瞿郑龙：“法政关系”的重新解读丨中法评 · 思想
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。
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瞿郑龙
苏州大学王健法学院副教授
“法政关系”是具有浓重“政法文化”特质的现代中国法制的基础性和根本性问题之一。现有法政关系的研究由于缺乏对于法政关系问题本身的前提性限定和方法论自觉，因而大都失之空泛粗疏、误区丛生，并且容易陷入自说自话难以达成基本共识的困境。
深化法政关系的研究需要对其从三个方面进行重新解读：一是法政关系中“法”的具体性质定位、指称内容及其表征属性的不同，决定了法政关系相应呈现出不同的样态。二是法政关系中“政”的具体意涵及其属性差异，形塑了法政关系的不同整体格局。三是法政关系中“关系”的不同性质，直接影响法政关系的判定，对此应当相应采取概念—逻辑、价值—规范和经验—实证的方法对其进行分析，其中经验—实证意义上的法政关系由于层次结构的不同，同样表征出不同的格局样态，具有不同的实践和理论意义。只有针对法政关系的这三个基础性论题进行问题域和方法论的澄清，方能有效推进法政关系问题的研究。
本文刊于《中国法律评论》2020年第6期思想栏目（第109-124页），原文18000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
本文系国家社会科学基金青年项目“中国法治体系中的守法义务研究”（项目编号：19CFX001）的阶段性成果。
作为中国问题的“法政关系”和“法政关系”研究
新中国成立以来，我国形成了以“政法体制”作为制度性支撑的浓重的政法文化。实际上，这种政法高度融合的法律体制和法制文化并非新中国成立以后方才形成。中国古代法制在“礼法合一”的悠久传统之外，另一极为显著的特质就是“政法合一”的历史形态。所谓“法令者，治之具”，“刑者，政之辅也”，“为政之道，首在立法以典民”，“律学明而刑罚中，于政治关系甚大”。“威不两错，政不二门，以法治国，则举措而已。”这些集中表征了中国古代法制作为其时“政道—治术”之环节、策略的基本意涵，因而其时的“法制”大体呈现出“治法”或“法术”的样态。
但是，对于中国古代“政法合一”的法制传统，在其生长存续的漫长历史时期中，生活于其统制之下的人们始终大都将其视为中国古代法制文明的重要特质，成为他们有意无意秉持的基本常识或是天经地义实践的法政哲学。“政法合一”的法制传统主要是作为“自然而然”的基本“事实”或“史实”而长久存续。
对此，“融贯古今”“会通中西”的晚清修律大臣沈家本的概括颇为精到且具代表性。沈家本注意到了中国古代政治与法“律”、法“学”之间深厚的历史关系，认为：一方面，“为政之道”“制治之原”，在于“不偏重乎法，然亦不能废法而不用”，法制之于政（道）（制）治的盛衰具有莫大影响；另一方面，直陈“旷观百世”的箴言：“清明之世，其法多平。陵夷之世，其法多颇。则法学之盛衰，与政之治忽，实息息相通。然当学之盛也，不能必政之皆盛，而当学之衰也，可决其政之必衰”。这阐释了中国古代“政（道）、治（术）”与“法律”的紧密关联。
中国古代法制“政法合一”的传统格局作为一个基本历史事实，还要等到现代早期中国遭遇来自西方的他者，尤其是现代西方法律相对独立于政治的法治主义理论与实践之后，方才转变为其时中国人政法观中的一个现实问题。
