刘松山：党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题 丨 中法评 · 建党节特稿

刘松山

华东政法大学法律学院教授

目次

一、党领导立法中的“党”是指什么范围的主体

二、党领导立法工作的性质是什么

三、党应当用何种方式领导立法工作

四、党内如何坚持民主决策集体领导

五、如何处理党委领导立法与人大及其常委会主导立法的关系

六、党领导立法工作与国家机关依法行使立法权是什么关系

七、党领导立法工作的长远方向

本文系作者担任首席专家的研究阐释党的十八届四全会精神国家社科基金重大课题《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》（项目编号：14ZDC009）的阶段性成果。本文首发于《法学》2017年第5期，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文。敬请关注！ 

按语

2016年“中共中央关于加强党领导立法工作的意见”是一份十分重要的文件。认真贯彻实施这一文件，需要研究、回答和解决一系列重要问题。坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则。党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。目前甚至今后相当长一段时间内，坚持文件确立的党领导立法工作的各种方式，十分必要。但从长远看，坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，在实践中不断提升党领导立法工作的境界，改革完善党领导立法工作的方式方法。

1921-2017

改革开放以来我国立法的巨大成就，都是在党的领导下取得的。而党对立法工作的领导，又是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据的。

第一个文件是1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，第二个文件是1991年2月中共中央印发的“关于加强对国家立法工作领导的若干意见”，第三个文件是2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”。

这三个文件先后对党在不同历史时期如何领导立法工作，提出了一系列要求，对当代中国的立法乃至民主法制建设的全局性事业，产生了广泛深刻影响。

三个文件中，特别重要的是2016年2月党领导立法工作的意见（以下简称“意见”）。这是对新的历史时期党如何领导立法规定得最详细具体的一个文件。

“意见”提出了党领导立法工作的指导思想和基本原则，明确提出党领导宪法的修改和解释工作，研究部署立法工作布局，包括确立立法方针战略，审定立法规划计划，提出立法改废释意见建议，领导重要法律法规规章制定工作，以及领导政治方面和重大经济社会方面立法。

“意见”同时强调，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强立法工作的组织保障。“意见”是一个十分重要的文件，在立法包括依法治国的整体事业中，处于牵一发而动全身的地位，对进一步加强党的领导，做好立法工作，必将产生深远影响。

 “意见”印发以来，得到各级党组织的有效实施，产生了积极效果。但理论和实践中，对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实“意见”，仍然有不少重要问题需要研究回答。

1

党领导立法中的“党”

是指什么范围的主体

立法工作必须坚持党的领导，是毫无疑问的。但是，什么范围的主体可以叫“党”，谁可以代表党领导立法工作？长期以来，这个问题没有得到统一和明确的规范。

在中央一级，哪些主体能够代表党领导立法工作，党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，当然可以代表党领导立法工作，但是，党的总书记、其他中央政治局常委、中央政治局委员等中央领导人个人，能否代表党领导立法工作？

全国人大常委会以及国务院的党组能否代表党领导立法工作？在地方一级，立法法修改后，除了省一级的地方有立法权外，还有280多个设区的市都获得立法权，那么，一个省委书记、设区的市的市委书记以及省、市的党委常委个人能否代表党领导立法工作？还有，在中央和地方一级，党委的办公厅、组织部、宣传部等工作机关能否代表党领导立法工作？

以上这些都是需要明确规范的重要问题，否则，就会给党领导立法工作带来很多困境和不顺。比如，实践中，不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况，而一个省、市是否制定一件政府规章，以及这个规章规定什么样的内容，则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定。有的地方党委办公厅、研究室等机构及其负责人的意见也经常能决定立法的内容和走向。

如何界定党领导立法的主体范围，涉及对1982年宪法的理解。这部宪法在序言中写了党的领导，但是，“党”是指什么范围的主体，宪法并没有明确界定。主持制定这部宪法的彭真，在宪法制定后的不同场合，对这个范围的表述也不尽一致，从党中央到国营工厂的党委，都包括在内。

但是，修宪时任彭真秘书的项淳一却把“党”的范围限定在党中央。他认为，“只有中央的领导才是代表党的领导，任何一个党组织或者领导人如果离开了党的路线、方针、政策，都不能代表党说话，不能说反对支部书记或者反对某个领导人就是反党”。

