员额制下检察院领导一年办多少案？ | 陈卫东 · 龙宗智 · 谢鹏程 · 曾国东 · 夏阳
鉴于此，《中国法律评论》会客厅走进重庆，特别邀请到中国人民大学法学院陈卫东教授，四川大学法学院龙宗智教授，最高人民检察院中国检察理论研究所副所长谢鹏程研究员，上海市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室曾国东主任和重庆市渝中区人民检察院夏阳检察长，五位嘉宾围绕检察系统司法责任制的核心议题展开对谈。
本次对谈内容分为三大主题：员额制下检察官的权限和检察官办案组、检察机关的内设机构改革和院领导直接办案、检察人员分类管理体系和对检察职权的监督和司法责任追究程序等。
本次对谈首发于《中国法律评论》2016年第4期（点击入手），本期推送对谈第二部分，敬请关注！
一是必要性预期一检察机关为什么需要设置内设机构？检察权内部分担，这是内设机构得以设立的法理基础。检察机关作为一个整体享有国家检察权，而检察权是个综合性权力。传统检察理论和法律规定将检察机关内设机构作为检察权运行主体，按照检察权内容横向分类，分设内设机构行使具体检察权。
同时，检察机关作为一个组织体，有其整体的价值追求，既需要对内部检察人员进行合理分工以实现专业化，也需要保持检察内部的统一性和整体协调。但在人员众多和案件量大的检察机关，由检察长以一己之力难以实现对所有检察人员的有效管理，需要通过内设机构以实现对内部事务的高效管理。可以说，检察长一人管理的有限性是检察机关内设机构设立的现实基础。
二是功能性预期一检察机关内设机构的功能。在原有体制下，检察机关内设机构功能大致可以概括承办案件、监督制约、保障协调和人才培养。
就其现实功能和内部管理需要而言，检察机关内设机构不可或缺。但在司法责任制改革背景下，检察官是行使检察权相对独立主体，内设机构存在的法理基础已被打破，改革确有必要。如何平衡两者之间的关系，需要遵从以下几个原则：
一要以顺应责任制改革和检察权有效行使为必要。从逻辑关系上看，内设机构改革是伴随着责任制改革而来，是改革之“附属品”，必须顺应和保障改革成果。二要以适应机关管理科学和内设机构功能为标准。检察机关组织结构并不是固定模式，应根据具体情况，综合业务量、人员配备和管理幅度制定具体改革框架结构，不宜搞“一刀切”。
三要以组织结构稳定性过渡或稳定性存在为前提。改革不是“停产闹革命”，必须稳定现实的检察工作和管理活动。
要把握好“三适”。
适应：现有的机构是否适应该检察权有效行使和管理科学的基本需求；适时：是否到不调整就不能取得更好效果的时间，是否在恰当的时机里进行调整和优化；
适才：是否有合适的人员和机构来优化调整，是否能最大限度合理地适用人力资源，是否建立了所有人才有晋升的机会和通道。
总体而言，在司法责任制背景下，检察机关内设机构之主要功能是基于内部管理之需要，大体可以遵循“以权分岗、以岗定量、以量立部”的总体思路。
1.以权分岗：“权”指的是检察职权；“岗”指的是检察官岗位，就是上面我所述的根据第一层次检察权结构性分解，分类设立检察官办案组，刚才已经介绍过。2.以岗定量：“量”指的是检察官数量。每个类别的检察官的数量，要综合考虑检察院具体业务量和人员编制均衡配备。在一段时间内，某一检察机关案件量相对固定在一个区间里浮动，而每一个检察官的工作承载力是有限度，但相对平均工作承载能力是可以核定的，而检察院的人员编制相对固定的，这就使核定检察官的数量成为可能。
3.以量立部：“部”是部门，指的是检察机关内设机构。根据行使具体检察职权的检察官岗位数量，根据管理幅度需要，综合考量设立检察机关内设机构。
检察机关内设机构改革应当兼顾司法规律和检察职业特点。
