王贵国：后新冠国际秩序与中国角色丨中法评 · 卷首语
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王贵国
第十三届全国政协委员
浙江大学国际战略与法律研究院院长
浙江大学文科资深教授
国际法律秩序的发展每每与重大国际事件相关。肆虐全球的新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）对列国的经济、国际经济交易与交往，进而对国家间的关系、不同国家人民与人民的关系均产生了巨大的影响。尽管目前尚无从得知新冠病毒何时会消失、如何消失或其是否会与人类长期共存，然新冠肺炎大流行已对国际法律秩序产生巨大冲击：不夸张地说，现存的国际法律秩序正在发生变革。
因此，无论新冠肺炎疫情何时结束或如何发展，分析疫情对现行国际秩序的冲击，研究我国在后新冠肺炎疫情时期国际秩序中应起的作用及为之应采取的政策和法律措施均十分必要。
本文为《中国法律评论》2020年第4期卷首语（第1-8页），原文8000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。
国际法律秩序的发展每每与重大国际事件相关。肆虐全球的新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）对列国的经济、国际经济交易与交往，进而对国家间的关系、不同国家人民与人民的关系均产生了巨大的影响。
尽管目前尚无从得知新冠病毒何时会消失、如何消失或其是否会与人类长期共存，然新冠肺炎大流行已对国际法律秩序产生巨大冲击：不夸张地说，现存的国际法律秩序正在发生变革。因此，无论新冠肺炎疫情何时结束或如何发展，分析疫情对现行国际秩序的冲击，研究我国在后新冠肺炎疫情时期国际秩序中应起的作用及为之应采取的政策和法律措施均十分必要。
当代国际秩序之源流：以国际公共卫生秩序为缩影
欧洲三十年战争后达成的威斯特伐利亚和约及其制度系当代国际法律秩序的基石。威斯特伐利亚制度首次承认由平等国家组成的国际社会之存在以及主权者平等的原则，包括不干涉内政的原则；由此引申出来的另外两个原则分别为条约必须信守与和平解决争端。威斯特伐利亚制度的基础是经济全球化初级形态的列国间经济上的相互依赖关系，主要反映了西方国家的文化、传统、习惯、价值、法律和宗教特点。只有承认主权国家的平等，列国才可以有效合作和交往；只有承认主权国家的平等，国际和平才可以实现。当然，以威斯特伐利亚和约及其制度为基础的国际法一直随国际形势的变化、国际关系的发展而演变。
国际法的发展和演变历来都由强国主导，反映的主要是当时强国的意志和主张。国际法发展的另一轨迹是每一时期的强国都会有自己的法学大家。荷兰、法国、英国、美国皆如此。这些法学大家大多以学者的身份推出自己的理论，从不同角度捍卫本国或相关国家集团的利益。
就此而言，荷兰法学家格劳秀斯（Hugo Grotius）被公认为威斯特伐利亚制度的主要奠基人，其《战争与和平法》和《自由海洋》及其“国际社会”的概念以及“自由贸易”的主张被视为威斯特伐利亚制度的理论基础。先于格劳秀斯的西班牙人维多利亚（Franciscode Vitoria）和意大利人根蒂利（Alberico Gentili）与格劳秀斯同被视为“国际法之父”。第一次世界大战结束前去世的德国法学家奥本海（Lassa Francis Lawrence Oppenheim）则被视为“现代国际法之父”。
与此同时，国际法的发展历来与国际经济和科学技术的发展相关，且与主导国际社会之国家的文化和传统直接相关。此一点可从世界卫生秩序的历史演变得以验证。类公共卫生秩序在古希腊时期已具雏形，且欧洲中世纪时期已出现超越宗主国国境的公共卫生秩序。然具有当今世界卫生秩序特点的制度构建当始于19世纪中叶。此前，大范围的霍乱在欧洲暴发了7次，造成上千万人死亡，社会经济结构也为之丕变。由西方国家主导的威斯特伐利亚制度本身是合作的产物，也是合作的平台。