但是，除了党中央以外，其他的各级党组织和个人又以什么名义才能实行领导呢？项淳一的解释是，“当然，党的组织和个人在执行党的正确的路线和政策时，他是整个党的一部分，是代表党的。”

据笔者所阅，最早将宪法中“党”的范围明确地界定为党中央的，大概就是项淳一了。但长期以来，在认识和实践中，究竟谁才能代表党，是存在不少模糊和混乱的，领导立法工作的主体就是一例。

实际上，即使将领导立法工作的“党”界定为党中央，也有一些问题需要研究。比如，一级党的组织及其负责人在领导立法时贯彻党中央的方针政策，能否说这个党的组织及其负责人就代表了党中央？

比如，党中央的领导人常常可以代表党中央作出很多重要的政治和法律行为，但是，如果有关方面在立法中对党的方针政策的理解发生意见分歧，该领导人出面协调时，他个人的意见能否代表党中央，能否说成是党中央的意见？再比如，地方立法的不少内容具有自主性和创制性，并没有党中央直接的方针政策依据，地方党的组织及其负责人对这类立法工作提出意见和主张时，能否说是在代表党？

所以，对谁有权代表党，如何代表党，以及在多大范围和程度上代表党领导立法工作，是一个需要慎重研究和回答的问题。

2

党领导立法工作的性质是什么

通常说，党的领导包括政治、思想和组织的领导。党对立法工作的领导当然也包括政治、思想和组织的领导，但立法是一项非常特殊的工作，党领导这项工作的特殊性在哪里呢？

对于这个问题，彭真在1979年向中央的报告中没有直接点明，但他在具体工作中将党对立法工作的领导，界定为政治领导。1991年中央关于加强立法工作领导的意见，对党领导立法工作的性质是这样界定的：“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”。

这实际是彭真所持观点的延续。2016年的“意见”也类似这个表述，叫“坚持主要实行政治领导，即方针政策领导”。由此可见，按照中央一贯的意见，党对立法工作的领导，在性质上，主要是政治领导，即方针政策的领导。

将党对立法工作的领导，定性为主要实行政治领导即方针政策领导，符合党的宗旨和人民代表大会制度的要求，但仍然有几个问题需要研究回答：

第一，这种政治领导是不是必须服从？现在，实践中对党领导立法工作，有一种看法，就是人大及其常委会立什么法、什么时候立法，在一部法中规定什么内容，只要党组织及其领导人、负责人提出了意见，人大及其常委会就必须服从，认为只有这样，才能确保将党的主张上升为国家意志。

但是，又有一种观点认为，党的领导，要靠它的路线方针政策的正确来实现。82年宪法制定时，彭真在向全国人大常委会所作的宪法修改草案的说明中，对党的领导也是强调“正确”二字的，其中一个重要内容就是，“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确。

这就把“正确”放到出发点和落脚点的位置。应当说，彭真的这个说法是立宪的原意。现在的问题是，如果将党对立法工作的政治领导理解为必须服从，与立宪的原意显然有差距，但如果将党的领导理解为正确的方针政策的领导，那么，在党的方针政策还没有经过实践检验是否正确时，如何在实践中具体地理解和执行党对立法工作的领导？能否要求立法机关无条件地服从呢？

第二，如何理解方针政策？日常工作中，我们习惯说党对立法工作实行方针政策的领导，但细究下来就发现，有不少问题长期以来似乎没有引起思考重视。

比如，什么叫方针政策？方针政策的条件和标准是什么？什么样的方针政策才可以做领导立法的根据？比如，谁有权制定方针政策？党中央当然有权制定方针政策，但是，地方党委是否有权以及在什么样的范围内可以制定方针政策？党组织的工作机关能否制定方针政策？党的领导人或者党组织的负责人个人的讲话和批示能否叫方针政策？再比如，如何保持方针政策的连续性稳定性？