长期以来，检察机关与行政机关一样，内设机构均按照科层级进行设定。随着改革的不断深入，科层式机构设置与司法化办案组织的内在矛盾越加凸显。
在科层式机构设置下，检察机关内部最基本的管理单位是行政机构，而非司法化组织；不论是检察官个人，还是检察官办案组，都是作为科层机构的附属存在，整个检察官群体根据职务高低顺序建立起层层命令与服从关系的权力运作方式。这种方式最明显的后果就是检察官没有独立的地位，缺乏职业荣誉感和责任感。
因此，检察机关内设机构改革应当按照精简、务实、效能的要求，遵循司法规律和检察工作规律，通过减少层级、聚焦司法办案，整合内部资源，优化资源配置，科学设置办案组织、划分部门职责，实现扁平化管理和专业化建设，进一步突出检察官在司法办案中的主体地位，提高司法效能。
通过整合内设机构，淡化司法办案的行政化色彩，促进办案组织的扁平化和专业化；但整合并非只是单纯减少机构数量，弱化司法管理，而是为了更加有利于遵循司法规律和检察职业特点，更加有效地进行组织管理。内设机构改革，既要解决司法行政化，又不能削弱行政管理；既要精简机构，又要兼顾上下左右对应和工作联系；既要改革创新，又要继承和发扬检察机关长期形成的制度优势和管理经验；既要上下对应统一，又不能“一刀切”，保留地方特色。
内设机构改革是今年中央政法委要求全面推进的一项辅助性的重要改革，是服务于司法责任制改革的措施。主要目的是弱化办案业务的科层式、行政化管理，加强检察官的权力和责任，把办案能力强、职业素质高的检察官吸引到办案一线，以提高办案质量、办案效率和检察公信力。我想讲三个观点：
第一，内设机构改革要体现精简机构、下放权力的原则要求。内设机构设置的基本依据是职能划分，不同的职能由不同的业务部门来行使。目前来看，检察职能主要是职务犯罪侦查、公诉和诉讼监督三大职能，将来随着十八届四中全会决定的法律化，检察职能可能发生变化，主要有职务犯罪侦查、刑事检察、行政检察和民事检察四类；还有案件管理、法律政策研究等综合性业务职能。
最小的基层检察院只有五个人，最大的基层检察院有五百多人，如果按照一个模式来设置显然是不合理的；我们可以探索小型院、中型院和大型院等不同的内设机构模式，还要考虑各级院职能和任务的不同，内设机构也应当不同。各个检察院内部是否实行“大部制”、设几个机构不必要求同构或者上下对应，可以根据本院的主要任务包括案件数量、业务发展、人员情况来具体确定。近期最高人民检察院会出台内设机构改革的指导意见。
第二，内设机构改革要坚持相关职能适当分离的原则。不论内设机构如何改革，侦、捕、诉三项权力应当保持一'定的相互制约关系，不能由一个部门或者一个检察官实行，这个原则应该坚持。除非在未成年人案件中，出于保护未成年人的特殊需要，我们可以加强未成年检察工作的一体化。对于其他案件诸如毒品犯罪、金融犯罪、网络犯罪等特殊类型的犯罪案件是否需要实行侦、捕、诉合一，是否真正是专业化的发展方向，我们还要深入研究，目前要慎重实行。
捕诉合一是检察机关的内在冲动，特别是某种程度上存在“案多人少”矛盾的检察院这种倾向往往比较强烈；因为同一个人办了批捕，再办起诉，可以节约很多时间和精力。我一直反对侦捕诉合一，理由是它弱化了批捕的功能，不利于保障犯罪嫌疑人和被告人的人权，不符合检察权的运行规律，也不符合诉讼规律。
第三，内设机构改革的实质不在于设置几个机构，而在于改革检察业务管理方式。以司法责任制度改革为核心的内设机构改革是检察业务管理方式的一场革命。它意味着从根本上改变行政审批式和行政命令式的管理方式，检察长、副检察长和内设机构负责人由以审批、指挥和决定办案为主的领导方式转变为组织、协调、监督、建议、职务替代等为主的领导方式。实现了这种转变，检察工作的司法属性会得到极大的加强。
