熊樟林：行政处罚地域管辖权的设定规则丨中法评 · 专论
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。
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主持人按
栏目主持人：何海波 清华大学法学院教授
聚焦行政处罚法修改
1996年的《行政处罚法》是一部具有宪制意义的重要法律。它确立了处罚法定、错罚相当、正当程序三大原则，在一个重要方面规范了政府与公民、与市场主体的关系。它规定了法律、法规、规章设定行政处罚的权限，明确了“立法之外无处罚”，塑造了我国立法权的分配模式，并为后来的《立法法》所肯定。它开创了对行政管理中的通用事项单独立法的先河，并为后来的《行政许可法》《行政强制法》所沿袭。
二十多年的实践证明，《行政处罚法》对于规范行政执法、推进依法行政贡献巨大、意义深远。但它在实践中也暴露了不少尚待解决的问题。例如，行政处罚的概念和要件不明、一些惩戒措施没有纳入该法适用范围、地方立法权限过于狭窄、程序制度也有待完善。这些问题，需要在全面依法治国、实现法治政府的背景下，予以修订完善。2020年6月，全国人大常委会对修订草案进行了初次审议，并有可能在不远的时间内继续审议和通过。
《中国法律评论》编辑部约请了五位在这个领域深有研究的专家学者撰文，对相关问题展开深入讨论。其中，方军的文章讨论了“行政处罚的主观要件”这一理论上非常纠结、立法中相当难写的问题。田林的文章讨论了“失信惩戒”这一晚近大量出现、明显带有行政制裁性质却不在该法适用范围的现象。袁雪石的文章讨论了行政处罚与民事纠纷解决的衔接，张红的文章讨论了行政处罚与刑事处罚的衔接；他们的关注都是如何构建一个逻辑严整、运行平顺的法律体系。熊樟林的文章讨论了行政处罚地域管辖这一老问题遇到的新情况。
我们衷心希望，这组文章能够帮助立法机构考虑更加周全，帮助法律文本打磨更加精细。若干年后，人们可以说：“当时，就有这么一种意见。”
熊樟林
东南大学法学院教授
对于行政处罚地域管辖权，《行政处罚法》规定了“违法行为发生地”的中心规则。实践证明，该规则难以适应实践需要。对此，《行政处罚法（修订草案）》第21条予以了回应，在维持现行规则不变前提下，增加了“部门规章”也可另设。这一修订既没有打破传统局限，同时还涉嫌违反职权法定原则。实际上，认定地域管辖权应秉持多元化立场，尽力丰富认定地域管辖权的空间连接点，授权更多行政机关参与到打击违法行为之中。并且，该立场只能通过“法律化”实现，应尽可能在《行政处罚法》中完成多元化布置，形成统一的地域管辖权规则，而非“行政法规”和“部门规章”。
本文原题为《行政处罚地域管辖权的设定规则——<行政处罚法（修订草案）>第21条评介 》，刊于《中国法律评论》2020年第5期专论栏目（第34—42页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
本文系2019年度国家社科基金青年项目《〈行政处罚法〉归责性条款修改研究》（项目编号：19CFX023）的阶段性成果。
2020年7月4日，全国人大对外公布了《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）。《修订草案》对多数实践问题予以了回应，管辖也并不例外。经统计，在管辖问题上，《修订草案》共计修订了如下5个条文：第17条、第21条、第22条、第24条、第33条。从类型上来看，它们分属地域管辖、事务管辖、时间管辖、竞合管辖等多项议题。本文选择地域管辖进行分析。
对此，既有理论已有部分涉及，学者围绕《行政处罚法》第20条，从部门行政法尤其是网络行政执法方面开展了较为充分的检讨。这些讨论为此次行政处罚法修订提供了理论参考，意义重大。
但是，仍然存在如下不足：
其一，主题较为小众，较多是从部门行政法上展开的，缺乏总论层面的提炼，多数结论只能适用在特定领域，既无法指导全局，也难以被立法所吸收；其二，时间较为久远，多数讨论发生在2010年之前，观点较为陈旧，所发表的刊物多是大众读物，内容较为浅显，专业性和理论性不足；其三，视角较为单一，多数讨论停留在对现有规则的描述和批评上，缺少深层次的理论解读，尤其缺乏对比较法的关照。