提出这些问题，是因为实践中，党通过方针政策领导立法遇到不少困惑。

比如，有的地方，省委书记、市委书记，省长、市长或者其他的党委常委讲一句话，做一个批示，党组织开会形成一个会议纪要，党委办公厅发一个文件，人大及其常委会就通过立法的形式来落实。再比如，有的地方，根据前一届党委制定的方针政策，有关部门已经启动立法程序，但党委换届后，方针政策虽然未被否定，受重视程度却大幅下降，这样的方针政策实际就不能领导立法了。

第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：

一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。二是，党对立法工作的领导，是否包括路线的领导？我们讲党的领导，习惯称路线、方针、政策的领导，但对于立法工作，“意见”强调的是方针政策的领导，那么，是否还包括路线的领导？

我们党自成立以来，坚持什么样的路线，始终是一个根本性问题，路线的冲突甚至斗争几乎从未间断。当代中国，举什么样的旗，走什么样的路，在立法领域就有十分尖锐的冲突甚至斗争。

比如，在国家机构的组织与职权方面，是走西方国家的三权分立道路还是坚持人民代表大会制度，在经济制度方面，是坚持公有制为主体，还是走私有化的道路，都有尖锐分歧，这是典型的立法路线的分歧。那么，党对立法工作的领导，能否排除路线领导？恐怕不能。路线领导是根本性的领导。

第四，一级党委特别是地方党委的方针政策，有没有正确或者不正确、合法与不合法的区分？坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则，但如果一个地方党委的方针政策并不符合本地区的实际情况，群众认为是不正确的，并不赞成。

在这种情况下，如何理解和执行党对立法工作的领导？应当建立什么样的机制来避免用群众不赞成的方针政策领导立法工作？地方党委的方针政策还有一个是否与宪法法律相抵触的问题，如果某一方针政策违背了宪法法律，而依照宪法法律的规定，地方人大及其常委会在本行政区域内又负有监督宪法法律实施的职权，这种情况下，如何来理解和贯彻党的方针政策对立法工作的领导？

3

党应当用何种方式

领导立法工作

按照1979年彭真给中央的报告，党领导立法工作的方式主要有两种：一种叫“审批”，即“今后新草拟的和修订的法规，在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批”。另一种方式叫“原则批准”，即主管部门“应将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见，请示中央原则批准”。

这两种方式中，前者是指，要不要制定一部法律，事前需要报请中央“审批”，而后者是指，已经确定要制定或修改一部法律了，须将法律所解决的主要问题报请中央“原则批准”。对于要不要制定一部法律，中央把关很严，而在确定制定或修改一部法律后，中央的把关是原则性的。

所有立法，实际都可分为两个大的阶段：一是立法的准备阶段；二是立项或者提出议案后的审议决定阶段。其中，准备阶段是立法的总开关，那么，党如何把好这个总开关呢？

按照“意见”的要求，党中央除了直接提出宪法修改和解释的建议外，还审定立法规划计划，提出立改废释意见建议，讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等，有立法权地方的党委也要加强对本地区立法规划计划的领导，研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。

应当说，几十年来，党在领导要不要制定一部法时，始终从严把关，没有出过什么问题，有效地保证了国家政治、经济和社会制度的根本方面，沿着中国特色社会主义道路前进。今后，确保党对立法工作的领导，坚持各级党组织对立法准备阶段的从严把关，十分必要。

但是，也有几个重要问题需要研究回答：

一是，党组织审定或者同意要不要制定一部法，其初衷、出发点和基本原则是什么？

二是，审定或者同意的制度基础和理论基础是什么？

三是，如何从体制和机制上保证党组织的审定或者同意与有关国家机关行使立法提案权的科学衔接？

四是，如何避免审定或者同意的标准过严，使反映民主法制建设需求而应当尽快制定的法难以出台？

那么，一部法进入立项或者提案审议阶段之后，党应当如何领导呢？对这个问题，彭真当年的提法和做法，就是一个“原则批准”，叫“全国人大常委会通过的法案，在党内都是事先报经党中央原则批准的”。

 “原则批准”实际是政治审查，是指党中央对法律草案所要解决的主要问题进行原则性、政治性审查，看是否符合党的路线、方针、政策，如果符合，就原则批准。经过党中央原则批准的法律草案，已代表了党的意见和主张，在此基础上，由全国人大及其常委会通过法定程序进行审议和表决后，就成为国家法律。

