【独家重磅】王亚新：检察机关民事职能的再定位丨中法评

随着国家监察制度改革、以审判为中心的诉讼制度改革，以及公益诉讼制度的不断推进，我国检察制度，尤其是检察机关的法律监督职能面临前所未有的挑战与机遇。

《中国法律评论》2017年第5期专论栏目特邀樊崇义、陈瑞华、秦前红、王亚新、沈岿五位学者，分别从检察机关法律监督职能、宪法定位、民事公益诉讼职能、行政公益诉讼职能等方面全面分析和探讨新形势下检察机关的新定位和新职能，近日将陆续推出，敬请期待！

王亚新

清华大学法学院教授

检察机关虽然一直在强调自身作为"监督部门”的性质，但相对于公诉和侦查而言，监督职能一直存在尚未得到充分发挥的空间或空白，或者不妨说许多时候已经成为检察机关职能中的"短板’’。这个特点对于民事领域的监督来讲表现得尤为明显。在民事领域对于审判和执行活动的监督，以及公益诉讼的提起，正是检察机关"补齐短板”的一个关键或者要害环节。

如果检察机关对于自身以前过于偏重刑事领域的职能加以重新定位，今后发挥民事职能也同样"有担当、敢作为”，在民事领域投入更多资源的话，完全有可能形成一种"刑民并重”的履职格局。

目次

一、作为检察机关“短板”的民事职能

二、检察机关提起民事公益诉讼的意义及特点

三、检察机关对民事审判和执行活动的监督

本文首发于《中国法律评论》2017年第5期专论栏目（点此购刊），字数为8000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！

随着各级监察委员会的设置及检察院反贪腐、反渎职的侦查职能移转，我国检察机关正在迎来某种重大的定位转换。笔者认为，检察机关在顺应这种改变的同时，应当主动把握转换的方向，将其今后工作重心的一部分向民事职能倾斜。本文所说的“检察机关民事职能”，指的既是传统上检察院对法院的民商事审判以及民事执行活动的监督，也包括最近经过一段时间试点刚刚体现于立法之中的提起民事公益诉讼这一新职能。

作为检察机关“短板”的民事职能

如果把检察机关到目前为止的主要职能划分为“公诉、侦查、监督”三类，除了前两类均体现为刑事领域的职能之外，民事部分在“监督”职能中所占的比重其实也十分有限。对于检察机关的上述职能，还可以从“权力”“职责”“专业性”等性质定位的强弱或大小加以考察分析。

首先，可以肯定，刑事领域的公诉和职务犯罪侦查具有明确、强烈的公权力性质，且原则上只能由检察机关排他或单一地予以行使；

其次，公诉和侦查也是检察机关的主要职责，构成了其日常业务的大部分；

最后，这些工作本身专业性就很强，检察机关因一贯重视和长年累月的实际操作，在公诉和侦查的实务上积淀了深厚的专门知识和技术。

与此相对，监督对于检察机关来讲：

首先，意味着对其他机关行使公权力的制约，本身作为“权力”的性质比较有限或者受限；

其次，由于监督职能的发挥既取决于监督对象是否确实发生受监督之必要等具体情况，也同作为监督主体的检察机关对于是否需要或应在多大程度上进行监督的判断紧密相关，在其有些时候属于“可做可不做”或者“可多做可少做”的情形这一意义上，监督作为检察机关“职责”的性质也相对较弱；

最后，尤其是对于民事领域的监督，虽然也具有其自身的专业属性，但因长期以来不受重视，检察机关所积累起来的相关专门知识和操作技术等与作为监督对象的法院相比，则显得较为单薄。

正是基于上述这些“自然属性”般的因素，检察机关虽然一直在强调自身作为“监督部门”的性质，但相对于公诉和侦查而言，监督职能一直存在尚未得到充分发挥的空间或空白，或者不妨说许多时候已经成为检察机关职能中的“短板”。

这个特点对于民事领域的监督来讲表现得尤为明显。

在民事领域对于审判和执行活动的监督，以及公益诉讼的提起，正是检察机关“补齐短板”的一个关键或者要害环节。如果检察机关对于自身以前过于偏重刑事领域的职能加以重新定位，今后发挥民事职能也同样“有担当、敢作为”，在民事领域投入更多资源的话，完全有可能形成一种“刑民并重”的履职格局。