从清末民国至新中国成立以来的百年历史进程中，中国古代遗留下来的“政法合一”的历史遗产，“中华民国”时期“党治”“法治”的实践难题和“军政”“训政”的建国探索，以及现代中国革命时期受到苏联法制文化影响形成的政法高度融合的政法模式，这些多重法制经验的交错融合，使以制度性“政法体制”作为结构载体的“政法文化”成为现代中国法制的核心主题和重大问题。因此，“政法文化”的突出特质并非中国法制实践演进到现代之后方才新生的历史现象，而是贯穿中国古今法制长时段历史进程的基本格局。
在这种“政法合一”格局从一个“事实”到一个“问题”的观念和实践转换过程中，现代西方尤其是其法治主义理论和实践成为现代中国“政法文化”作为“问题”而存在的最为重要的外在参照者和构造者，成为现代中国在思想观念和制度结构两个层面理解反思和实践重塑自身政法文化的内在“他者”。
从此以后，曾经作为一种自然而然客观事实的“政法合一”格局成为了中国法律学人眼中需要认真对待而且确实挥之不去的“问题”。其中，“法律与政治的关系”（以下简称“法政关系”）问题乃是“政法体制”和“政法文化”这个法制理论和实践系列问题的前提性和基础性问题。对此问题，中国法学界众说纷纭、莫衷一是。
例如，对于“法政关系”，中国法学界存在如下三种典型论断：（1）“法治的本质就是政治，法治是一种政治安排的方式”。（2）“法治是现代政治的定盘星。如果脱离了法治的厘定，政治就会丧失现代结构。法治又是现代政治的文明标尺，如果脱离了法治的规制，政治就会走向邪恶，就会丧失正当性。法治作为一种思维模式、话语模式，还为政治理论范式的创新提供了新的方向。政治问题通过法律予以解决，是法治的题中之义”。（3）“法律同政治既有联系，又有区别……承认法律对于政治领域的功能，并不意味着可以在法律与政治之间画上等号。法律毕竟有其相对的独立性”。
这里仅列举了三种颇具代表性的论述方式和理论立场，从中已然可见法学界对于“法政关系”问题的讨论存在以下问题：
一方面，已有论述仍然停留在基于所谓“人性假设”“历史规律”或“法治理论”的宏观层面进行抽象推论、整体论断的研究方式，因而大都难免显得空泛粗疏，无法充分揭示“法政关系”问题的复杂面向。另一方面，由于已有研究过于“笼而统之”“大而化之”，使学界对于“法政关系”问题呈现巨大的分歧，由于争论各方对于问题本身缺乏明确限定以及必要的方法论澄清，因而表面上的激烈争论，并未真正形成有效对话，反而是陷入了各说各话、单纯立场宣示的独白困境。
对此“法政关系”的研究格局，我们需要将其本身作为“问题”予以反思：为何在“同一问题”上，我国法学界存在如此不同？“法政关系”这个“问题”真的存在吗？当我们在谈论“法政关系”时，我们是在讨论同一个问题吗？我们对于其中所谓的“法”是作同一理解吗？抑或我们只是在不同层面谈论完全不同的“法政关系”问题？
中国法学界对于“法政关系”问题的讨论陷入“空泛粗疏”和“各说各话”困境的主要原因，在于各方讨论“法政关系”问题时，尚未对“法政关系”问题本身予以必要的前提性澄清和限定，也未对讨论“法政关系”问题的基本方法进行基本的阐释和申明。
但是，正如阿图尔·考夫曼（Arthur Kaufmann）在探究“法哲学中的正确问题”时指出的，当我们试图整体式地思考切入“何谓整体之存在？什么是整体之法?”时，我们实际上仍然必须从细节入手，提出诸如法的目的和目标、法律实证主义的意义、法与伦理的关系、法律规范的功能、法的历史性因素等问题，只有经由这些许多分析性的具体细节才能组合成为综合性的整体。
同理，对于“法政关系”问题的回答不能笼统空泛地判定“法政关系”究竟是一种什么样的关系样态，如果试图整体综合性地把握“法政关系”这个问题，我们必须从“法政关系”的具体细节切入，对其进行方法论的前提界定，进而形成对话式的探讨。
