行政审批效率。明确规划审批界面，对于城市开发边界外其他建设用地区内的用地，通过编制控制性详细规划作为建设项目审批的规划依据；对于开发边界外镇总体规划未明确边界范围的用地，可以通过编制郊野单元（村庄）规划或专项规划（详细规划层次），明确用地规划条件，作为建设项目审批的规划依据。优化规划审批层级，提高规划审批效率。郊野单元（村庄）规划由镇政府组织编制，区政府审批，市规划国土资源局备案，纳入统一的空间管控数据库。农转用和土地征收手续委托各区办理，设施农用地备案由区规划国土资源局、区农委按照相关规定进行管理。鼓励各区探索运用“负面清单+事中事后监管”“标准规范+事中事后监管”“告知承诺+事中事后监管”等方式，加快乡村建设用地审批制度改革，整合审批流程，提高审批效率。
（二十四）实施负面清单式管理，规范监督管理机制。各区政府组织建立乡村地区综合执法、协同监管工作机制，统筹相关涉农部门业务工作，加大乡村地区“五违四必”整治和自然资源执法监察力度，建立用地研判制度和共同责任机制。通过健全集体建设用地的用途管制、功能设置等机制，实施集体建设用地土地利用全生命周期管理。严格乡村集体经营性用地改变用途管理，用地合同或协议中应明确严格禁止整宗或部分改变用途，用于商品住宅或私人会馆。不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严格落实建设用地总量控制和低效建设用地减量化控制，加强郊野单元（村庄）规划备案评估和建设用地总量动态监控。
本实施意见自2018年11月1日起施行，有效期至2020年12月31日。
上海市规划和国土资源管理局
2018年10月30日
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