我认为，内设机构改革本来不应该是一个重要的问题，因为按照现在的改革部署，主办检察官一办案组的工作模式确立以后，整个检察机关办案就通过这样的组织去运行，这些主办检察官和办案组附属在哪些内设机构不重要。但是由于目前检察改革出现了一个非常重要的“梗阻”，卡在哪儿了？就是内设机构怎么设。现在全国极不统一，各种模式都有。7月18—19日，全国司法体制改革推进会在吉林长春召开，在某种意义上肯定了内设机构一定要改的方向。
最高人民检察院应当有一个明确的指导意见，因为现在司法改革第一批、第二批试点已全面铺开，第三批试点有一些地方也已铺开；所有改革必须在2017年全部完成，时间紧、任务重。在这样一个紧要关头，机构到底怎么设？最高人民检察院应该出台明确的指导性意见，否则将会严重影响检察改革的顺利进行。
前面几位同志讲的，我基本同意。第一，检察机关的内设机构不能统一模式，要按照各级检察机关主要的工作性质和任务、检察人员的数量和案件的数量来设立，就是可以统一基层院和地市级检察院的模式。我非常认可这个模式，因为基层和地市级检察院构成了我国检察案件办理的主要主体。
我认为，渝中区检察院2014年的做法是值得肯定、推广的经验，不要把它轻易地放弃。检察机关第一块是自侦，第二块是刑事，第三块是监督，剩下就是政治部、案管班、办公室、研究室形成一个什么样的综合部门？这就是地市与基层两级检察院统一实行一种模式，这也符合基层院有的就是十来个人，很多院三十人以下的情况。
前些年我去西藏讲课，沿途停下吃饭，得知当地县检察院一共三个人，检察长什么都干。但是除了这种极个别情况，总体来说，基层院是可以按照这个思路把地市一级整合起来，省级检察院和最高人民检察院按照目前的格局可以保持不变，因为它们的职能主要是指导工作，这是一个思路。
第二，要本着检察权不同权能相对分离原则，像鹏程所长讲的，不能既行使批捕权、公诉权，又行使监督权，监督这样的职能部门要独立出来，使监督更加客观、公正，这是一点。在刑事检察这一块，批捕和起诉业务可以在一个大部门，但绝不允许一个人同时行使这两种职权，从而形成一种制约。
检察改革，需要研究检察机关中层组织构造，合理设置中层组织。我也曾主张实行大部制，推动扁平化管理，克服部门林立、人浮于事的弊端。但调研发现，机构设置的问题仍然比较复杂，不能一概而论。
检察机关的中层机构采取何种方式为宜？有的国家实行以办案组为中层机构，有的国家实行业务部门为中层机构。用哪种中层机构比较适当，一般有以下几点考虑：检察业务量；一线办案任务的轻重，指导职能的有无以及业务类型多样化程度等。
如果以办案组为中层组织，比较适合检察业务比较单纯且着重于直接办案的基层检察机关。我们现在的问题是，既有办案组，也有业务部门。为了解决这个问题，有的地方就采取了大部制改制、部门整合这一办法。但是我认为，大部制在我国可以适用于某些基层检察机关，主要是小检察院的整合中。因为它们本来案件就比较少，设置的部门再多的话，就会造成人浮于事的现象。
但是由于我国特殊的情况，大部制设置有限。在市级检察院以上，有指导职能的检察机关可能还是要有业务部门。比如，省级检察院同最高人民检察院也存在上下对应的问题，而且还存在指导的问题。
我们可以考虑一个问题，有指导功能的检察院在指导下级检察机关的时候，究竟是业务部门还是办案组合适？这二者当然各有各的优势，但是指导功能，应该说还是业务部门进行指导比较好。因为业务部门的领导比较有宏观的意识，而且其可以统合本业务部门的问题，进行政策指导。一个业务部门本来就有多个办案组，如果由办案组分别指导，就属于政出多门，而且单个办案组的指导能力也较为有限。业务指导包括宏观指导和个案指导，在这种情况下，业务部门就有天然的优势，而单个的办案组就会相对弱一些。