当然，是否在这个领域投入以及做多大程度的投入等问题，都有赖于检察机关自身的判断和决策，但从理论和实务的角度考察“为何需要”以及“怎样才能”充分发挥检察机关的民事职能，相信不无必要和实益。

以下，分别对民事公益诉讼的提起、民商事审判和执行活动的监督，就检察机关强化或提升其民事职能的意义、路径方法等，逐次做一点初步的讨论分析。

检察机关提起

民事公益诉讼的意义及特点

自2015年7月初全国人大常委会决定授权检察机关开展公益诉讼的试点工作，到2017年6月末民事诉讼法和行政诉讼法修改增加相关条文，短短两年时间内，检察机关提起公益诉讼的制度完成了从试点到根据立法全面实施的建立过程。

从《民事诉讼法》第55条增加的第2款将检察机关提起民事公益诉讼的对象或范围确定为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”来看，立法者对于检察机关强力发挥保护环境及资源、保障食品药品安全的民事职能寄予了很大的期待。

在我国社会产业化、城市化发展迅速、科技进步巨大的背景下，人民群众对于环保和食品药品安全的需求也日益迫切，通过公益诉讼制度遏制破坏生态环境和资源的行为，打击防止“假冒伪劣”或不安全的食品药品生产销售成为近年来全社会高度关注的一项重要议题。

自2012年民事诉讼法修订确立公益诉讼制度以来，在法律规定的机关和社会组织提起公益诉讼的基础上增加检察机关作为公益诉讼主体，意味着为我国推行公益诉讼提供了最为强劲的动力。检察机关提起公益诉讼制度的正式确立与全面推行，不仅对于在环保及食品药品安全领域保护社会公共利益具有一般性的重大意义，而且由于其内在的若干特点，还可能为我国公益诉讼的整体发展带来某些新的契机。

首先，与法律规定能够提起公益诉讼的其他主体相比，检察机关在起诉线索的发现以及诉讼的准备方面有着较明显的优势。

无论是排污排废侵害生态环境还是生产销售不安全的食品药品等行为，一般都具有相当的隐蔽性，发现此类侵权行为和确认行为主体等经常遭遇种种困难。且由于这些行为及其造成的损害后果往往带有相当的科技含量或者技术性，即使获得相关线索，进一步的调查取证也需要配套的技术手段并投入相应的资源支撑。

因此，检举揭发这些非法行为对于负有监管职责的行政机关都不是一件容易的事情，更不用说一般从事环保或消费者权益保护的社会组织，许多情况下其都因缺乏职权性手段和人力物力资源，不易在发现侵权线索、进行调查、固定证据等方面大有作为。

与此相对，检察机关被赋予提起公益诉讼的资格之后，能够根据自身作为国家公权力机关的性质，综合运用一定的职权性、技术性资源，寻找或筛选有关侵害公共利益行为的线索，展开较为充分的调查取证，为公益诉讼的提起和程序的推进夯实基础。所以，立法明确规定检察机关可以提起公益诉讼，是为推进这项制度增加了一个强有力的“引擎”。

相对社会组织等其他主体，检察机关作为国家公权力机关，在发现公益诉讼线索及调查取证等方面拥有的优势，可以分为“事实上”的和“制度性”的两类。其中，大部分优势并非制度上存在明确规定，而更多表现为是“事实上”可能动用的资源或方法手段。

在过去两年部分检察机关试点公益诉讼的阶段，由于其职责范围仍然包括职务犯罪的侦查，这种制度性的权限曾经在发现污染环境破坏生态等行为和收集固定相关证据上发挥过重要的作用。

不过，当侦查职能移转之后，留给检察机关的可能主要就只有民事意义上的调查取证权了。这种调查取证权究竟在多大程度上属于“制度性”的权限，目前尚不能说已有定论。通过今后的司法实践，逐渐从理论和制度上厘清两者的界限，亦可能成为检察机关对于公益诉讼制度建设及发展作出的贡献之一。