因此，本文拟对此专门讨论，将主要解释《修订草案》修订地域管辖权条款的缘由与不足，并提出完善对策。
行政处罚地域管辖认定现状
所谓地域管辖，是指同级但不同地域的行政机关之间受理行政处罚案件的分工和权限。自行政处罚法1996年颁布实施以来，地域管辖一直争议颇大。《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”据此，判断地域管辖的中心规则是“违法行为发生地”。
对于何为“违法行为发生地”，早期立法人士倾向于将其解释为一种唯一管辖权，这往往被称为狭义解释。“违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。”据考证，这主要是基于如下两个方面的考虑：
第一，“发生地”是核心要素。尽管在违法行为发生中，有“准备地”“着手地”“发生地”“结果地”等多个行为地，但行为“发生地”绝对是违法行为的核心要素，是所有违法行为必不可少的环节，因此应以其为判断标准。例如，汪永清认为：“行为地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地和危害结果发生地，但考虑到受处罚行为的核心要件是违法，其他要素如主观要件、准备情况和危害结果等往往可以推定包括在违法之中（除非法律有明确规定），因此，只要行为人在哪个地方实施了违法行为，就应该由哪个地方的行政机关依职权实施处罚，也就是说，行为地的核心是行为发生（实施）地。”
第二，兼顾行政执法效率。地域管辖关系到执法效率，基于效率原则，地域管辖应当确定唯一准则，追求固定化，而非多元化，从而避免多头执法、相互推诿。在理论研究中，这往往被称为“行政主体独占行使管辖权原则”，是指“某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖”。
因此，尽管违法行为有“准备地”“着手地”“发生地”“结果地”多个维度，也只能选择其中一个。例如，李岳德认为：“以行为发生地作为确定地域管辖的一般标准，是讲求行政效率的基本要求。根据行政效率原则，确定行政处罚管辖时，必须有利于行政机关或者其他组织及时、准确地发现并制裁违法行为，同时还应当尽可能地减少调查取证以及执行处罚等方面的费用，以降低行政成本。具体而言，就是要便于人民群众检举、揭发违法分子，便于处罚主体调查取证、查明违法事实。”
从对过往的观察来看，上述立法安排确实为行政执法带来了便利，也有利于规则统一。但是，随着经济和社会不断发展，尤其是互联网对传统社会关系的冲击和改造，“违法行为发生地”的规则缺陷愈加凸显。实践中，违法行为发生并非都是单线的，在“准备地”“着手地”“结果地”上，可能呈现出多地并发情况。在网络行政处罚中，行政机关面临着“网络无界”和“行政有界”的根本矛盾，违法行为单凭互联网设备就可以自由穿行不同的行政管辖区域。
网络行为能够以虚拟形式作为传输信息的手段，具有阶段性和可复制性，包括多个阶段和环节，会在多个网络设备中产生影响，而每一阶段均有可能在不同区域甚至在域外完成。因此，一个简单的违法行为非但会横跨大江南北，而且也无法严格区分“准备地”“着手地”“发生地”“结果地”，任何区域都似乎是违法行为发生地。
很显然，这已经完全超出了《行政处罚法》第20条的调控范围。《行政处罚法》第20条确定的地域管辖权规则，是一种“现实空间定位规则”。但是，网络行政违法却发生在网络空间中，以IP地址锁定位置，遵循的是“网络空间定位规则”，二者存有本质差别，“网络空间定位规则”切断了案件法律事实发生地与行政处罚管辖区间的直接关联。
因此，人们越来越倾向于对“发生”的语义做多元化理解，认为既可以是“准备地”和“着手地”，也可以是“结果地”。《行政处罚法》第20条看似确定了一个固定的地域管辖规则，但其实并非如此。实践中也更加倾向于做多元化解释。如在行政诉讼中，有法院认为，违法行为发生地包括“着手地、经过地，实施地、危害后果发生地”，而不仅仅是唯一的。