面对传染病对人类的挑战，西方国家很自然地选择通过国际合作解决此问题。1851年，欧洲国家在法国巴黎举行了第一届国际卫生会议，希望制定一部国际卫生公约，控制传染病在国家间的传播。但第一届国际卫生会议未达到预期的目的，故列国持续举行该国际卫生会议。其间，列国在病原学与传播方面的研究取得进展，但在学说理论及解释上存有分歧，故一直未能达成协议。
直到1892年，一部控制霍乱的国际卫生公约（该公约草案由法国提出，在巴黎达成，以下简称《巴黎国际卫生公约》）在第七届国际卫生会议上获得通过。针对霍乱防治，《巴黎国际卫生公约》规定了隔离方法与措施。此外，《巴黎国际卫生公约》的另一贡献是促使国际公共卫生局（Office International d’Hygiene Publique）于1908年在巴黎成立。
欧洲霍乱暴发不久，流行性黄热病于1870年在巴西、巴拉圭、乌拉圭和阿根廷暴发，并于8年后蔓延至美国，导致2万美国人死亡。黄热病的扩散与当时的国际海运和国际贸易的快速发展直接相关。为了控制黄热病进一步扩散及保障国际贸易和跨境经济活动的进行，美洲国家于1889年10月2日至1890年4月19日在美国华盛顿特区召开了第一届美洲国家国际会议，该会议奠定了泛美国家的合作平台。会议成立了第十委员会，由美国、巴西、尼加拉瓜、秘鲁和委内瑞拉国家的7人代表组成，就与贸易相关的卫生问题提交报告。
经第十委员会建议，美洲国家通过了《里约热内卢国际卫生公约》（1887年），亦称《利马大会卫生公约》（1888年）。于1901年10月22日至1902年1月22日召开的第二届美洲国家国际会议决定成立美洲共和国国际卫生署（International Sanitary Office of the American Republics），其后该组织易名为泛美卫生局（Pan American Sanitary Bureau），即今天的泛美卫生组织（Pan American Health Organization）的前身。泛美卫生局的总部设于美国华盛顿特区，范围辐射北美和南美地区。
泛美卫生局和国际公共卫生局的成立在世界卫生史上具有里程碑的意义。作为常设的国际卫生机构，其有力地促进了列国在公共卫生方面的信息交流，也为公共卫生秩序的嗣后发展奠定了基础。统而言之，在1851—1914年，列国先后举办了18次国际卫生会议，成立了12个与卫生有关的国际机构。虽然当时国际社会的重心仍然在欧洲，但作为后起大国的美国已经开始搭建以美洲为基地的地区性合作平台。
国际贸易和投资的不断发展以及与之相伴随的人员流动必然导致疾病的跨国流行，加强国际卫生合作成为国际社会的必然选项。基于此前的经验，国际联盟下属的“国际联盟卫生组织”（Health Organization of the League o fNations）于1920年成立，主要负责流行病的资料收集、预防和控制。虽然国际联盟卫生组织因资源匮乏和国际社会的支持不足等原因未能充分发挥作用，但其在公共卫生数据收集和研究方面的贡献不容小觑。或可说，如果没有国际联盟卫生组织的尝试和经验，作为联合国专门机构的世界卫生组织也可能会走许多弯路。
第二次世界大战结束时，美国成为名副其实的世界最强国之一，唯一能与其抗衡的是苏联。联合国成立不久，经社理事会便决定召开国际卫生会议。该会议于1946年7月在纽约举行，由64个国家的代表参加并签署了《世界卫生组织组织法》。1948年4月7日，《世界卫生组织组织法》获26个会员国批准并生效。同年6月24日，各会员国在日内瓦召开第一届世界卫生大会，世界卫生组织（以下简称世卫组织）宣告正式成立，总部设在瑞士的日内瓦。