为此，深化“法政关系”问题的研究，必须首先从方法论的角度澄清三个前提性的问题：
第一，什么是“法政关系”问题中的“法”，或者说如何理解“法政关系”中的“法”，因为这直接决定了“法政关系”的关联形态；
第二，什么是“法政关系”问题之中的“政”，如何理解政治同样直接影响了“法政关系”的判定；
第三，什么是“法政关系”问题之中的“关系”，亦即“法政”之间究竟是在何种性质和层次发生关联，这同样决定了我们对于“法政关系”的理解以及分析“法政关系”时应当采取的方法。
“法政关系”中的“法”
综观现有我国法学界的“法政关系”研究，论述各方鲜有对于“法政关系”中的“法”进行前提交代和必要澄清。单就“法”而言，其本身就是法学中最为歧义丛生、恼人不休的概念，而与“法政关系”这个问题相关，至少可以对其作出以下解析，这些对于“法政关系”之“法”的不同理解直接影响到对于“法政关系”问题的回答。
（一）何种性质之“法”：“法”还是“法律”？
这主要是指当讨论“法政关系”时，这其中的“法”到底是指“法”还是“法律”，以及对于“法政关系”中的“法”持有何种法律观。
如果认为存在且持有一种“法”与“法律”的二元论，亦即具有永恒性、普遍性、应然性的“法”与具有历史性、特殊性、实证性的“法律”之间的二元对立，前者以“自然法”为主要代表，往往具有某种超验色彩，后者以“国家法”为主要典型，乃是尘世国家制定的主权规范；那么这两种完全不同性质的“法（律）”，它们与“政治”的关系就会相应呈现出不同的形态。
例如，当设定“法政关系”中的“政治”是作为“常量”的尘世政治时，具有超越性、神圣性色彩的“法”则往往是高居尘世政治之外、凌驾于其之上的不可为尘世政治肆意改变的事物，并且具有限定、约束和规范政治的神秘力量；而源于尘世政治不具有超越色彩的实证化“法律”则不可能对生产它本身的政治具有多强的规范作用。由此，这两种不同性质的“法（律）”与“政治”的关系格局，就会相应存在差别。
因此，马丁·洛克林（Martin Loughlin）提醒到：“当我们考察法律与政治之间的关系时，认识到具有复杂多样的法律概念显得极为重要。因为每一种法律概念都会对这种关系的性质予以不同的阐释，每一种概念在形塑我们的社会体制时都发挥着重要的作用，因此对于这个问题的探究可能相当复杂。”这就是说，不同的法律观对于“法”的不同理解，直接影响到“法政关系”的具体样态。
（二）哪个环节之“法”：“立法”抑或“司法”？
这主要是指当讨论“法政关系”时，其中之“法”到底指的是法制运行环节中的“立法”还是“司法”。
在实证化、理性化的现代社会讨论“法政关系”，法律不可避免地被实证化，因而“法政关系”主要是实证性的“法律”与政治之间的关系，而实证化的法律在其不同的运行环节之中，呈现出不同的特质，使其与政治的关系呈现差异有别的格局。
例如，现代法治理论往往把司法机关/场域的活动与立法机关/场域的活动进行如下区别：前者的活动主体是诉讼两造和中立的第三方（法官），后者则是多方主体；前者的工作方式是公开听证并针对两造的论辩进行权衡，后者则是闭门之后的讨价还价、妥协折中和政治交易；前者的基本决策规则是由不偏不倚的法官进行裁判，后者则是遵循多数原则；前者产生的结果是解决个案争议，后者则是形成一般规则或是政策；前者的意涵是诉诸事实和规则形成“唯一正解”，后者则是价值的分配产生政治性的可行解决方案。
因此，立法和司法各自与政治的关系存在相当差异。法律实证化、政治化的现代社会，在立法层面已经无法割裂法律与政治，因为政治的核心在于权力，立法职权作为现代国家主权的核心彰显的则是其中至高无上的权力。立法既是政治权力的重要表征，也是巩固政治权力的关键途径。立法尤其是制宪本身就是国家的核心政治活动。
