公务机关接收公众邮件应尽更严注意义务 | 中国应用法学研究所 · 判解

按语修改后的《行政诉讼法》实施已有一年，涉及行政诉讼的一些司法改革措施也已落地，许多制度性的重大变化已经发生。这些都标志我国的行政诉讼制度进入了一个新的时代。 《中国法律评论》编辑部邀请中国应用法学研究所编写了《发现规则：案例中的法理学》（三），从众多备选案件中选取了四个行政案例，重点体现行政法与民事法律、刑事法律的不同之处。
在本期点评案件中，“张志伟诉房管局信息公开案”则为行政机关 “游戏式”的执法行为划上了句号，“霍新诉房山区政府不作为案”把行政机关与普通市民在邮政法中的权利义务作了区别对待，而“锦屏县检察院诉县环保局案” 向我们展现了在司法改革中刚刚诞生的行政公益诉讼类型，“斑马线罚款案”对于市民权利的界定冲击了所有人的旧有观念…… 我们期待有更多的行政案例裁判规则为相对人的权利“穿”上更加严密的保护衣。

霍新等诉房山区政府行政不作为案

编写人 · 张立鹏

北京市第四中级人民法院法官 

点评人 · 蒋惠岭

中国应用法学研究所所长

关键词

履责申请

直接退件行为

拒绝履行法定职责 

裁判要旨

公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关指定的信件收发部门将申请信件直接退回的，应认定该行政机关拒绝履行法定职责。

相关法条

《政府信息公开条例》第4条 

案例索引

一审：北京市第四中级人民法院（2015)四中行初字第 269 号

二审：北京市高级人民法院（2015)高行终字第 2775 号

基本案情

霍新、刘金凤于2015年3月17日向被告北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）邮寄政府信息公开申请表，要求房山区政府公开“德慧会计师事务所对韩村河镇西周各庄村账目审计结果”，挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”。

2015年3月18日，承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心签收该信件。

2015年 3月28日，服务中心以填写的收件人不明确为由将该信件退回邮政部门。霍新、刘金凤遂以房山区政府拒绝履行信息公开义务为由提起行政诉讼，请求人民法院确认房山区政府拒绝接收其政府信息公开信件的行为违法。

裁判结果

北京市第四中级人民法院于2015年6月19 日作出（2015)四中行初字第269号行政判决：确认北京市房山区人民政府拒绝接收霍新、刘金凤2015年3月17日邮寄的政府信息公开申请之行为违法。

一审宣判后，被告向北京市高级人民法院提起上诉。二审判决驳回上诉，维持原判。

裁判理由

 法院生效裁判认为：根据《政府信息公开条例》第4条第1款的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，被告房山区政府具有对辖区内政府信息公开申请作出答复的职责。

本案中，霍新、刘金凤向被告房山区政府邮寄挂号信，承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心以填写的收件人不明确为由，将该信件退回邮政部门的行为应视为被告房山区政府的行为。

因该行为系被告房山区政府针对特定相对人和特定事项作出的，且对相对人产生了权利义务上的法律后果，故应属于行政行为。虽然霍金、刘金凤邮寄的挂号信上填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”，表述不够准确，亦未标注信件内  容为“政府信息公开申请书”，但填写的收件人为“房山区人民政府信息办公室”，且信件已到达被告房山区政府处，按照一般理解可以得出寄件人向被告房山区政府提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为、并非私务行为这一结论；同时，目前法律法规没有要求申请人在邮寄政府信息公开申请时应在信封上注明“政府信息公开申请书”的规定。

因此，被告房山区政府的行为表明其未尽到合理注意的义务，其将涉案信件退回邮政部门的行为直接导致霍新、刘金凤启动的政府信息公开申请程序被终结，无法进人政府信息公开程序，致使霍新、刘金凤依法获取政府信息的权利无法得到实现，应确认房山区政府的行为违法。据此，判决确认房山区政府拒绝接收霍新、刘金凤邮寄的政府信息公开申请之行为违法。

案例分析

本案裁判要点确认，公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关指定的信件收发部门将申请信件直接退回的，应认定该行政机关拒绝履行法定职责。理解和参照适用该参考性案例的裁判要点，需要把握以下几个问题：

1.信件收发部门退件行为的性质 

行政诉讼仅对行政行为的合法性和合理性进行审查，因此，行政诉讼受案的前提是争议行为属于行政行为。行政行为具有的法律特征包括：

（1）主体是行政机关，以及得到法律、法规或者规章授权的非行政机关组织体；（2）必须是行政主体行使行政职权的行为；（3）必须是对相对人的权利义务产生法律影响的行为。

信件收发部门的退件行为符合上述要件，是一种行政行为，理由如下：

第一，就行为的主体来说，信件收发部门是退件行为的直接作出主体，但是其作为行政机关内部设立的专门负责本行政机关信件收发工作的部门，没有法律、法规或规章的单独授权，其行为后果由其所属的行政机关承担。因此，依据《政府信息公开条例》第4条的规定，退件行为真正的主体从本质上来说是负有政府信息公开职责的各级人民政府及县级以上人民政府部门，是当然的行政机关。

第二，就行为的职权性来说，信件收发部门拒收信息公开申请信件，将信件直接退回的行为并非是该信件收发部门所属行政机关简单的信件处理行为，而是负有政府信息公开职责的行政机关行使《政府信息公开条例》第4条所赋予的政府信息公开职责，对公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请进行处理的行为，本身即是行使行政职权的表现，具有明显的职权性。