党中央对立法中主要问题的“原则批准”，一个重要特点是，不对法律草案的具体内容发号施令、一锤定音、拍板决定。中央在原则批准法律草案，包括提出宪法修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。

一个典型事例是，82年宪法修改时，中央政治局开了八次会议讨论酝酿修改宪法。八次会议彭真都出席了，但会后，在宪法修改讨论的各种场合，他从来没有传达和透露政治局会议的讨论情况，而是鼓励大家充分发表意见。彭真为什么不传达透露中央讨论的意见呢，就是担心一传达中央的讨论情况，就可能产生一种先入为主的导向，让大家觉得，中央都有了意见，就不再发表不同意见了。

但现在的实践中，一部法立项或者进入审议程序后，各级党组织领导的方式并不一致，缺乏统一规范。按照“意见”的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。这些领导方式和当年彭真所说的“原则批准”，已有很大差别。

一是，党明确立法工作中重大问题的范围和方式是什么？

二是，立法中哪些具体类型的重大体制和重大政策调整，需要由党中央和有立法权地方的党委讨论决定？

三是，对于重大体制和重大政策调整，党内何时讨论决定，是在立法之前还是在立法过程中，是先一锤定音，还是在立法过程中出现分歧意见之后再讨论决定？

四是，对党内讨论决定的结果，立法机关特别是人大及其常委会是否还可以在审议中提出不同意见？如果出现了倾向性的不同意见，怎么办？如果社会上也出现倾向性不同意见，怎么办？

五是，党中央和有立法权地方的党委协调解决重大立法争议，这种协调是超脱性、程序性的协调，还是可以直接表明立场，对重大立法争议的具体内容拍板决定？

4

党内如何坚持

民主决策集体领导

上一问题说的是党在外部对有关国家机关修改宪法、制定和修改法律法规规章的领导方式，那么，党组织在内部如何形成领导立法工作的决策呢？这是一个极为重要的前提性问题，因为只有党组织在内部形成的决策是正确的，才能保证其对立法工作领导的正确。

为保证党组织在内部决策的正确，“意见”提出的总体要求是“坚持民主决策集体领导”，具体包括坚持民主集中制，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题等。但是，这些要求在具体落实中仍然有几个问题需要研究回答：

第一，党内民主决策集体领导的具体方式和程序是什么？这包括不少具体问题。比如，按照党内民主集中制的要求，对立法过程中的重大问题，应当遵循在民主基础上的集中和集中制导下的民主这一原则，以少数服从多数的方式作出决定，但是，少数服从多数是实行公开表决还是无记名表决？如果实行无记名表决，又如何落实集中指导下的民主？

比如，一个地方党委书记对某一立法重大问题提出的意见并不正确，其他多数常委对这一问题缺乏必要的研究认识，难以表态，或者即使有不同意见，为了维护书记的权威，也不愿反对，这种情况下，又如何保证党委作出领导决策的正确？

再比如，按照党内民主集中制的要求，下级党委必须服从上级党委，如果下级党委与同级人大常委会在重大立法问题上的意见是一致的，但是，上级党委不同意下级党委和人大常委会的意见，而下级人大常委会是本行政区域内的国家权力机关，上级党委是否可以向下级党委下命令，要求下级党委不允许同级人大常委会制定某一部法规或者在法规中规定某一内容？

第二，党内重大决策程序与国家机关的民主决策程序是什么关系？我们强调的科学决策、民主决策，不仅适用于党内，也适用于国家机关。但是，党内的决策程序与国家机关的决策程序有哪些相同点，又有哪些根本性的不同，如何衔接？

对这些问题，理论和实践中尚缺乏系统的研究回答。具体到党对重大立法问题的决策领导，就涉及党内重大决策程序与国家机关重大决策程序的比较和衔接。

以重大决策征求意见为例：党的十八大以来，各级党委都在建立健全党内重大决策的征求意见制度，十八届六中全会强调，党的各级组织对重大决策和重大问题，应该采取多种方式征求党员意见。

这样，对于某一重大立法问题，党委在作出领导决策前，应当先在党内征求意见。而对于立法中的重大问题，有立法权的人大及其常委会在立法过程中召开座谈会、论证会、听证会以及采取其他形式向各方面征求意见，也是必经的法定程序。