其次，基于法律所规定的诉前程序，检察机关在推进公益诉讼的协调乃至组织动员等方面可以发挥特殊的重大作用。

根据《民事诉讼法》第55条第2款的相关内容，检察机关提起民事公益诉讼的前提是法律规定的机关或有关组织不存在或者存在却不提起公益诉讼，且在这些主体提起公益诉讼的情况下，检察机关可以发挥支持起诉的作用。这意味着检察机关即使掌握了侵害公共利益行为的相关信息，在自己起诉前必须确认是否存在有权提起公益诉讼的其他机关或社会组织。如存在这种主体则应督促其起诉，如果不存在或者经督促这些主体也不起诉，检察机关才可提起公益诉讼。

有关诉前程序的这种规定，一方面，旨在让负有特定职责的其他机关履职在先，并优先发挥社会组织自愿自律地服务于公益的功能；另一方面，检察机关通过其督促、支持起诉的职责，还可能承担起协调、组织乃至动员集结多种社会力量，共同遏制侵害社会公共利益行为的重要“角色”和任务。

从比较法的角度来看，国外公益诉讼制度的建立与旨在保护环境生态或消费者权益的社会运动紧密相关。

第二次世界大战以后，经济的高速增长和科技的迅猛发展带来了对环境生态的污染破坏等副作用，“大量生产、大量消费”的“消费社会”形成也伴随着从事生产经营的企业与分散的广大消费者之间不对称的利益结构和不均衡的力量对比关系。

在许多国家，为了抵抗这类结构性的不对等、不均衡，以社会自身为主体兴起了波澜壮阔的环境保护、消费者权益保护运动，其在法律上的归结之一就是公益诉讼制度的确立。环保及消费者保护等社会运动能够将扩散的、稀薄的因而难以得到救济的受害利益集结起来，动员组织众多却经常处于孤立分散状态的受害居民或消费者，形成可能与作为加害者的大企业等相抗衡的力量。而公益诉讼的制度设计中也往往含有促进或者鼓励这种组织动员作用的内容或因素。

与此相对，我国的情况是社会自身缺乏通过自律自觉的组织机制以追求或保护公共利益的传统，在制度上赋予社会组织提起公益诉讼的主体资格之后，依然存在一个如何有效地动员、集结社会力量与破坏环境生态及侵害消费者权益的行为做斗争的问题。从这样的角度来看，立法规定检察机关提起公益诉讼及其起诉前的相关程序，就不仅仅是再增加一个诉讼主体，而可以进一步理解为提供了某种在公益诉讼的准备及提起过程中“激活”不同诉讼主体之间动员组织和集结力量等相互作用的机制。

最后，值得注意的是，在检察机关提起和进行民事公益诉讼的制度实践中，隐含着促使这种特殊的诉讼形态在理论上发展或创新的众多因素。

例如，检察机关提起民事公益诉讼是否可称为“民事公诉”？或者，检察机关在民事和行政领域的起诉应否理解为属于与刑事公诉同一的性质，可否一并归入检察机关的“公诉”职能中去？在公益诉讼中，检察机关虽然一般地被称为“公益诉讼人”，但其诉讼地位究竟应当只是“原告”，抑或是“国家公诉人”？如果不将检察机关的这一职能视为“公诉”，其可否归入“监督”的分类？或者，提起公益诉讼应当作为检察机关职能的第三种定位？

诸如此类的种种问题，可能给学术界带来众说纷纭的观点分歧和激烈争论，但是随着司法实践和研究讨论的深入，复杂的问题及其相关争论中却存在在理论上产生丰硕成果的潜力。

民事公益诉讼本身就是一种特殊的民事诉讼形态，这种制度的确立对于传统的民事程序理论已经提出众多问题，构成了重大挑战。不过，与社会组织提起的民事公益诉讼依然可以置于“原被告两造对抗、法官居中审理裁判”的既成框架或诉讼结构内加以把握理解相比，检察机关提起的民事公益诉讼又有其自身的特点。

例如，与是否“民事公诉”的定位相对应，法院对于检察机关的起诉有无不予受理或裁定驳回的权限呢？如果肯定检察机关作为“民事公诉人”的地位，环境侵权案件中有关因果关系的举证责任倒置原则等是否还应予以适用？