但是在司法领域，法律的适用大体遵循的是依照事先公开的法律进行依法裁判的运作方式，虽然同样可能受到政治的影响，但是相较于立法本身直接作为政治活动而言，其政治色彩毕竟淡化、政治影响更为隐蔽间接。立法虽然同样需要受到宪法法律的约束（因而立法是法律规范政治的场域），但是立法同时也是不同主体、多元利益、差异意志进行政治博弈的舞台，是政治向法律进行转换的环节，其政治色彩或属性更为浓重、直接。如果进一步把立法推至极端，最为根本的立法活动——制宪作为整个法律体系的基石，则完全属于在尚无任何法律的情况下生产法律的政治活动，相较于普遍的立法活动，其政治色彩更是强烈。
在现有“法政关系”的理论论述中，存在一种嵌入型模式的主张，意指将法律嵌入政治之中。但是与之相反，目前少有把政治完全嵌入法律的支持者，政治嵌入法律意味着政治层面发生的决策和过程只能通过运用法律获得解释，政治秩序只有在与立法一致时才能运行。这种主张之所以少见，其中的一个重要原因在于，现代国家大都采取民主制，因而至少从理论上来讲，立法权从终极意义上是通过人民的代表掌握在人民手中。
因此，在现代社会法律早已实证化的情形下，立法至少从终极意义上是处于而且应当处于政治的影响之下。立法的政治属性使在讨论“法政关系”时，它一般被大家视为不言而喻当然成立的基本常识，这也是为何在讨论“法政关系”时，现代学者大都只是论及并且集中争论司法场域中的政治影响的原因。
这提示我们，法律内部的复杂、差异使其各个构成环节、组成要素与政治之间存在性质有别、程度各异的关联，这使任何对此没有明确区分，而是抽象笼统地讨论“法政关系”的言说都难以避免地陷入失之简单、走向化约的误区。
（三）何种形态之“法”：“法律”还是“法治”？
这主要是指当我们言说“法政关系”时，到底是在“法律”的意义上还是在“法治”的意义上来讨论“法政关系”问题。
单纯讨论尚未达到“法治”标准的“法律”时，比如现代民主法治国家诞生之前、现代国家产生之初的“法政关系”，完全是君权政治凌驾于法律之上，政治可以随意改换法律的关系模式。但是进入现代民主法治国家之后，言说者往往是在“法治”的意义上来指称“法政关系”中的“法”，由此“法政关系”则呈现出法律内生源自于政治，但又具有相当自主地位而且能反身约束政治的关系格局。因而，“法政关系”的言说需要明确是在一般性意义上谈论从古至今的“法律”与政治之间的关系，还是谈论特定历史阶段“法治”与政治之间的关系。
而且，即使是在讨论“法治”意义上的“法”与政治的关系问题，也还可以进一步将“法治”基本区分为“形式法治”与蕴含具体价值内容的“实质法治”，这两种“法治”形态与政治的关系又不完全一样。形式化版本的“法治”坚持法律是国家管理事务的工具，只要求政府凭借法律行事，是“以法而治”的“法治”；根据这种形式化版本的法治，如果政府获得法律授权，完全可以随性而为，这种意义上的“法治”实际上完全处于政治的操控之下，可谓“以政府而治”的同义语。
但是，如果是吸收了形式法治要素，并且补充了各种具体价值内容规定的实质法治，例如纳入权利、尊严、社会福利等实质规定性的法治观念，其与政治之间的关系则又是另一番景象。纳入个人权利内容的实质法治甚至对现代民主保持相应限制，政治问题往往被归结为司法问题进行处理，这无疑与上述形式法治下的“法政关系”判然有别。
因此，既有认为法治独立于（或是不独立于）政治的理论言说，都只是各种论说通过定义的方式，预先赋予了其所界定的“法治”独立于（或是不独立于）政治的属性，然后再从其所界定的法治中推论出法治独立于政治的判断，因而实际上都是属于按照各自既有立场定义式地规定了法治与政治的关系。