基于以上情况，我认为市级以上的检察机关搞大部制改革，可能会存在一些问题，业务部门还是有其存在的必要。在基层检察院，小检察院整合可以考虑进行试点。其优势在于加强了办案组织，而弱点在于该部门和上级部门的对接性就会相对不足。所以，在有些试点地区，整合是名合实不合，原来的业务部门还是在对上发挥作用。
对于普通的检察院（较大的或者是中型以上的）来说，还可以考虑整合部分部门，保留部分部门。有些综合性机构可以整合一部分，职务犯罪侦查部门可以考虑整合起来；但是批捕和起诉部门，则倾向于不整合。这是因为，批捕权是一个司法权，起诉权是控诉权，是当事人（代表国家）的权力，这两个权力的性质是不一样的。如果整合在一起，就会造成外部批评多赞成少的现象。从内部来看，如果糅合在一起，两个部门的人员也着实太多。
领导干部要不要办案，答案已经明确：应当而且必须，因为无论是检察长还是副检察长，或者是职能部门的负责人，都是入额的检察官，其基本职责就是办案。如果入额检察官不办案，那么一方面占了名额，另一方面却不办案，这会给那些入额的普通检察官带来更大的办案压力。
另外，检察机关的领导如要更好地领导全院的检察工作，不亲自办案，不了解案件的实际情况，领导工作就没有发言权。更重要的是随着员额制的分类管理不断完善，检察机关案件的办理将以一线办案的检察官为主导，涉及案件管理方面的职责会越来越少；如果说院领导在没有实行员额制管理前要主管大量业务部门和案件审核事务，那么实行员额制改革以后这些将逐渐减少，甚至不存在。
所以，院领导有时间也有精力去办案，在这个前提下我认为将来还要不要这么多的副院长？要不要这么多的职能部门？甚至副职有一个就够了，我觉得这个问题已经非常明确，这样会使检察机关的发展走上一条非常良性的道路。
当然，由于检察长、副检察长需要管理行政事务，行政事务包括党务和其他方面，不可能跟普通检察官一视同仁，到底办多少案件，我觉得应当按照所在地案件量来确定合理比例。
这里也涉及一个员额比例的确定标准问题，刚开始很多地方有不正确的理解：39%的员额比例是按照在职的中央政法委专项编制比例来确定的，其实这不科学。
原来我误认为上海确立33%的比例也是这样，后来我们承担中央政法委关于遴选惩戒与考核课题后，去到上海调研。当地法院的同志说，他们经过测算，根据案件的数量，根据一个法官扣除所有应当考虑的因素，一年应该承办多少个案件？是有科学计算标准的。不同地方的案件量不一样，比如北京海淀区检察院一年的刑事案件在四到五千的数量级，当然这几年不断下降，但是有的地方一年案件总量也达不到海淀区的这个数量。
不同的案件量检察官承办案件的数量不一样，确定的标准肯定不一样，那么检察长、副检察长办理的案件数量也应该作相应的调整。我觉得按照一定的比例来确定，比如渝中区检察院测算出夏阳检察长应该办6件/年，是合适的。当然，这个比例不能太高，否则会牵扯到整个队伍管理甚至检察院整个事业的发展。
至于是办大案、要案还是疑难案件，我们通常是这样，在检察机关领导岗位上的，除了极个别有其他部门按照组织需要调整来源的，大部分检察院领导都是一线办案选拔上来的，他们都是具有丰富办案经验的优秀检察官。
应该说，在办大案和要案方面他们比一般检察官经验更丰富，办案会更稳妥；是不是要有意识挑一些“硬骨头”案子让院领导去啃？这也没有道理。
但如要完全轮流分案，轮来轮去，夏阳检察长这么有丰富办案经验的检察官，一年一个疑难案子也没办，办的全是简易程序案件，这也没有多大的意义；所以还是要有一个机制，既办普通案件，也需要办理大要案。比如，六个案件中可以有两件是疑难的，两件是简易的，两件是普通的，这一点检察院的案管部门还是可以做到的。因此，让院领导能够去亲自办理不同类型的案件，全面了解不同程序下案件办理的状况，我觉得这样更好。