这些问题都与检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位究竟应当具有多大程度的职权性质紧密相关。而且，对于这些问题虽然可以在学理上展开充分的讨论，但真正可能予以解决的场合却只在于检察机关通过提起诉讼的实践，不断反复地试错调整的过程。

换言之，今后检察机关对于提起民事公益诉讼这项工作的全面开展，既能够促使制度本身逐渐成形，也蕴含着有关公益诉讼的理论学说得以发展和创新的众多契机。

过去两年的试点期间，检察机关办理公益诉讼案件已经取得了可观的成绩。不过从2017年7月1日起，有关如何全面施行修改过的相关立法，对于非试点甚至试点地区的许多检察机关来说，依然是一项重大的挑战。作为检察机关通过办理公益诉讼案件发挥其民事职能的一种理想状态，可以期待今后若干年内在全国不少地区，这种制度能够逐渐成为有效地防止环境生态破坏、确保食品药品安全的重要手段。

如果检察机关积极主动地寻找和筛选过滤相关线索，以较为扎实的前期调查为支撑，努力督促并支持社会组织起诉或者自己起诉，这些案件又有不错的法律效果和社会效果的话，就一定能够在当地形成让环境生态和食品药品等领域的侵权行为无所遁形的高压态势，获得良好口碑。

为了达到这样的目标，检察机关还得从“练好内功”，打下基础出发，在实践中积累民事实体法和程序法的专门知识技术，培养和锻炼民事领域的人才和专家。当这种既在公益诉讼案件的办理上做出了扎扎实实的成绩，又在相应的专业知识和人才储备上有所突破的单位，在整个系统中占到可观的比例时，就可以说检察机关的整体已经在很大程度上实现了“刑、民、行兼备”的职能再定位。

检察机关对

民事审判和执行活动的监督

检察机关的民事职能还体现于对法院民商事审判和执行活动的监督。鉴于检察机关对民事审判的监督在制度上已然定型，但对法院强制执行的监督尚处于具体操作程序初步形成的阶段，以下将对这两个领域予以分别讨论。

（一）对民事审判的监督

民事审判的检察监督制度也经历了一个发展过程。虽然最早的民事诉讼法（1982年开始试行）已就“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”做了一般规定，但直到1991年的民诉立法，才具体明确地规定检察院可以对法院的生效民事裁判提起抗诉。

在此之前，检察机关因当事人的申诉上访等救济诉求，通过与法院协商等方式对民事审判的结果或者过程进行监督，但是这种监督往往以某种非制度化或流动的形态表现出来。自民事诉讼法明确规定检察机关可就民事生效裁判抗诉以后，民事审判的检察监督才算有了具体的程序基础，经由民行检察机构的内设和民事抗诉等监督实践的磨炼，检察机关逐渐在内部积累起一定的人才和相应的知识储备。

再经2007年和2012年两次民诉立法修改，民事审判的检察监督又增加了民事再审检察建议这种更具弹性的监督方式。根据现行法律，生效民事裁判的当事人必须在穷尽法定的救济渠道，如向法院申请再审之后，才能向检察机关提出有关启动抗诉或者再审检察建议的申诉。而对于这种申诉，只要合乎法定的条件，检察机关原则上都必须予以立案受理，按照一定程序进行审查后，再视具体情况决定是否提起抗诉或再审检察建议。

这种制度设计，一方面，强调了民事审判检察监督作为重要救济渠道的事后监督性质；另一方面，又意味着检察机关对于当事人往往是“最终”的救济诉求负有启动相应程序予以回应的责任。在此意义上，民事审判的检察监督不再是某种程度上“可做可不做”或“可做多可做少”的工作，而已然成为检察机关“职责”的一个重要组成部分。

到目前为止，检察机关通过提起抗诉或者提出再审检察建议对于民事审判实行监督已取得可观的成绩。不过，由于上文提及的种种原因，对于民事审判的检察监督还有不少可以进一步加强和完善的空间。这样的改进并不单纯意味着检察机关每年都针对法院的生效民事裁判提起更多的抗诉或者再审检察建议。