党内征求党员意见，人大及其常委会向社会征求意见，两者的意见完全一致，党对立法工作的领导就是顺利的，但是，一旦党内征求意见的结果，与人大及其常委会向社会征求意见的结果不一致甚至相互冲突，这时候，如何贯彻党对立法工作的领导？

再比如，一个地方党委就某一重大立法问题在党内征求意见的结果，与同级人大常委会组成人员审议过程中的多数意见不一致，这时候，又如何贯彻党委对立法工作的领导？法理基础是什么？所以，如何实现重大立法问题的党内决策程序与国家机关决策程序的比较与衔接，是应予研究的重要问题。

第三，如何看待党内决策与国家机关特别是立法机关决策中的人数比例关系？党内对重大立法问题进行决策，一般是党委常委的几个人或者十几个人进行决策，要拿到党委全体会议上进行决策的问题是很少的。而人大及其常委会常常是几十人甚至几百人、上千人的审议表决，两者的决策都是民主决策，但相比下来，党内显然是少数人的决策，人大及其常委会是明显多数人的决策。

在这一情况下，党领导立法工作，两个集体形成的意见主张，多半情况下是一致的，但也有可能是不一致的，一旦发生了不一致甚至相互冲突的情形，有人对决策人数的比例提出质疑，怎么办？

第四，如何认识处理党内民主决策集体领导与发挥地方党组织主要负责人作用的关系？“意见”在强调党对立法工作实行民主决策集体领导的同时，又明确要求，有立法权地方的党委要建立健全领导立法工作责任制，党委主要负责同志要“履行领导立法工作第一责任人职责”，做到“三亲自”，即：“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。

在提出地方党委主要负责人“三亲自”的同时，“意见”还提出，“其他负责同志要按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项”。

由于地方党委主要负责人是“班长”，在党委中居于关键地位，发挥关键作用，如何处理好他履行领导立法工作的第一责任人职责与党委民主决策集体领导的关系，就有一些问题需要研究。

比如，党委主要负责人亲自领导三类立法工作的意见，是否应当先经党内讨论和作出决定？如果党内没有或者来不及讨论决定，党委主要负责人能否代表党委对立法工作中出现的紧急重大问题亲自过问？

比如，党委主要负责人对领导立法工作的意见与党委内部其他负责人的意见不一致，怎么办？他的第一责任人的职责又如何体现？再比如，由于党委主要负责人在党委中的重要地位，其他党委负责人出于各种考虑，可能不对主要负责人领导立法工作的主张发表不同意见，在这种情况下，党对立法工作的领导又如何体现民主决策集体领导的性质？

还需要进一步讨论的问题是，如何看待党委负责人包括党中央主要领导人个人在领导立法工作中的作用？这实在是一个特别重大的问题。在我国，党中央主要领导人以及地方党委主要负责人在领导立法工作中所发挥的作用，十分关键，十分重要。

制定1982年宪法的历史表明，这部宪法规定的几乎所有重大事项，都是邓小平这位伟大历史人物领导拍板决定的。除了1982年宪法之外，几十年来从中央到地方的很多立法中，党中央主要领导人和地方党委主要负责人都发挥了重要作用。坚持党对立法工作的领导，就必须高度重视党中央主要领导人和地方党委主要负责人的作用。

党的十八届六中全会明确提出，“一个国家，一个政党，领导核心至关重要。”习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。

也正因此，总结历史和现实，以历史唯物主义的观点方法，对党中央主要领导人和地方党委主要负责人个人在领导立法中所发挥的作用加以深入研究，具有极为重要的意义。

5

如何处理党委领导立法

与人大及其常委会主导立法的关系

“意见”在强调党领导立法工作的同时，也提出，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这与党的十八届四中全会精神是完全一致的。但一些观点对党委领导与人大及其常委会主导的关系提出疑问。

有的提出，既然是党委领导，那么人大及其常委会还能主导吗？有的提出，既然是人大及其常委会主导，就不应当强调党委领导。这就把立法工作中的党委领导与人大及其常委会主导对立起来了，是值得高度重视的问题。