在部门立法上，公安部早在2003年颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》中，就设定了与行政处罚法不一样的管辖规则，增设了“违法行为发现地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为发现地公安机关管辖”的规定。并且，该规定在获得《治安管理处罚法》授权以后，更是在2018年修正中对“违法行为发生地”做了几乎没有边际的解释。“违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。”
《修订草案》的回应与不足
在此次修法过程中，立法者对于上述问题予以一定程度的回应。《修订草案》第21条在地域管辖上做了大幅度修改，在先前的例外通道“法律、行政法规”中，加入了“部门规章”。修改后的地域管辖规则是“以违法行为发生地为原则，允许法律、行政法规、部门规章另行设定”。
这一修改无疑是值得肯定的，立法者显然注意到了《行政处罚法》第20条存在的问题，在一定程度上放开了地域管辖权的设定权限，认为“行政法规”“部门规章”同样享有话语权。
坦诚而言，这已经极大程度地注入了多元化管辖立场，可以在一定程度上改善目前地域管辖存在的问题，尤其是在应对网络行政处罚问题上。但是，这仍然算不上是最好的修法策略。目前来看，《修订草案》第21条有可能存在如下问题：
第一，总的来说，“违法行为发生地”这一固定表述并没有修改，原则上地域管辖还是原来的单一思路。从法律解释上来看，“违法行为发生地”所能解释的范围仍然是有限的。虽然全国人大法工委曾将其解释为“既包括实施违法行为地也包括危害结果发生地”，但是严格来说，“违法行为发生地”只能围绕“行为”展开解释，其最大的解释空间也只能被扩大到行为所包含的“准备地”“着手地”等多个空间，而不能包括“违法结果发生地”。
与“违法行为发生地”以“行为”为解释中心不同，“违法结果发生地”侧重的是“结果”，以“结果”为解释中轴，二者不能直接等同。因此，实践中，当出现违法行为发生地和违法结果发生地不一致时，按照《修订草案》的文义，“违法结果发生地”的行政机关是不具有管辖权的，否则就涉嫌公法上明令禁止的类推解释。
第二，即使可以将“违法行为发生地”扩大解释为“违法结果发生地”，我们也不能将其他可能与地域管辖相关的连接点也一并纳入。譬如，违法行为人的“住所地”、违法行为“被发现地”等。目前，这些连接点都不在《修订草案》第21条的范围之内，与“违法行为发生地”毫无关联，无法被纳入解释。
但是，问题在于，执法实践中，违法行为人“住所地”和违法行为“被发现地”极有可能也是阻止违法行为、确定地域管辖权最为便捷的空间定位点。行政处罚法是否可以直接将它们排除在地域管辖权之外，不能一概而论。典型如广西南宁市民甲，在呼和浩特旅游期间因违法理应被行政拘留10日，但违法行为被发现时，甲已经回到南宁，并且将于1小时后乘飞机出国定居。此时，确定地域管辖权的最好连接点不是“违法行为发生地”，也不是“违法结果发生地”，而是“违法行为人住所地”，但这在《修订草案》中并没有规定。
第三，当然，按照目前的修法方案，我们也可以通过“法律、行政法规、部门规章”的另外通道，突破“违法行为发生地”解释“瓶颈”，实现地域管辖的多元化。
但是，这极有可能会产生如下五个问题：
其一，意欲实现地域管辖的多元化，就必须另外立法。但是，为了一项地域管辖权而单独立法，需要耗费大量的人力、物力和财力成本。这一问题本来通过修订行政处罚法一个立法动作就可以完成，却非要通过各部门单独立法实现，很显然这是不经济的。
其二，按照《修订草案》，在地域管辖权上，部门规章也享有自由判断权，这意味着地域管辖权会出现政出多门的情况。既可能会导致部门立法之间的重复和抄袭，也可能会导致部门立法之间的矛盾与冲突；既会增加普法和守法成本，也不利于法制统一，行政处罚执法工作会面临更多的争议和冲突。