第三，就行为的法律效果来说，信件收发部门所属行政机关的直接退件行为针对的是特定的政府信息公开申请人和具体的信息公开申请事项，并且该退件行为直接导致申请人启动的政府信息公开申请程序被终结，无法进人政府信息公开程序，获取所需的政府信息，对申请人的知情权产生影响。因此，退件行为是对相对人的权利义务产生了法律影响的行为，具有明显的外部直接法律效果。

综上所述，信件收发部门的直接退件行为是负有信息公开职责的行政机关对特定公民、法人或者其他组织的具体申请事项作出的职权性处理行为，并且对申请人的权利义务产生了法律影响，因此是一种行政行为。

2.直接退件行为的合法性

行政行为既包括作为，也包括不作为；行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关的积极作为引起，也可以由行政机关的消极不作为引起。行政机关拒收政府信息公开申请信件，将其直接退回的行为，从表面上看存在退件这一行为;但是本质上，信件收发部门的退件行为是行政机关对申请人的信息公开申请进行处理，并拒绝履行信息公开职责的不作为，符合不作为的判断基准。理由如下：

第一，行政机关负有政府信息公开的职责和义务。该作为义务首先来源于《政府信息公开条例》第4条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门具有对辖区内政府信息公开申请作出答复的职责，是一种法定义务。其次，行政机关的作为义务还来源于行政行为本身，要求其尽到合理的注意义务，尽心尽责地履行信息公开的法定职责、执行职务，以保护申请人的知情权，防止损害知情权结果的发生。

该合理注意义务作为一种附随义务，是比例原则在行政法中的具体适用，同时也是《政府信息公开条例》第5条公平、公正、便民原则的体现。

第二，行政机关信息公开作为义务的履行条件已经具备。通常而言，对于依申请的行政行为，相对人一旦提出申请，行政机关的作为义务就得以具体化。就政府信息公开来说，特定的公民、法人或者其他组织一旦以书面或者口头等法定形式提出具体的政府信息公开申请，行政机关针对该申请作出答复的义务就具体化，具备履行条件。

第三，行政机关未履行或未充分履行其信息公开的作为义务。通常而言，行政机关在收到政府信息公开申请，决定是否履行、如何履行时拥有一定的自由裁量权；但是由于裁量和义务是两个对立的概念，合理注意义务这种附随义务的存在决定了行政机关在处理政府信息公开申请时需要采取必要的方法、措施和手段，如在申请信件形式不完备的情况下拆封查看。

如果行政机关在处理政府信息公开申请的过程中，未采取履行信息公开职责所必要的方法、措施和手段（如在本案中，房山区政府以原告霍新、刘金凤挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”，表述不够准确，亦未标注信件内容为“政府信息公开申请书”等形式瑕疵为由直接退回，未进行拆封查看），尽到必要合理的注意义务，导致损害申请人知情权结果的发生，也构成实质上的行政不作为。

综上所述，公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关应该尽到合理注意义务，为申请人提供必要的协助，仅以申请形式上的瑕疵为由拒绝履行法定职责既于法无据，也不合理，应当认定为违法。

专家点评

法院审理的政府信息公开案件很多，反映出的问题也不计其数。其中，很多问题已经经由最高人民法院的相关司法解释得到解决，但仍有一些新问题不断涌现出来。本案所反映的是一个非常细微但蕴含着重要行政法原则和发展方向的问题。行政机关在处理公众来信方面，对于邮件的形式要素不能过于“苛责”。

换句话说，行政机关以及其他公务机关在判断一封邮件是否属于申请办理公共事务的邮件，以及查验邮件收件人姓名、地址、邮编等信息时，应当以政府善治为标准，以更宽泛的标准，以更严格的注意义务避免相对人的申请被无端拒绝。

这一点与普通公民在邮政方面的注意义务有所不同。如果一个公民收到一封姓名、地址甚至邮编与自己的情况略有出人的邮件，即使发件人是人民法院或人民政府，甚至信封上写的是自己熟悉的发件地址、发件人，也可以相关法律为依据拒绝收领。《邮政法》第23条规定，“用户交寄邮件，应当清楚、准确地填写收件人姓名、地址和邮政编码。”严格说来，这是对保护公众通信自由的具体原则和措施。

但是，对于人民政府来说，由于行政机关是相对人办理相关事务的唯一受托人，具有专门的指向性；因此行政机关在收到邮件时，只要相关信息没有重大差异而足以判断这是公众请求行政机关办理公共事务的邮件，则应当接收并依法办理。如果万一出现错收、错拆邮件的情况，也不应当认定为违法行为，而是依照相关规定对受到损害的相对人给予补偿。

对于行政机关以及其他公务机关在办理公务方面科以更加严格的注意义务，不仅有坚实的政治基础，也有明确的法律依据。无论是《行政诉讼法》《行政强制法》《行政处罚法》，无一例外地规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是行政机关的主要职责，很多单行行政法规、规章更是具体规定了行政机关如何为相对人提供指导和帮助。

在行政实务中，“一站式”服务、便民利民措施甚至“执法为民”这样的要求已经成为贯穿行政行为过程始终的基本要素；法院在办理相关的行政案件时，已不可能将这些“善治”措施剔除在外，而单纯考虑所谓“法律因素”。也可以说，行政机关在处理行政事务中更加严格的注意义务已经成为依法行政、严格执法、法治政府、良法善治的当然内容了。这才是“与时俱进”的行政法，才是对法律规则的丰富和发展，才是对法理学的贡献。

本文首发于《中国法律评论》2016年第3期判解栏目，敬请关注！

发现规则：案例中的法理学（一）

发现规则：案例中的法理学（二）

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