世卫组织成立之初基本照搬了巴黎国际卫生局的原则和管理模式，包括不干涉内政和信息分享原则以及由卫生专家组成的国际委员会负责日常管理工作等。世卫组织还承袭了国际卫生局与泛美卫生组织合作的做法，将泛美卫生组织作为地区办事处，但后者同时保留作为美洲国家组织的地位。
此外，世卫组织还与世界贸易组织、国际劳工组织、世界知识产权组织等建立了合作关系。就卫生事项而言，世卫组织成立之初所关注的是雅司病、结核、疟疾和天花等。鉴于流感一直是美国等西方国家的卫生威胁，世卫组织亦设置了专门机制负责流感的预防和医治。
基于前述，19世纪末和20世纪初，国际社会的卫生机制处于欧美共治的态势：一方面，两个地区的卫生机构保持合作；另一方面，欧洲国家有自己的卫生制度，且在一定程度上领先于以美国为首的美洲国家所建立的制度。
然而，到了“二战”后成立世卫组织之时，美国已经对国际社会具有主导的能力和意愿。世卫组织取代巴黎国际卫生局的本质，一方面确立了美国在世卫组织的主导地位，另一方面亦使泛美卫生组织得以继续独立存在。
易言之，美国既要通过世卫组织与欧洲等国合作，又要保持自己的传统势力不受干预。1950年，泛美卫生组织与美洲国家组织签订正式协议，成为美洲国家组织内专责公共卫生的机构，从而进一步强化了美国对美洲大陆的主导地位。或可说，美国在国际卫生制度地位的变化是其在国际社会地位改变的缩影，国际秩序的演变由此可见一斑。
当代国际秩序的特点
自“二战”以来逐步形成的国际秩序为有史以来机构设置最全面、参与者最广泛和国际国内法律相互渗透最深入者。在机构设置方面，联合国主要负责世界和平与安全，其决策程序反映了“二战”后国际力量的对比。近年来，联合国在经济、人权，环境、减少贫困，法治、国际法发展等方面均广泛涉及，如联合国主持通过的公民权利和政治权利国际公约，经济、社会及文化权利国际公约，海洋法公约，国际货物买卖合同公约，生物多样性公约，保护和促进文化表现形式多样性公约等。国际法委员会起草的国家责任条款、最惠国条款等更被视为对习惯国际法之宣布。因此，联合国从机构设置到实际运作都涵盖了国际社会的方方面面。
作为联合国的专门机构，国际货币基金组织旨在规范、协调、监管成员国的外汇政策、制度和运作，并向遇有短期金融困难的国家提供资金。1997年的亚洲金融风暴以及2008年美国次贷引起的金融危机严重冲击了国际社会的金融体系，危及许多国家的经济。为了挽救经济甚至是政府的存在，一些国家不得不向国际货币基金组织求助。而国际货币基金组织提供援助的条件往往非常苛刻，有时甚至要求当地政府进行经济结构改革。例如，在亚洲金融风暴中为了寻求援助，韩国不得不按国际货币基金组织的要求重组国内企业。最后，韩国媒体与国民将从国际货币基金组织取得援助之日称为“国耻日”（1997年12月3日）。
国际货币基金组织提供援助条件之苛刻由此可见一斑。其关于经济结构改革的要求也被东南亚国家批评为“庸医乱开药”。世界银行的主要职责是向发展中国家提供贷款，其通过提供资金直接涉入借款国的内部事务，包括经济结构改革、法治建设、妇女参政等。美国是国际货币基金组织和世界银行最大的股东，对其运作历来起主导作用。同时，这些组织亦是美国与欧盟合作的平台。
在国际投资方面，虽然目前尚无全球性的国际协定，但关于投资保护的双边协定已达3000余个，且众多的双边自由贸易协定均包括投资章节。这些协定与区域性组织如欧盟、北美自由贸易区、东南亚联盟等形成对国际投资有直接作用和影响的国际规范。世界贸易组织的服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权协定既涉及贸易问题又关乎投资事项。与贸易有关的投资措施协议则直接规范世贸组织诸成员与投资相关的义务。这些条约、协定加之传统的习惯国际法构成经济全球化的法律规范，对列国的法律制度及执行有直接重要影响。