当然，设定立场，通过定义来规定法治与政治的关系不可避免，但是这意味着对于“法治”的各种预设立场、各式事先定义必须证明自身的合理性（包括可能性和可欲性）和（相对于其他立场和理论的）优先性，如此方能进一步证成其所界定的“法政关系”。
上述从“法政关系”中的“法”入手，对可能影响二者之间关系判定的“法”本身的复杂性予以解析，并未涉及可能影响二者之间关系的“法”的其他复杂维度，但这已经充分展示了“法政关系”中的“法”以及这个问题本身的高度复杂性。因此，“法政关系”的言说需要认真地对待“法”。
“法政关系”中的“政
上文的讨论主要是把“法政关系”中的“政”当作不变的“常量”予以看待，以便于考察对于“法政关系”中之“法”的不同理解之于这个问题的影响。进而观察目前我国法学界的研究对于“法政关系”中的“政”的内涵及其属性，同样大都缺乏前提性的厘清和限定。对于“法政关系”的探究同样必须首先回答如何理解其中的“政”，对于“政”之内涵和属性的不同界定，同样相应决定了“法政关系”的不同理论格局。
（一）哪种内涵的“政治”？
“政治”这个概念，其历史谱系之悠远、内容复杂之烦琐、学理纷争之激烈，丝毫不亚于上述“法律”的概念，而且其基本属于本质上存在争议的概念（essentially contested concepts）。
如果从最为广义的公共秩序或共同体活动来界定“政治”，例如孙中山所谓“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治”，或是认为“政治”就是“在共同体中并为共同体的利益而作出政策和将其付诸实施的活动”，或是所谓保障社会公共利益、维持社会秩序意义上的政治；那么，法律作为整个社会公共治理的重要方式，几乎不可能逃离这种宽广意义上的“政治”概念的涵摄，因而必然成为政治的内在组成部分，并且服务于政治，甚至本身就是政治。
在这种政治观的支配之下，“法”与“政”已经不属于同一层级的现象或概念，需要考察的只是法律在整个政治系统中具有怎样的性质、占有怎样的地位、发挥怎样的功能等政治视野内部的问题。例如，西方古代世界的“政治”概念以及共和主义的政治观念，就是内在地构设了“法律”之于政治的必然联系，为了实现良善政治，作为法律理想形态的法治成为必需。因而，从这个意义上来理解“法政关系”，政治必然蕴含了法律。
对于这种最为广义的政治，即使是司法依法裁判、解决纠纷也会被视为是政治功能的履行。例如，学者认为中国司法主要是通过解决政治社会中的纠纷，维护社会秩序，因而被归结为政治系统中的组成部分，这就是把政治功能界定为广义的社会秩序维护。这种意义上的“政治”实际上成为整个社会公共治理的代称，在这种政治观之下，立法、行政构成了政治系统的内部构成分支，甚至司法也被其视为是政治的分支甚至核心。
并非所有论者对于“政治”的理解都如同上述这般广义。例如，弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow）明确区分了作为国家意志表达的“政治”与作为国家意志执行的“行政”，虽然行政是对政治的执行，需要以其为前提，但是“行政”不再是“政治”的内在构成部分，二者是相对独立分离的国家活动。如果按照这种“政治”界定来理解“法政关系”，则显然不同于上述把司法、立法、行政全都归结为“政治”内在构成部分的广义理解，至少依照表达国家意志之立法活动产物的法律进行裁判的“司法”，不可能被归结为政治的内在构成部分。
