郝铁川：关于实现2035年法治目标的三点建议与思考

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.

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郝铁川

华东政法大学教授、博士生导师

上海市文史研究馆党组书记、馆长

举国上下、各行各业应该本着问题意识，进行一次依法治国的大调研，全面梳理出依法治国在方方面面、条条块块等各个领域所存在的问题。

在大调研、梳理出问题的基础上，举国上下、各行各业、各个单位组织都要制定出切实的法治改进计划、方案，并逐步地付诸实施。

建立围绕“三建”目标的第三方评估体制，把人民群众对法治国家、法治政府和法治社会的认同度作为“三建”的根本标准。

• 本文原载《法制日报》2019年2月27日蒋安杰主编《法学院版》，感谢作者授权。

 党的十九大决定在2035年基本建成法治国家、法治政府和法治社会（以下简称“三建”）。习近平总书记在中国共产党中央依法治国委员会第一次会议上发表的重要讲话中还提出了“要研究制定法治中国建设规划，统筹考虑我国经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素，使规划更科学、更符合实际。”

对此，我有如下三点思考与建议：

• 第一，举国上下、各行各业应该本着问题意识，进行一次依法治国的大调研，全面梳理出依法治国在方方面面、条条块块等各个领域所存在的问题。

毛泽东同志指出， “没有调查，没有发言权”， “没有调查研究，是不能产生正确的具体政策的”， “一切结论产生于调查情况的末尾，而不在它的先头”，“系统的周密的社会调查，是决定政策的基础”。（杨明伟：《毛泽东与调查研究》，《学习时报》2018年3月2日）

习近平同志也指出，“调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题 重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。”（《谈谈调查研究》，《学习时报》2011年11月23日）

建设法治国家、法治政府和法治社会是一个涉及到方方面面的系统工程，法治的基础并不非常雄厚，全国各地、各领域的法治水平参差不齐，因此，必须摸清我们的法治“家底”。如果我们不先对法治现状进行摸底排查，就贸然采取措施，那就会出现“先拍脑袋决策，后拍胸脯保证，再拍屁股走人” “情况不明决心大，心中无数办法多”的情况。

毛泽东还说过，不做调查没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权。因此，我认为，关于围绕“三建”目标的调查研究应遵循如下基本原则和方法：

一是从国家到社会的每个单位、组织、部门都要成立法治调研组织，调查的主题就是目前各条战线、各个地方、各个单位等目前在法治领域所存的问题。围绕这一主题拟定调查大纲，列出所要调查的项目。必须深入实际、深入基层，多层次、多渠道地调查了解情况。既要调查机关，又要调查基层；既要调查干部，又要调查群众；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂的地方去研究问题。

二是坚持实事求是，对法治建设调查所得材料要反复核对，辨别真伪。法治调研中可以有“规定路线”，但还应有“自选动作”，搞一些不打招呼的随机性调研，避免出现“被调研”现象。

三是调查研究要善于发现基层和人民群众在法治建设中创造的新生事物。

四是要把法治建设的普遍调查、典型调查、会议调查、蹲点和试点相结合。

五是调研组的成员不能局限于本单位、组织、部门内部，而要邀请一些属于“旁观者清”的人，特别要有一定的法学教师、律师、退休法官、检察官等法律专业人士的参与，没有一定的法治思维，是不容易找出问题的。

六是要注意听取外籍在华生活工作人士的意见，他们在母国可能熟悉法治技术层面的知识和经验，有时候“他山之石，可以攻玉”。

我们不仅要详细地找出各个单位、组织和部门在法治方面所存在的问题清单，还要分析问题产生的政治、经济、文化、历史等种种原因，最终向党和人民交出一份我国目前法治情况的明细表。

• 第二，在大调研、梳理出问题的基础上，举国上下、各行各业、各个单位组织都要制定出切实的法治改进计划、方案，并逐步地付诸实施。

回顾改革开放的历程，我们不难发现，中国的发展与进步是顶层设计、推进和基层创造、破冰的有机结合。基层创造往往先行，邓小平多次说，农村改革不是我的创造，是人民群众的创造，我的贡献仅仅在于把来自人民群众的创造集中起来，总结起来，再推广开来。

顶层设计的一个重要方面就是把基层和人民群众创造的、经过实践检验是科学正确可行的东西加以全面推广。当然，顶层设计也包括中央创意、然后搞试点，成熟之后再推广。

为了更好地发挥基层和人民群众在法治建设中实践创新的主动性，一是要立法授权，鼓励人们积极采取举措，解决所在地区、部门、组织等存在的法治难题。

《中国共产党重大事项请示报告条例》第十三条第五项规定“出台重大创新举措,特别是遇到新情况新问题且无明文规定、需要先行先试,或者创新举措可能与现行规定相冲突、需经授权才能实施的情况” 是应当向上级党组织请示的事项之一，这表明党中央积极主张创新与授权的统一。

二是加强全国人大常委会的法律解释，对基层和人民群众的法治创新措施，如果与具体法条相抵触，但与法律原则、法律精神不抵触，人大就要解释该举措为合法。

许多法治建设中的问题是跨领域、跨部门、跨地域的，因此，必须发挥各级依法治国委员会的牵头抓总作用，联合各部门、地区共同制定法治改进方案。

《中国共产党重大事项请示报告条例》第十三条第八项了“跨区域、跨领域、跨行业、跨系统工作中需要上级党组织统筹推进的重大事项”需要向上级党组织请示，由上级党组织加以审批，批准之后来协调。

如果每个地区、每个部门、每个组织、每个单位等可以在大调研的基础上，拿出自己的法治建设计划方案，“三建”就真正落在了实处。

• 第三，建立围绕“三建”目标的第三方评估体制，把人民群众对法治国家、法治政府和法治社会的认同度作为“三建”的根本标准。

是否法治国家、法治政府和法治社会，诚然要有规划和方案，但最根本的是人民的认可。即便政府宣布“三建”实现了，可人民心里感受不到，仍然不能说“三建”成功实现了。

因此，要采用目前通行的第三方评估办法。我国近年来推出的第三方评估"模式主要有:高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和民众参与评估模式四种。

除此之外，我觉得还可以邀请海外较有公信力的民意调查组织进行“三建”民意调查。比如，美国独立性民调机构、总部设于华盛顿特区的皮尤研究中心，受皮尤慈善信托基金资助，是一个无倾向性(non-advocacy)的机构，公信力相对较强。皮尤的许多民调结果颇受我国重视。例如，它对包括西方国家在内的几十个国家的多年民调显示，中国政府的民众满意率最高。让皮尤来参与人民对“法治国家、法治政府和法治社会”的认同度是值得考虑的。

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