世贸组织对主权权力的限制或曰对主权原则的影响最为明显。世贸组织的基础是市场经济。因此，其影响是通过市场的运作首先在微观方面发生作用从而触及相关成员的宏观经济、法律制度等诸方面；主要手段是借助非歧视原则、透明度要求、国民待遇原则以及最低待遇标准等规定的实施。
此外，世贸组织关于争端解决的机制亦保证了诸成员严格执行各相关协定。首先，除专家组外，作为世贸组织常设争端解决机构的上诉机构有助于保证世贸组织协定执行的效率、一致性和连续性。其次，世贸组织表决专家组报告（不上诉者）或上诉机构报告采用的是“反向一致原则”（Negative Consensus），即除非所有成员一致反对否则相关报告便应予以通过。这事实上便排除了专家组和上诉机构报告被否决的可能性，因胜诉的一方总会支持其通过。最后，拒不执行世贸组织关于争端解决决定的成员不得不面对强制执行的威慑。因此，世贸组织争端解决机制不仅保证了各成员认真执行诸协定，同时亦为各协定进入成员的内国法提供了必要的条件和途径。
国际法院、国际刑事法院则已成为解释国际法的最权威机构，其判决与世贸组织的裁决共同构成国际判例法，常为国际投资和商事仲裁庭等援引。其结果是一套涵盖国际公法、程序法和贸易与投资法的判例法已在事实上形成。在所有涉及私人主体间的商事争议、世贸组织成员间的贸易争议、投资者与东道国间的投资争议中，无论是争议当事方还是作为裁判者的专家组成员、上诉机构成员和投资仲裁庭均无例外地援引其他案件的法理分析。商事和投资仲裁的当事方和仲裁庭援引国际法院和世贸组织的裁决已成常态。甚至在个别案件（如美国对来自墨西哥不锈钢的最终反倾销措施）中，世贸组织上诉机构除了援引国际刑事法院的判决外还援引了投资仲裁庭的裁决。
除前述国际组织、国际条约和协定外，尚有众多区域性组织，如区域性开发银行、贸发会议、24国集团、7国集团等均构成当今国际秩序的组成部分。这些区域性组织及全球性的多边秩序互派观察员参与对方的活动，从而形成一个庞大的国际规则网络。
此全球网络的特点之一是内国法规则通过条约和协定等成为国际规则，而作为国际规则的原内国法规则便会通过国际协议的强制性规定和国际裁决再回到内国法，直接对主权国家的立法、行政和司法权构成限制。其另一特点是允许商业和非商业实体、个人和非政府组织参与国际事务，成为国际法上的权利载体。
毫无疑问，世贸组织的建立及其以规则为导向的运作模式，加之关于最低待遇标准之确定，对列国（世贸组织仅有几个成员为非主权国家）主权权力的行使构成空前的限制。与此同时，随着欧盟成员国的增加及中国渐次成为世界第二大经济体，世界格局呈多极的态势。自苏联解体后一直处于一极独大的美国对此多极国际秩序则显得不太适应，从而使当前的国际秩序具有相当的不确定性。
当代国际秩序面临的挑战
当今国际秩序面临的最大挑战一方面来自美国特朗普政府，另一方面来自此次新冠肺炎疫情广泛蔓延。如前所述，当今世界格局呈多极的态势；追本溯源，此为经济全球化的结果。世界上主要国家实行市场经济是全球化的基础，而通信和运输技术的电子化和信息化是全球化的必要条件，因其可使跨境交易成本与境内交易成本的差距大幅缩小。经济全球化的另一结果是国际条约义务的拘束力和可执行性显著提高。总体而言，全球化是一把“双刃剑”。全球化环境下的许多协议都是在美国主导下达成，但反过来亦对美国有拘束力。
故在世贸组织建立之初，面对诸多裁定美国法律及法律执行违反世贸组织义务的个案，美国学界和政界早有意见，认为世贸组织对美国的主权权力限制过多、过大，长此下去应考虑退出世贸组织。然在特朗普总统执政前，历届美国政府均顾及美国作为超级大国的形象，不愿公开放弃履行其主导建立的国际秩序，包括世贸组织。