虽然通过将内部资源的配置适当向监督倾斜并使更多精通民商事实体法和程序法专业知识的人才成长起来，检察机关确实可以消化更多的再审申诉，且在此基础上以提出更多抗诉或检察建议的方式强化监督的力度，但更为重要或关键的则是需要切实提升监督的精确程度。审判监督程序运行的理想状态在于，穷尽了法定程序的裁判极少发生错误而真正具有终局性，但再审一旦启动则总能做到依法精准地纠正错误，保证当事人的权利得到救济。

在此意义上，检察机关对于民事审判的监督重点应当放到：一方面在受理及审查申诉的环节力争以深入细致的工作来息讼息访；另一方面在提起抗诉或者检察建议之后，又努力使依法纠错的案件比率得到实质性的提高。

（二）对民事执行的监督

与针对民事审判的监督相比，检察机关对法院强制执行活动的监督在相当一段时间内始终处于有争议的状态。

2012年民事诉讼立法修订把解释上存在歧义的检察监督对象从“民事审判”改为“民事诉讼”（第12条），又在第三编执行程序增加了第235条，明确规定检察机关有权对民事执行活动实行监督，一部分检察院依据这些法律规定展开了执行监督。

不过，直到2016年12月最高人民法院、最高人民检察院联合发布从2017年1月1日起开始施行的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，检察机关对于执行的监督才真正形成一套可操作性更强的程序。该规定明确了检察机关对法院执行活动进行监督的范围、管辖，还包括当事人等与执行有关的主体原则上必须在穷尽执行程序内的法定救济手段之后才能向检察院申请监督、检察机关对提出的监督申请书必须按照一定程序作出回应，执行监督的实施采取提出检察建议的方式，以及法院审查执行检察建议并予以回复的程序等重要内容。

从这一规定的出台及其内容来看，同样可以说针对民事执行活动的监督已然成为检察机关的重要职责，并且终于落实到了一系列具体的程序操作上。虽然规范基础上的执行监督实务刚刚开始，但假以时日，这个领域的检察业务具有很大发展潜力是显而易见的。如果各地检察院对此高度重视，投入相应的人力、物力资源，培养精通民事执行业务的专门人才，蓄积相关的专业知识，就一定能够充分发挥执行检察监督的职能，或者说很有可能在这一领域开拓出某种全新的局面。

（三）打击遏制虚假诉讼

最后，还有必要对与检察机关的民事职能紧密相关的一个重要问题略加探讨，即检察机关如何发挥更大作用以打击遏制虚假诉讼。近年来，虚假诉讼现象的蔓延及危害受到公众的普遍关注，相关立法增加了针对这种行为的条款。虚假诉讼的遏制防范涉及受害的当事人、法院、检察院和公安机关等多种主体。

不过，受害人防范这种行为的动机虽然最为强烈，却苦于资源严重不足；法院拥有最多的处理手段却因负担太重往往无暇兼顾；公安部门在这个领域的作用则不仅局限于刑事案件的侦查，且更多只能是被动地接受报案。

相对而言，检察机关由于其权限及资源兼跨刑民及行政领域，可以整合来源不同的信息并动员多种手段，完全可能在遏制虚假诉讼方面获得或则占据主导性的地位。近几年，检察机关也很注重打击虚假诉讼，并拿出了可观的成绩。

但是，与检察机关过去的职能重心始终置于刑事领域相对应，对于虚假诉讼的防范遏制仍然说不上已经得到了足够的重视，检察监督在这个领域还有不小的发展空间。在检察机关重新定位其民事职能的过程中，对于打击虚假诉讼投入更多的资源是题中应有之义。如果今后检察机关能够在搜寻发现筛选有关虚假诉讼的线索方面发挥更大作用，并在此基础上促进或整合受害人及法院等多种主体的力量，尽早达到有效遏制虚假诉讼蔓延的效果绝非空想。

检察机关对其职能予以重新定位，将工作重心向民事领域适当倾斜，并不是某种轻易就能完全实现或者可以“一蹴而就”的转换。但是，只要下定决心做出决策、决断，努力为这种重大的转换创造条件，并高度重视具体的转换路径方法等技术性细节，就一定能够形成检察机关“刑、民、行兼备”的履职格局。

在此过程中，无论是最高人民检察院的方向引领乃至全面部署，还是各级检察机关结合本地实际情况的先试、先行，都能够为民事检察职能的长足发展做出贡献。

• 王亚新作品