杰里米·沃尔德伦（Jeremy Waldron）同样指出，当声称“司法裁判具有政治性”或“法官政治性地行动”时，我们可能是在诸多不同意义上使用“政治（性）的”（political）这个概念：“政治”可能仅仅只是意指政治体制的一部分，可能意指法官的判决影响了社会中权力、自由和资源的分配，也可能意指直接参加到与他人的政治互动之中，也可能意指在党派纷争之中偏向一方或另一方，还可能意指自觉地受到意识形态或道德信念的激发，还可能意指受到保住官职的野心或欲望的驱使。而当我们在这些不同的意义上使用“政治”概念时，对于司法与政治的关系形态自然会作出非常不同的判断。
（二）“政治”的属性为何？
与上述对于“政治”概念内涵的不同理解相比，我国法学界存在一种更为集体无意识的对于“政治”属性的基本共识，这种对于“政治”属性的认定深刻影响了“法政关系”的研究。当前我国法学界讨论“法政关系”的一种典型论述模式是：首先，（貌似中立地）预设性地描述“法政关系”中的“政治”及其核心要素权力具有为恶的强烈倾向、现实可能，“政治”由此被视为恶之首、罪之源。其次，与之形成鲜明对照，“法政关系”中的“法”则被视为保护权利的利器，并且根据“要认真对待权利，就要认真对待法律”的基本法理，法律由此成为良器善术。
法律主义（legalism）往往就是以理性主义定位法律或法治，政治则被其视为暴力斗争或肮脏交易的场域，是非理性主义的世界，因此，用法律来限制政治也就顺理成章地成为其核心要义。最后，这种“法律主义”强调通过法律为政治提供运行规则、操作依据和规范约束，通过把政治思维转变为法律思维、将政治问题转化为法律问题，从而把权力政治转变为规则政治，强调把法治作为处理“法政关系”的关键点，其根本归结点则是所谓政治法治化。
确实，如果以持有强烈自由主义立场因而对国家、政府、公权等政治要素持有高度警惕的哈耶克（Hayek）为典型范例，“毋庸置疑，从相当普遍的情况来看，政治已经变得太过重要，成本过于昂贵且危害太大，而且也吞噬了人们太多太多的心力和物质资源。与此同时，政治也在不断丧失大众对它的热情支持与尊重，因为人们已经愈来愈把政治视作他们不得不承受的一种必要的但却无可救治的恶。”
但是实际上，“应当对国家权力持有一种复杂的态度，而不仅仅把它作为一种防范的对象。它不但可以提升我们自主性的能力，而且其本身也可以成为我们参与的对象”。因此，这种言说“法政关系”的典型模式无疑是将本就极为复杂的“政治”予以了化约的简单处理，这种言说“法政关系”时预先设定“政治”为恶、“法律”为善的论述方式，存在三个方面的问题：
第一，从内在逻辑来看，这种论述模式在将“政治”预先视为邪恶之物时，往往忘记了其视为无比高尚的法律在世俗化、理性化的现代社会却是源自政治之手，现代制定法时代的法律大都出自政治性的立法活动。如果按照“毒树之果”的理论，那么罪恶的政治如何产生出良善的法律呢？追根溯源，政治总是现代社会法律（以及作为法律体系根基的宪法）生产的最终根基，是法律的首要源头。当尚不存在任何法律时，往往是通过制宪性的政治活动创制了宪法进而形成整个法律体系。因此，如果先定地把所有政治完全视为邪恶之物，那么所谓的良法将无从谈起。因而这种预设政治为恶、法律为善的先入为主式价值判断在现代社会必然存在理论逻辑上的内在矛盾。
第二，从实际情况来看，古今中外人类历史中不乏诸多褒扬和倡行政治的实践和观念。例如，《论语》对于“政治”的阐释是：“政者，正也。”这实际上精辟地表征了中国古代对于“政治”的积极理解。中国古代秦始皇之前，考虑的主要是如何获得多样政治共同体的主动顺服问题，秦始皇统一以后方才发生如何处理被征服的天下秩序问题，出现了强调“统治权术”优于“政治”的观念和实践，然而这实际上是一种悖离政治的政治。相反，法治主义并非一种一直以来广受推崇的治国方式。