美国对世贸组织不满主要是因为该组织的所有决定均采“反向一致原则”。在此制度下，美国的超级大国地位无法得到有效发挥，充其量只能依否决权阻止决议的形成。美国对世贸组织的负面态度借上诉机构成员韩国张胜和教授的连任而转化为行动。世贸组织上诉机构成员实行两个任期制，通常情况下，成员的第二任期任命不会有任何困难。
然美国指责张胜和任职期间的一些裁决超出了世贸组织争端解决谅解的范围，不支持其连任。特朗普政府执政后，美国则进一步阻止了上诉机构所有成员的连任和任命；到2019年年底，上诉机构仅有一位成员在职。正常情况下，上诉机构开庭需3人组成上诉庭。仅有一位成员的上诉机构从此无法审理案件，世贸组织便丧失了争端解决的上诉功能。据统计，世贸组织约85%的专家组报告会被上诉，故没有了上诉功能的争端解决机制便无法正常运作。
众所周知，争端解决机制是保证秩序运作的有效手段。世贸组织亦然，失去了争端解决机制，世贸组织就会事实上失去作用。为免于世贸组织停止运作，2020年5月5日，中国、欧盟、澳大利亚、加拿大、墨西哥等17个国家达成协议，《争端解决规则和程序谅解》第25条设立上诉仲裁机制。此作为临时手段不失为一时之选，但长远看世贸组织的前途会如何发展尚难预料。
在不履行世贸组织义务的同时，美国以对贸易伙伴加征关税为手段，试图通过双边谈判、各个击破的方式，最后达成对美国有利的新协议。在双边谈判中，美国的强大经济、政治和军事实力更易转化为条约利益。2018年8月27日，特朗普宣布与墨西哥达成了新的协议，并威胁加拿
大如无法于9月30日前达成协议，便仅有美墨自由贸易区。迫于美国的压力，加拿大在美国设定的最后期限前同意了美国的条件，从而新的北美自由贸易协议——美墨加协议问世。美国还用相同的方法迫使韩国同意修改仅生效了6年的韩美自由贸易协议。日本当然也难逃相似命运。若非新冠肺炎疫情暴发，美日关于新自由贸易协定的谈判恐怕已经开始。
除了在贸易领域不遵守规则外，自特朗普担任总统后，美国政府还不断推翻前政府签订的协议，先后退出巴黎协定、伊朗核协议、跨太平洋伙伴协议（TPP）、联合国教科文组织、联合国人权理事会、万国邮政联盟等，尽管这些协定和国际组织基本都是在美国主导下签署或成立。此外，美国政府还拒不履行向世卫组织缴交会费和其他资助的承诺。
美国的前述所为目的只有一个，就是“美国优先”。然如果唯一的超级大国主张其利益必须优先于其他国家，而不是互惠，则国际秩序将面临巨大威胁，首当其冲的便是对主权平等原则的挑战。试想，面对以强大的政治、经济和军事实力为后盾的“美国优先”政策，哪个国家能够在双边谈判中与美国处于平等的地位？主权平等原则是当代国际秩序的基石，对主权平等原则的挑战必然会动摇当代国际秩序的根基。
美国滥用世贸组织规则及随意任性地退出前任政府签订的国际协议的做法严重违反了条约必须信守（pacta sunt servanda）和诚实信用的国际法基本原则。基于这些原则，国家政府的变更，除非属明显的不平等条约，否则均不会影响前任政府签订的条约之效力。这已成为公认的习惯国际法原则。尽管美国废止和退出的国际文件和组织的法律地位和效力各异，但这些协定和国际组织都是在美国主导下签署或成立。特朗普政府将“美国再次伟大”和“美国优先”作为违反其主导制订的国际秩序的借口，只要其认为不符合此目标的义务就可以不执行，签订的条约就可以退出或拒不履行，已将文明社会早已唾弃的“丛林法则”重新引入文明的国际社会。
已对人类构成严重危害的新冠肺炎疫情对国际社会的挑战亦不遑多让。据预测，全球直接投资将缩减40%，且在2022年前不会恢复。此情势将对发展中国家和新兴经济体的发展构成严重冲击。因此，无论人类何时及以何种方式消灭新冠肺炎病毒，国际社会都已无法完全回到疫前的状况。其中最大的变化当包括世界供应链的改变以及公共卫生在国际社会和国家社会的地位。