本轮司法体制改革要求进入员额的检察官必须在司法一线办案。检察长作为进入员额的检察官，也必须履行检察官职责，直接办理一定数量的案件。检察长直接办理案件，对内可以加强业务指导，起到示范引领作用，对外可以增强司法办案的权威性，有利于提高司法公信力。检察长进入员额后是否在司法一线直接办理案件，一定程度上反映了本轮司法体制改革的成效。
鉴于检察长往往是优秀资深的检察官，且其同时身兼检察机关领导角色，除办理案件外仍需承担大量的行政事务，从司法资源的优化配置角度考虑，检察长宜直接办理在法律适用或证据运用方面具有普遍指导意义的重大、疑难、复杂案件，首例、新类型案件，以及一类问题的监督、重大检察建议、纠正违法等重要监督事项；在办案数量要求上则可以适当放宽，即求“精”而不求“量”。为符合司法的亲历性、判断性要求，检察长也同其他检察官一样，必须亲自审查案件事实、证据，制作和签发法律文书并作出处理决定。
在直接办理的案件来源上，由于检察长统一领导检察工作，原则上检察长可以承办本院受理的所有案件，其中副检察长可以承办其所分管业务范围内的案件。
鉴于检察长工作事务繁忙，为确保办案效率，不宜以随机分案的形式为其分配案件，案件管理部门认为案件符合条件可以由检察长承办的，可向检察长提出建议，由检察长根据工作情况决定是否办理。检察长认为需要的，也可以直接提办其他检察官承办的案件。在办案组织形式上，检察长既可以独任检察官的形式，也可以临时组建检察官办案组办理案件，并相应配备检察官、检察辅助人员。
领导直接办理案件既是中央的要求，也是员额内检察官的应有之义。如果领导干部进入检察官员额又不办案或者挂名办案，一线检察官就不会服气，作为改革推动者的领导自己也没有底气，其意义之重大、不言而喻。我说一下渝中区检察院的做法：
一是量化明确领导直接办理案件数量。制定《直接办理案件工作管理办法》，要求每年检察长直接办理案件数量不低于6件，副检察长不低于12件，专委不低于30件，业务部门正职不低于35件，副职不低于80件；领导直接办案总数不少于807件，占2015年全年办案量22%。上述数据是在近5年我院检察官人均办案量基础上核定的。以2015年数据进行测算，侦查、监督检察官的办案量将下降13.45%；公诉检察官办案量将下降26.20%。将部门负责人办案量纳入《办法》管理，是因为司法责任制改革背景下，内设机构负责人已经退出业务决策机制，但其又是员额内检察官，所以必须也要直接办理案件。
二是平衡从事各业务条线检察官工作量。基于平衡员额内检察官工作量的现实考虑，在领导(包括院领导和部门负责人）直接办理案件的基础上，对从事未检、控申、民行、刑事申诉业务，平时工作量相对较轻的检察官，除直接办理本条线的案件外，也需直接办理相应数量侦监、公诉案件。
三是进一步细化“直接办理”基本要求。其一是明确轮流分案。检察官直接办理案件的，由业务管理部门根据检察官名单随机分案，确保公平。其二是强调“亲历性”。直接办理案件必须以亲自阅卷、讯问犯罪嫌疑人、制作审查报告、出庭支持公诉等亲历性方式予以体现；领导在权限范围内研究案件、审核案件，或者出席检察委员会讨论案件，不计入直接办理案件数量。其三是强化独立决策。检察官依法独立行使相应业务条线检察职权，对办理案件及相关事项作出处理决定，并对其结果终身负责。在办理案件的过程中遇到难以决断的重大疑难案件或者题，可提交检察官联席会讨论，但联席会议形成意见仅供参考。