十八届四中全会提出，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。“意见”提出，“把党的领导贯彻到立法工作全过程”，没有提“各方面”，与四中会全会的表述有区别。这就产生两种理解。

一种理解是，党委的领导应当贯彻到立法工作全过程，但并不是所有的方面，在有些方面，人大及其常委会是可以“说了算”的。另一种理解是，既然把党的领导贯彻到立法工作“全过程”，就意味着必须贯彻到“各方面”，因为“全过程”与“各方面”是不可分割的。“意见”对党委领导的重点事项与方式环节提出不少要求，显然意图在领导立法工作中抓住重点，有所为有所不为，但在认识和实践中，仍然会遇到不少具体问题。

以上所述，归结起来，是要我们研究回答党委领导立法与人大及其常委会主导立法两者之间的根本性关系。这包括几个具体问题：

一是，“领导”和“主导”的含义特征以及具体区别是什么？

二是，能否说党委领导是绝对的，无条件的，人大及其常委会的主导是相对的，有条件的，人大及其常委会的主导是在坚持和服从党委领导前提下的主导？

三是，能否说党委领导与人大及其常委会主导的关系，是“你中有我”、“我中有你”、相互交叉和吸收融合的关系？

四是，能否说党委领导与人大及其常委会主导是各有侧重，各有重点事项与关键环节，凡是党委领导的事项与环节，人大及其常委会就不宜主导，凡是人大及其常委会主导的事项与环节，党委也不宜干预？

五是，如果党委领导立法工作的意见与人大及其常委会在立法程序中的主导性意见完全一致，那么，党委领导与人大及其常委会主导就是一致的，但是，如果发生不一致的情况，怎么办？

这些问题都十分关键，把它们回答清楚了，对于理直气壮地坚持党对立法工作的领导，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，有重要意义。

还有一个重要的具体问题：党委领导立法的主体与人大及其常委会主导立法的主体，分别是什么范围和什么关系？现在，不仅党委领导立法的主体不甚明确，人大及其常委会主导立法的主体也不甚明确，党委中的哪一个主体领导人大及其常委会中的哪一个主体，同样缺乏统一规范。

举一例：

实践中，我们习惯于将人大的专门委员会和常委会法制工作机构组织有关部门起草法律法规草案，视为人大及其常委会主导立法的重要方面。但是，在参与起草的多个部门中，很可能有党委的办公厅、研究室、组织部、宣传部等工作机关，那么，在起草中，党委的这些机关及其工作人员能否起领导作用？如果可以起领导作用，又以什么名义和程序实行领导？这种领导是对人大及其常委会的工作机构还是对人大及其常委会这一权力机关的领导？如果党委的机关和人员在这一过程中起领导作用，还能不能说人大及其常委会在立法中发挥主导作用？

再举一例：

如果地方党委主要负责人对人大常委会工作机构的立法辅助文件做出批示，然后，工作机构通过人大常委会内部的运转环节，将这一批示通过法定程序上升为地方性法规的内容。那么，党委主要负责人的这一批示，是对人大常委会工作机构的领导，还是对人大及其常委会的领导？或者是通过工作机构对人大及其常委会进行领导？而在将党委主要负责人的意见上升为法规内容的审议表决过程中，能否说人大常委会在发挥主导作用？

又举一例：

如果地方人大常委会制定地方性法规时，专门就某一法规草案向同级党委办公厅征求意见，作为党委的核心工作机关，党委办公厅提出的意见，人大常委会在审议过程中是否应当接受？如果接受了，是不是党对立法工作的领导？能不能说人大常委会在立法中发挥主导作用？

类似的问题还有不少，在实践是呈现出复杂的具体情况，需要系统研究规范。

6

党领导立法工作与国家机关

依法行使立法权是什么关系

“意见”提出，“党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动”，要“做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序”。这是十分重要的内容，但实践中，当党委的主张与有关国家机关依照宪法法律的规定行使立法权发生冲突时，怎么办？

比如，在有立法权的地方人大常委会会议上，一定数量的常委会委员，依照地方组织法等法律法规赋予的职权，提出立法规划和立法计划之外的立法议案，但同级党委不同意提案，党委强调党的领导，人大常委会委员强调要依法行使职权，两者发生冲突，怎么办？这种情况下，如果人大常委会委员坚持要依法行使提案权，如何做好党领导立法工作程序与立法程序的对接？

