与改革同行 | 亲历土地改革2：土地有偿使用方式的探索与完善
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【导读】亲历土地改革
1978年，中国开启了改革开放的伟大历程，当时的国有土地是由国家计划安排使用，无偿、无限期、无流动的“三无”状态。此时的我还是一名农村小学的小学生。
随着国家改革开放的不断推进，亟待对原有的土地“三无”状态进行改革。1986年2月，国务院第100次常务会决定组建国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政统一管理。1987年9月、11月和12月，深圳市规划国土局分别以协议、招标和拍卖方式，开创性地出让了3宗国有土地使用权。深圳的成功尝试，直接促进相关法律修改。1986年6月25日，全国人大审议通过《土地管理法》；1988年，《宪法》、《土地管理法》先后修改，明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、 “国家依法实行国有土地有偿使用制度” ，拉开了我国土地使用制度改革的大幕。而我，也在1985年9月成为中国人民大学土地管理专业首届学生，开始与土地结缘。1989年大学毕业后，先后在国家土地管理局地籍司定级估价处、国土资源部土地利用司资产处和执法监察局工作，一直是从事土地管理创新与改革方面工作，全程亲历和见证了我国土地使用制度改革的起源、发展与完善。
今年是中国改革开放四十周年，《自然资源报》组织土地改革四十年回顾。回首过去，一切土地改革都是在实践中探索创新出来的，我们每天都在参与和见证改革。应编辑之约，回顾那些年亲历的土地改革。
今天刊载第2篇：土地有偿使用方式的探索与完善。
下篇预告：土地招拍挂制度的产生与发展。
亲历改革2 | 土地有偿使用方式的探索与完善
国家土地管理局时期，地籍司主要从两个方面参与和推进土地使用制度改革：一是组织开展土地定级估价工作，为土地使用权出让提供地价基础；二是结合企业股份制改革土地资产处置，探索创新土地有偿使用方式。我们今天熟悉的国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营等土地有偿使用和资产配置方式，都是在企业改革土地资产处置实践中探索和总结出来的。一般来说，首先直面具体企业改制实践中遇到的土地处置难题；然后通过解放思想和改革创新提出解决问题方案，回应其改革实践需要，以企业改革土地资产处置批复文件明确下来；再总结提升写入规范性政策文件，以指导其他企业改制土地资产处置工作；进而总结上升为法律法规规定，形成制度。
1.抓住时机，将改制企业土地纳入有偿使用范围。1992年5月，国家体改委、国家计委、财政部、人民银行、国务院生产办联合印发《股份制企业试点办法》，部署开展股份制企业试点。这是推进企业存量用地使用制度改革的重要契机，时任地籍司司长的鹿心社同志带我们与国家体改委生产体制司协商沟通，双方很快制订出台了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确试点涉及的企业划拨用地必须确权登记和评估处置，纳入有偿使用范围。当时法规明确的土地有偿使用方式只有土地使用权出让，在办理具体企业土地确权、评估和处置过程中，我们发现单一的土地使用权出让方式不能满足企业改制需要，必须要改革创新探索新的土地有偿使用和资产配置方式。
2.国有土地使用权作价出资、入股方式的产生。1992年末，中国石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准进行股份制改革。因该厂涉及的原划拨土地使用权面积较大，经评估，土地使用权价格近20亿元，无论原企业还是改制后的公司都没能力缴纳土地使用权出让金。为此，再会同体改部门与企业进行深入研究和探讨后，创造性地提出采用国家以国有土地使用权土地作价出资投入新设的股份公司并作为国家股的方式处置。《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）明确了国家投入新组建的股份公司国有土地面积、土地资产评估价值以及折算的国家股份额（5亿股）。该厂成为第一家以国有土地使用权作价出资、入股方式处置原划拨国有土地的改制企业。
3.国有土地租赁方式的产生。在办理其他企业改制土地资产处置时，企业没能力支付出让金又成新的难题，土地使用权作价出资（入股）方式又受改制后的总股本限制而无法采用。于是国有土地租赁方式孕育而生，由国家将一定年期的土地租赁给改制后企业使用，企业按年支付土地租金。
4.国有土地授权经营方式的产生。1996年底，国务院批准中国有色金属工业总公司等三家央企进行国家授权投资机构和国家控股公司试点，要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的权限。中国有色金属工业总公司所属江西铜业公司股份制改造时，我们对国有土地授权经营方式进行了研究探索。1997年1月，国家土地管理局以国土批【1997】3号文批复明确：将原江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权中国有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。中国有色金属工业总公司可将其取得的上述授权经营土地使用权作价投入到江西铜业股份公司或出租给股份公司。江铜也成为第一家采用国有土地授权经营方式处置的企业。
5.及时总结实践探索，形成法规制度。改革实践中的创新需要及时总结提升为政策文件固定下来，才能更好指导其他实践。1993年，国家土地管理局、国家体改委联合印发《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》，明确土地资产处置方式包括：1.以土地使用权作价入股。国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股；企业以出让方式取得的土地使用权用价入股，土地资产折为法人股。2.股份制试点企业交纳年租金或土地使用权出让金。国家以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金。
1994年12月，国家土地管理局、国家体改委印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号）对包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国家作价出资（入股）等土地处置方式进行了具体规范。
1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）颁布，明确对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采用国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资（入股）、国有土地授权经营和保留划拨方式予以处置，并对划拨土地使用权处置程序、要求等进行了明确。
正是因为有这些改革实践和政策文件积淀，1998年《土地管理法》修订时，新的土地有偿使用方式被顺利写入修改后的《土地管理法实施条例》，从法规上对相关有偿使用方式进行了确认和明确。《土地管理法实施条例》第29条明确规定，国有土地有偿使用方式包括：国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股。
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