其三，《修订草案》第21条并没有为部门立法设定基本的参考标准，从文义上来看，部门规章可以随意设置。这实际上已经不是地域管辖权的多元化，而是部门化。多元化应该是围绕一个标准实现全国性多元化，而不是各部门各自为政。在欠缺具体规则的情况下，将地域管辖交由各部门自由定夺，必然会造成差异和矛盾，《修订草案》第21条会被完全架空，损害行政处罚法的总则功能。
其四，地方性法规由于是地方人民代表大会及其常委会制定的，在民主程度上，显然高于部门规章，并且各地方基于经济、文化方面的差异，在地方治理中也更加需要多元化规则。但是，为什么授权“部门规章”，却冷落了“地方性法规”呢？这与常理不符。目前来看，这似乎是在给公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第10条第2款背书，为《治安管理处罚法》第7条第2款提供正当性。
其五，“组织法规则授予行政机关管辖权”，地域管辖权如何确定，实际上是一个组织法问题。地域管辖权会直接产生行政授权的效果，会直接决定一个行政机关有没有行政处罚权，包括“行政拘留权”在内。因此，部门规章包括行政法规实际上是不具有设定权限的，《修订草案》第21条与《立法法》以及《修订草案》其他恪守法律保留原则的条款之间，存在根本冲突。
行政处罚地域管辖多元化与《修订草案》修改建议
基于上述分析，《修订草案》第21条仍需进一步完善。具体来说，这包括宏观和微观两个层面。
（一）多元化：行政处罚地域管辖权的基本立场
在出台具体修订方案之前，我们需要明确行政处罚地域管辖权的基本立场究竟是什么？如上所述，在1996年行政处罚法制定时，立法者之所以会将行政处罚地域管辖权的确立规则限定在“违法行为发生地”上，并且只允许“法律和行政法规”才可以另设，是因为他们认为地域管辖权应当被“固定化”。“固定化”既可以避免管辖权冲突，也可以提高执法效率。
但是，事实证明，这与实践严重不符。实际上，恰恰相反，地域管辖权应当朝着多元化方向加以解释，多元化应被确立为基本立场。对此，首先可以从比较法上加以佐证。从对立法文本的比较来看，域外法治发达国家并不像我国《行政处罚法》第20条一样，确定类似“违法行为发生地”之类的固定准则，而更多的是一种多元化立场。
首先，从学科对比上来看，在其他部门法上，《民事诉讼法》第28条规定“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”，地域管辖可以顺延“侵权行为地”和“被告住所地”两个方向加以解释；类似的立法在德国民事诉讼法、法国民事诉讼法、日本民事诉讼法中也都有体现，追求的是地域管辖的灵活性。类似地，《刑法》第6条第3款也规定：“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”据此，刑罚在地域管辖上采用的也是多元化立场。在刑法学上，这往往被称为“遍在说”。根据该学说，犯罪预备行为实施地、行为人希望、放任结果发生地、可能发生结果地，都是确定地域管辖的准则，地域管辖同样未被“固定化”。
其次，从中外对比上来看，域外法上同样采取的是开放、多元的立场。例如，德国违反秩序法第37条规定：“（1）下列辖区之行政机关有土地管辖权：1.违反秩序发生或被发觉者；2.利害关系人于开始罚锾程序时有住所者”。据此，“违法发生地”“违法发觉地”“利害关系人住所地”都是确定地域管辖的连接点，并且三者都具有十分宽泛的解释空间。在德国，“对于无管辖权导致无效采取的是相对宽松的态度”。我国台湾地区“行政罚法”第29条规定：“违反行政法上义务之行为，由行为地、结果地、行为人之住所、居所或营业所、事务所或公务所所在地之主管机关管辖。”相比德国而言，这一规定将地域管辖权确定得更为多元。
因此，本文认为，多元化应是确定地域管辖权的基本立场。对此，除了上述可供参考的立法例之外，还有如下两处理由：
第一，根据《行政处罚法》第1条，行政处罚法存在两种立法目的：一是“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，可理解为“打击违法行为”；二是“保障和监督行政机关有效实施行政管理”，可理解为“保证执法效率”。在“打击违法行为”目的下，地域管辖权应当尽量多元化，因为这可以保证打击力量的丰富。但是，在“保证执法效率”目的下，地域管辖权却会被理解成需要固定化，因为只有固定化，才能将处罚任务落实到具体部门，避免推诿。