比如，政府实行首长负责制，它的行政首长如果同时担任党组书记，制定行政法规规章时，就不存在党委与政府的冲突问题。但是，国务院有的部门党组书记和部门首长人是由两个人担任的，在这种情况下，一旦部门首长要制定规章或者在规章中规定某一内容，党组书记不同意，怎么办？

再比如，党通过人大常委会的党组领导立法工作，人大常委会党组可以通过党内民主集中制的原则对人大常委会的党员委员下命令，要求他们在审议表决过程中坚决贯彻落实党委部署，遵守政治纪律和政治规矩，确保党委的主张得以实现，但党员委员依照宪法法律规定，有独立思考和无记名投票表决的权利，在这种情况下，党的领导与宪法法律规定发生冲突，党员委员不执行党组的命令而依照宪法法律规定行使表决权，怎么办？

以上几个假设性案例是随时可能发生并已有发生的，对这类问题，需要慎重研究解决。

7

党领导立法工作的长远方向

坚持党对立法工作的领导，是实行依法治国的重要前提，是做好立法工作的根本保证，决不能动摇。

总结历史可以发现，党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。当前甚至今后相当长一段时间内，面对错综复杂的国际国内形势和法治建设的历史与现状，我们党正在领导人民进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，为了取得这些伟大斗争的最后胜利，坚持党在一定范围内和一定程度上，对立法工作进行掌控式、审批式、监管式的领导，十分必要。

为不折不扣地贯彻落实“意见”，有关方面应尽快研究和解决党在领导立法工作中可能面临的若干重要问题。但从长远看，要坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，不断推进领导方式的变革，具体有以下几个要点：

第一，党领导立法工作，要靠对国家立法事业的高瞻远瞩和远见卓识，对法所要规范的社会关系发生发展规律特别是立法必要性、适时性和适当性的准确认识把握。这是党领导立法工作的根本所在，精神所在，生命力所在，是一个很高的境界。

第二，党领导立法工作，要靠党的路线方针政策的正确。路线方针政策符合国情和实际，得到社会认同和群众拥护，正确反映了社会发展方向，再通过法定程序上升为国家意志，就是水到渠成之事。

第三，党领导立法工作，要靠党的组织及其领导成员深入实际，密切联系群众，深入了解民意，广泛集中民智，在贯彻群众路线中把握社会对立法的需求。群众路线贯彻好了，党对立法工作的领导就顺利。

第四，党领导立法工作，应当充分发挥人大及其常委会组成人员中党员代表委员的先锋模范作用。党员代表委员，在立法过程中要通过自己的思想、观点和言行，体现他们比非党员代表委员先进，进而影响非党员代表委员，让非党员代表委员自觉自愿地接受党员代表委员的立法意见和主张，而不宜简单地靠党员代表委员在人大及其常委会组成人员中占绝对多数和党内纪律约束进行投票，来实现党在立法中的主张。

第五，党领导立法工作，应当坚持有利于增强而不是削弱人大及其常委会权威的原则，在领导立法工作的过程中，坚持人民主体地位，切实充分发挥人大及其常委会的主导作用。

第六，党领导立法工作，应当依靠党内高度民主、高度科学的决策程序，只有这个决策程序比国家机关的决策程序先进发达，才能保证党委决策的结果先进于国家机关的决策结果，从而顺利实现对立法工作的领导。

第七，党领导立法工作，需要一支精通立法的内部力量。立法是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂工作，要成功实现对立法工作的领导，担负领导立法职责的各级党委，不仅主要负责人要精通立法，还需要培养造就一支精通立法的参谋助手队伍。

第八，党领导立法工作，需要高超的政治智慧和政治艺术。要科学处理好坚持党的领导、坚持人民主体地位、发挥人大及其常委会主导作用的关系，是一件不易之事。各级党委应当总结吸取有益经验，并在实践中摸索创新，找出一套办法，既有利于加强党对立法工作的领导，又有利于在立法机关充分发扬民主，使党的领导与人大及其常委会的民主立法相辅相成、相得益彰，有效保障党的主张与人民意见一致，并通过法定程序上升为国家意志。

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