西方世界甚至普遍存在这样的看法：“政治本来是一门非常高尚的、非常重要的关于管理公共事务的艺术，但是，政治这一美好的形象长期以来一直被许多错误的政治原则所玷污。”例如，在作为人类政治文明典范的古希腊城邦时期，“对于古希腊人来说，政治是一种新的思想方式、新的感觉方式，尤其是一种新的人与人的关系。……政治是专门由新出现的被称作‘公民’的人们从事的活动。政治可以具有多种形式，甚至像僭主和篡位者当权的那种低劣的形式，但后期的古希腊人都毫不动摇地相信：东方的专制主义不是政治”。
实际上，在西方政治思想史中，古典时期柏拉图、亚里士多德、西塞罗等人大都将政治视为是具有自然正当性的存在，视为人完善自身、实现自身终极目的的依归，因而极度高扬政治实践活动。直到西方中世纪奥古斯丁（Augustine）等人以来，方才出现认为尘世政治是为恶、尘世政治不再具有自然的正当性，而是需要证成的不可避免之恶的观念。
到“国家理性”概念于17世纪早期被广泛传播于整个欧洲之时，政治才不再被理解为通过正义和追求美德而维系一种政治生活的艺术马基雅维利（Machiavelli）则是彻底剥离了政治应当蕴含的道德维度，对其进行了现实主义的现代改造性阐释。与之相反，至少是在西方法律的长期历史过程中，恰恰是法律始终都主要是被视为必要的恶，只是次优的不得已选择，具有次要的价值。从苏格拉底、柏拉图对于法律的牵强承认，到即使给予法律正面评价的亚里士多德，无不如此。
这种历史的考察提示我们需要理性辩证地看待“政治”本身。人类历史实践和观念之中的政治并非如同上述理论模式所泾渭分明地认为的那样，是罪恶之源，法律也并非始终被人类奉若救世治世的如神明之术那般，政治与法律作为人类社会中的两种复杂社会现象以及治理机制有着极为复杂的历史纠葛。
因而，“法政关系”的言说不能也不应以貌似洞若观火般地在揭示了政治的罪恶、张扬了法律的良善之后，轻松随性地作出如何处理二者之间关系的回答。因为“法政关系”的讨论不能只看到政治的恶、法律的善而不及其余，人类历史上的善政并不缺乏，恶法也并不少见，因而需要更为全面、客观地看待二者及其关系。
正如有学者指出的，如果有人认为司法程序与政治并不完全对立，司法是政治行动的形式之一，那么他肯定会被斥之为维辛斯基（Vyshinsky）主义，人们肯定会指责他是在主张法只是统治阶级的工具，是用来服务于统治阶级的利益。但是，面对这种带有情绪的批评和未经深思的指责，我们的回答是，政治与政治还有不同。主张法是政治性的工具，并不直接蕴含着坚持政治的阶级理论，美国宪制秩序中法律的政治功能就十分明显，但是无论是在理论上还是在实践中，都与所谓阶级统治的政治意识形态是两回事。
因此，统治阶级的政治意识形态与承认法律是政治，是并不具有必然联系的两个概念。问题的关键不在于“法律是政治性的吗？”，而在于“法律可以维护和反映哪种政治？”这提示我们必须认真、谨慎地对待极为复杂的“政治”本身。
第三，从论证策略来讲，先入为主地片面假定政治为恶、法律为善，主张以法律约束、规范政治进而证立法律（法治）的理路是一种简单、无效的论证策略。这种论证进路带有法律人对于法律（法治）的先天偏好，并且因这种偏见产生了认识误区。这种论证方式通过预先人为设定的方式“升华法律、降格政治”，使在讨论“法政关系”时，作为论述对象的“政治”早已被预先设定为恶，法律被认定为善，因而导致我们顺理成章地主张以善法规范恶政，似乎可谓“自然而然”“理所当然”，由此法律（法治）的证立似乎轻而易举、水到渠成。