实践中，“打击违法行为”和“保证执法效率”确实可以共存，在管辖权唯一情形下，避免管辖争议既能“保证执法效率”，也有利于行政机关在最短时间内“打击违法行为”。但是，二者也会发生冲突。例如在管辖权唯一情形下，被排除管辖权的行政机关即使发现了违法行为，也会因不享有管辖权而放弃监管，“打击违法行为”往往会被牺牲。
很显然，这是本末倒置的。在地域管辖上，“打击违法行为”应当被奉为首要目的，非但“保证执法效率”应当让位于“打击违法行为”，需要以“打击违法行为”为首要任务；同时“保证执法效率”也应当朝着“打击违法行为”的方向加以解释。所谓执法效率，其实就是要在第一时间阻止违法行为。阻止违法行为的快速与否，是检验执法效率的根本准则。在行政处罚过程中，其实并没有真正意义上的“保证执法效率”的目的，其和“打击违法行为”是一体的，是其手段和表现。因此，确定地域管辖权，应当以如何最好地实现“打击违法行为”而展开。目前来看，将地域管辖权多元化是第一时间避免违法行为发生和扩大的良策。
第二，需要区分的是，确定地域管辖权不单单是在确定权力，也是为了确定义务。在行政组织法上，权力与义务往往是统一的。地域管辖权既是权力，也是职责，是一种积极打击行政违法的义务。对于目前我国行政机关倾向于“少”作为的大环境来说，将确定地域管辖权的空间连接点予以多元化，无疑是有利的。被“义务化”理解后的地域管辖权，一旦实现了多元化，就意味着更多行政机关有义务参与到打击违法行为之中。并且，作为一项义务，享有地域管辖权的行政机关实际上也要明确，地域管辖权不能自由处分，不能随意放弃或转让，否则就会构成行政不作为，会被提起行政不作为诉讼或者行政公益诉讼。
（二）法律化：行政处罚地域管辖权的规范形式
与事务管辖、时间管辖等其他管辖权一样，地域管辖权本身是一种权力划分，具有一定的组织法意义。在日本，盐野宏教授认为，地域管辖权包括组织法和行为法两方面的意义。行政机关没有地域管辖权，相对人可以提起撤销之诉。在法国，也十分类似，违反地域管辖权，个人也可以提起撤销之诉。
因此，从立法上规定某一个行政机关是否享有行政处罚地域管辖权，其实是一种授权行为，将直接决定行政机是否可以实施国家制裁权，与《行政诉讼法》第70条合法性审查标准中的“超越职权”标准直接关联。因此，地域管辖权的设定，必须要遵守组织法上的职权法定原则。所谓职权法定原则，是指行政机关的职权和管辖必须有明确的法律依据，其来源于“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”的简单逻辑。在行政法上，“行政职权必须合法产生，行政主体行政职权或由法律、法规设定，或由有权机关依法授予，否则权力来源就没有法律依据，而没有法律依据的行政权从根本上来说是一种非法的权力”。这是对权力来源的要求，是对职权法定原则最为朴素的理解。
一般来说，职权法定原则包含两个层面的操作要求：其一，行政职权来源法定，主要是指行政权力必须通过立法方式加以设定，“只有通过立法设定和赋予的职权才是合法的职权，立法以外的其他途径不能产生行政职权”；其二，行政职权范围法定，主要是指行政职权的适用对象和范围也必须由立法加以确定，否则就会超越职权。
现阶段，职权法定原则已经成长为行政组织法上的基本原则，“在西方国家已成为行政法治的应有之义”。譬如，在德国，“管辖权规则通常由法律规定和调整”。在日本，“行政官厅的权限范围，当有关权限的行使存在法律的根据时，限于该根据法律所规定事项的范围。即使在不需要作用法上的根据的情况下，也必须是组织规范所规定的所掌事务的范围内。其所掌事务的范围，在国家层面，以各省设置法规定；在地方公共团体层面，根据《地方自治法》及条例规定”。在我国台湾地区，“基于法治国家法律安定之要求，管辖权之规定，无论涉及行政机关对人民为干涉或给付之权限，皆应以外部法之法规范规定之”，等等。