四是强化直接办理案件的监督约束。将领导直接办理案件任务数进行公示，并定期通报完成情况，并将相关情况纳入其检察官司法档案，接受检察官监督评议。同时将直接办理案件情况与检察官岗位津贴挂钩，如未完成直接办理案件任务，将扣发其当年度检察官岗位津贴。
这个问题从一开始就有三个方面的争议，我谈谈自己的认识。
第一，院领导要不要直接办案？有的检察长说，审批案子、在检察委员会讨论决定案件都是办案。我认为，审批案件、在检察委员会讨论决定案件只是办案的一个环节，不是完整的、亲历的、司法意义上的办案。亲历性的办案应该经过承办人所必经的完整流程，这才是中央所说的办案本意。
其实，出自业务部门的副检察长都是检察机关的办案能手或办案高手。过去，这部分人不直接办案，这不仅是检察机关的办案效率的极大损失，而且造成了检察权运行机制的一个弊端，即一线最能办案的检察官大部分会晋升到领导岗位，就不办案了，因而形成了一种从一线抽血的人才机制。回过头来看，过去一些年的全国十佳公诉人现在还有多少在一线办案子？这不符合检察职业化的发展方向，形成了一大批不办案的超级检察官。
第二，院领导应该办什么案子？最近在全国司法体制改革推进会议上，曹建明检察长明确地提出，入额的检察长、副检察长应当带头办理重大复杂疑难案件，也要办理一定数量的普通案件，要防止领导干部专办简易案件、挂名办案、不办案。
解决这个问题的基本办法就是实行以随机分案为主、以重大复杂疑难案件专办为辅的分案机制。在案件列入随机分案程序之前，案管部门可以挑出重大复杂疑难案件来，把这些案件分给院领导来办，普通案件完全按部门实行随机分案即可。一个检察院一年到头也可能没有一件重大复杂疑难案件，那么院领导就按照随机分案来承办就可以了。当然，检察长可以考虑重点承办职务犯罪侦查案件，同时兼顾侦监、公诉和诉讼监督案件等。
第三，入额的院领导办案的数量怎么定？我看了重庆市的指导意见，它按照一定的比例来确定。渝中区的做法大致是，每年检察长要办6件，副检察长办12件，部门正职办35件，部门副职办80件。这个框架有一定的合理性，值得探讨，也有待实践检验。
大家对院领导办案的意见比较一致，我作一些补充。
第一是它的意义，为什么要办案？除了大家刚才提到的原因，我认为还有一个原因，就是中国司法机关的领导职数太多，考察全世界的检察机关，一个检察院有这么多领导的国家似乎不多。我们的检察院有检察长、副检察长、检察委员会专职委员、非领导职务的巡视员、助理巡视员，还有政治部主任、纪检组长等，都是院领导，如果不办案，大都又占检察官员额，怎么行？台湾地区几级检察院，每院一个“院领导”即检察长，到现在都没有配副检察长；只有一个资深主任检察官充任“襄阅主任检察官”，协助检察长工作。
我原来在西南政法大学当校长时，到台湾东吴大学访问，该大学和西政招生规模接近，但西政有八九个校领导，东吴大学却只有一个校领导即校长；我问校长生病、出国怎么办，他们说校长不在，教务主任代行校长职责。因此，领导职数多也算是领导需办案的一个理由，也许不是重要的理由；但领导多了，都当官不办案，在检察机关会形成不良导向。
第二是怎么给院领导分案？我赞成一些检察院的做法。要随机分案，而不能人为分案，否则首先给检察长和其他领导挑好办的，领导办案就成了“作秀”和“走过场”。分案制度，是关乎司法公正的一项基本司法制度。要保证司法公正，就不应当人为分案，要切实贯彻领导办案制，也不能人为分案。不过，随机分案是常态，也不排除特别分配领导办大案、要案和疑难案件。因为这些案件之重要和疑难，领导挂帅、直接办案更具有引导意义，也有利于保证办案质量效率。
因此，可以形成一个制度，设定一个界限，每年在分配院领导办理的案件时，有一个最低限度的疑难案件配置；从而避免办不了疑难案件的情况，增强这一制度的实际影响和效果。
点题可查看1.司法责任制下检察官怎么办案？