我国的地位和应采取的对策
历史说明，每当世界有大事发生，如战争或大规模的瘟疫，国际秩序必然发生变化。“凡事预则立，不预则废。”国际秩序到底会沿什么方向改变，在很大程度上取决于哪些国家做了充分的准备。众所周知，“二战”后建立的国际秩序是以美国为主导。资料显示，早在珍珠港事件前美国便开始研究战后国际秩序的谈判对手、模式等。国际货币金融制度的设计和谈判便主要是在美国和英国间进行，其他国家只是参与签字的配角。那么，后新冠肺炎疫情时期的国际秩序会发生何种变化以及中国应如何应对呢？
我们认为，尽管以美国为首的贸易保护主义抬头，经济全球化依然是世界的大势。这可从美国一方面推行保护主义，另一方面亦与其他国家签订双边协议的做法得以印证。进而言之，美国或是任何国家均无法与其他国家完全脱钩，因其代价太大。基于此，现有的国际秩序，包括多边秩序，还会继续存续，但会依国际力量对比的变化而改变。因应世界的大变局，我们必须认真研究现有国际秩序的内涵和运作方式，从中找出于我们有利和不利的规则、习惯和做法，分析其可能的发展。
我们认为，“二战”后建立的国际秩序主要反映了欧美等国的文化、价值和传统。但是，随着经济全球化的发展，“二战”后形成的国际秩序发生了深刻变化，在相当大的程度上反映了国际社会的整体利益，其许多原则和规则植根于东西方文化的交流和互鉴。因此，尽管后新冠国际秩序会有变化，但现有秩序的主要原则和规则当不会有根本性的改变。故任何新机制、新规则的设置和订立须遵循中华文化中“万物并育而不相害，道并行而不相悖”的哲理原则，否则便很难成功。
当然这并不是说列国合作的平台不会发生变化。为了保证多边贸易秩序的运作，由17个世贸组织成员签订协议，制定新的上诉仲裁机制就是例证。为了更好地发挥自身的潜力，我们认为我国应顺应历史的潮流，将“一带一路”倡议这个合作平台做好、做大、做实、做宽。新冠肺炎疫情大流行给世人的最大教训是病毒的肆虐可以令每个国家的经济活动停止，甚至中止全球化的进程。
在高度相互依存的世界，公共卫生已经成为列国合作的中心议题，只有每个国家都有了较为健全有效的公共卫生制度，国际贸易、投资、金融、信息才可以顺畅地跨国流动。中华文化和传统历来主张以人为本，“唯仁者能爱人，能恶人”，“仁者，人也，亲亲为大”。我国在抗疫过程中不计代价，以抢救生命为第一优先。如果能够将中华文化“爱人”的优良传统融入“一带一路”建设，使之成为“一带一路”倡议的灵魂，则势必得到国际社会的广泛支持。
以“仁者爱人”作为理论支撑，构建以公共卫生秩序为核心的“一带一路”涉及很多方面。现有的“一带一路”项目亦不乏属于此类者。中外合作建设的医院、学校等均属此类。建议将来实施“一带一路”倡议过程中有意识地增加公共卫生项目。同时，在与“一带一路”实施相关的协议、合同及其他文件中应增加公共卫生的内容。
例如，与贸易相关的双边文件可在世贸组织相关规定的基础上，规定传染病研究与预防、食品安全及标准、检疫检验设施及制度合作等内容。在投资领域则可具体规定如何协调、平衡公共卫生与专利和商标、环境、公平公正待遇原则、投资者权利等的关系。
这些以“一带一路”倡议为依托，对“一带一路”参加国具拘束力的协议和文件应可渐次成为国际秩序的一部分，各参加国进而可通过“一带一路”的公共卫生合作平台加强与世卫组织、世贸组织等的有效合作。
搭建“一带一路”公共卫生合作平台应强调“海纳百川”的包容心态，兼容并举，发挥每个民族的特点和传统。即使讲授经验，也须采谦虚礼让的态度，以推介事实经验为主，不强调制度优势。
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