相应地，在我国，职权法定原则也有基本的制度布置：首先，在宪法层面，《宪法》第89条、第107条分别对国务院和地方政府的权力来源作了列举和概括式的规定，其中第107条更是采用了“法律规定的权限”之类的表述，这是对职权法定原则的最高立法规划；43其次，在部门法层面，职权法定原则也一直被作为管控行政权的主要抓手，其典型立法例是行政处罚法、行政许可法、行政强制法有关行政处罚、行政许可以及行政强制设定权划分的规定。
可见，无论是在国外，还是国内，职权法定原则都不是一个纯粹的学术概念，它作为公法领域中的一项基本准则，已经深入依法行政的各个角落。根据职权法定原则的要求，各个行政机关的具体任务、主管事项、权限以及内部机构的设置和编制，都应该以法律为准，而不是以某一个行政机构或规范性文件为准。
因此，决定一个行政机关享有多少权力内容，不是由政府内部决定的，而是需要由立法机关才能敲定，这当然也包括地域管辖权在内，尤其是作为侵益行政行为的行政处罚的地域管辖权，理应更加严格地遵守。这正是职权法定原则的应有之义，“职权法定主要表现为管辖权的法定，包括职能管辖、地域管辖和级别管辖”。
因此，行政处罚地域管辖权的规范形式只能是“法律化”，必须由法律加以设定，而不能被“法规化”或“规章化”。在立法例上，综观全世界行政处罚法得以单列的国家，基本也都遵循这一要求。例如，在德国，违反秩序法第37条是有关地域管辖权的相关规定，但全文并没有设定单独的“授权条款”，地域管辖权仅仅只能依据违反秩序法这一个唯一的规范形式；在我国台湾地区“行政罚法”第30条规定的是地域管辖权，全文同样没有设定“授权条款”，地域管辖权也只能依照该法加以确定。
因此，无论是现行《行政处罚法》第20条中规定的“法律、行政法规另有规定的除外”，还是《修订草案》第21条中规定的“法律、行政法规、部门规章另有规定的除外”，其实都是有欠妥当的。行政处罚的地域管辖权应当被多元化，但是不能通过“行政法规”和“部门规章”实现多元化，否则多元化就会异化为“行政化”和“部门化”。
（三）《修订草案》修改建议
综上，行政处罚地域管辖权应当坚持“多元化”立场，但这一立场只能通过“法律化”形式加以实现，立法者应尽可能在行政处罚法中就完成地域管辖权的多元化布置，形成统一的地域管辖权规则。
根据这一要求，本文建议，《修订草案》第21条应当修改为如下：“行政处罚由违法发生地、发现地、以及行为人住所地的行政机关管辖，法律另有规定的除外。”
对此，需做如下解释：
第一，将“违法行为地”改为“违法发生地”，是因为这可以避免以“行为”为中心的解释限制。实践中，“违法发生地”应作扩大解释，包括“违法行为发生地”和“违法结果发生地”。“违法行为发生地”包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地；“违法结果发生地”，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等。
第二，添加“发现地”，因为：其一，应秉持地域管辖权多元化立场，尽可能实现“打击违法行为”的首要目的，避免出现发现违法行为却无法处罚的情形，避免行政不作为。在比较法上，德国违反秩序法第37条亦有类似规定；其二，授权“发现地”行政机关具有地域管辖权，并不意味着所有行政机关都可以管辖。地域管辖权并不是论定行政处罚管辖权的唯一规则，地域管辖权确定以后，仍然需要遵守事务管辖的基本规定。发现地真正能够行使行政处罚权的，仍然应当是违法行为所涉及的行政事务主管部门。
第三，添加“行为人住所地”，同样是为了实现地域管辖权的多元化。类似立法例，在德国违反秩序法第37条、我国台湾地区“行政罚法”第29条中都不难发现。“行为人住所地”同样应作扩大解释，是指自然人的户籍所在地、法人或者其他组织的主要办事机构所在地。自然人的户籍所在地一般是以其户口簿或者居民身份证上登记的地址为准，法人或者其他组织的主要办事机构所在地一般是以营业执照上登记的地址为准。
第四，删除授权条款中的“行政法规、部门规章”，因为它们与职权法定原则不符。参照上文分析结论，能够规定行政处罚地域管辖权的，只能是法律。
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