国土空间规划顶层设计确定
第403篇
国土空间规划顶层设计确定
据统计，我国经过法律和法规授权编制的各类与土地利用空间有关的规划超过80种。各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空 间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划 类型过多、内容重叠冲突，管理部门交叉冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。
为解决规划编制和实施管理中的这些问题，2015年中央《生态文明体制改革总体方案》提出，要在坚定实施主体功能区制度的基础上“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划， 实现规划全覆盖，一张（规划）蓝图干到底”的改革目标，即多规合一。本轮政府机构改革过程中，中央明确将国土资源部的土地利用总体规划组织和编制职责，国家发改委的主体功能区规划组织和编制职责，住房和城乡建设部的城乡规划的管理职责赋予给自然资源部统一行使，自然资源部设置国土空间规划局和国土空间用途管制司两个内设机构。那么，原有的主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等到底该如何整合呢？合一后是什么规划呢？其定位、内容和层级如何？该如何编制、实施和管理呢？这些问题影响面很广，涉及到生产生活各个方面，亟待明确。
2018年12月18日，中共中央国务院出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）。文件明确：
国家发展规划（国民经济和社会发展五年规划纲要）根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是各级各类规划的总遵循。
国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。国家级空间规划要依据国家发展规划，细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，规划期原则上国家发展规划一致，由国务院有关部门编制，报国务院审批。
强化空间规划的基础作用。国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。
国家级空间规划要强化在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。
报请国务院批准的国家级空间规划，由国务院自然资源主管部门会同国家发展改革部门编制目录清单，报国务院批准实施。
2019年1月初，全国人大公开的《土地管理法》修正案草案征求意见稿，为“多规合一”预留空间，明确规划改革完善的方向是多规统一合并为国土空间规划。将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。（第四条）。
2019年1月23日下午，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划的定位和顶层设计。会议指出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
近日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2018】18号）正式印发，表明国土空间规划的顶层设计已经确定，一起来看看主要内容：
1.明确了国土空间规划的定位。国土空间规划在国家规划体系中具有基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障；国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
2.明确了国土空间规划编制实施的主要目标。到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。
到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
3.明确了国土空间规划体系。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。国土空间规划谁组织编制、谁负责实施。
4.明确了各级国土空间总体规划编制重点和编制审批权限。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发。
省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。
市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
5.明确了专项规划的编制和审批权限。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。
6.明确了详细规划的定位、编制审批和实施。在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。
7.强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级囯土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
8．改进规划审批。按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。减少需报国务院审批的城市数量，直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
9.强化规划实施，健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+ 规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以囯家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。
推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
完善技术标准体系。按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。
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