但是，这种论证进路却是以对法律与政治的先定价值判断和人为立场设定为前提而展开的一种简单化处理方式，这实际上是在用理想状态中的良法善治来处理想象情形中的极端罪恶政治。这种论证进路通过把“法律”打扮成一个极好的良善事物，将政治塑造为一个邪恶的丑陋事物，貌似已经把结论摆明在我们面前。我们只需选择用一个极好的事物来规范、引导、塑造一个邪恶的事物而已。因为面对其早已设定的善恶分明的法律与政治，我们几乎不可能存在其他选择，剩下的只是我们实践中愿不愿意选择，选择之后具体如何实现的问题。
这种论述模式貌似证立了法律（法治），实际上只是先定预设、事先选择了法律，它并未揭示“法政关系”中蕴含的真正理论张力、思想悖论，因而也就并未揭示任何真正的理论“问题”。因此，从学理论证上对“法政关系”的讨论，不能把政治极恶的情形拿出来，然后与法律至善的情形拿出来进行对应讨论，而是要么将政治之恶对应于法律之恶的情况，要么将政治之善的情况对应于法律之善的情况，据此才能讨论二者之间的相应关系。
“法政关系”中的“关系”
如果说，厘清和限定“法政关系”中“法”与“政”的具体内涵、基本属性是讨论“法政关系”的首要前提，那么，交代和明晰“法政关系”的关联属性和层次结构，则是更为具体地明确当我们言说“法政关系”时，到底指称的是何种意义上的“关系”。
正如学者指出的，“法政关系”具有不同的类型，二者可以在不同的治理层面（全球层面、国际层面、国家层面或是亚/次国家层面）发生关联，而且由于法律与政治各自内部的极端复杂性，这两种复杂事物之间的关联就显得更加繁复驳杂，不同的主体身份采用不同的方法视角、基于不同的立场态度，则使这个问题更加扑朔迷离。因此，言说“法政关系”需要更为细致地剖析这种“关系”的关联性质和结构层次，这也直接关系到处理“法政关系”所应采用的相应方法。
（一）法政“关系”的三种性质及其研究方法
法政之间主要存在三种不同性质的关联，对于“法政关系”的讨论，相应可以从三个不同意义上予以展开，采用三种不同的方法进行分析。
一是法政之间“概念—逻辑”性质的关联。这种意义上的“法政关系”主要是在讨论，对于法律概念的理解，是否必然内在蕴含或预设了某种政治概念作为前提，以至于可以内在地从法律概念中推演出政治概念，或者反推亦能成立；亦即这两个概念之间是否存在内在的必然逻辑关联？以及如何在逻辑上发生关联？为何必然内在关联？具体而言，作为社会现象的法律本身是否必然预设某种政治（权威或是其他要素）作为其构成性前提？作为政治核心要素的国家（以及权力）与法律到底在概念逻辑上是何种关系？当我们言说作为法学概念的法律时，是否预设了某种政治（要素）必然蕴含其中？
在诸多论者看来，法律现象的出现和法律概念的成立必然是而且应当以政治（国家、权威、权力或是其他要素）作为实践和理论前提。例如，在柏拉图讨论“法是什么”这个核心问题的对话篇《米诺斯》中，对话者给定的一种“法”的定义是：作为一个整体的法是城邦的公共意见，法是政治的意见。这就从定义上直接规定了法律必然的、内在的政治属性，也就是从逻辑结构上规定了法律与政治的概念性必然关联。但是，在洛克的政法思想中，政治与国家的地位较为薄弱，在人们缔结契约、进入政治国家之前，已经存在某种形态的法律，那就是上帝赐予的自然法。
自然状态之下，自然法就已经存在了，人们之间并不存在某种政治权威对其彼此之间的纠纷作出裁决。因而，在洛克的自然法观念中，并不必然需要某种尘世政治国家的存在，就已经存在某种法律形态了。因此，在洛克的政法观中，至少特定形态的法律并不必然预设政治作为逻辑前提，这就形成了另外一种完全有别的“法政”之间的概念—逻辑关联。
又如，约翰·奥斯丁（John Austin）主张的法律实证主义立场，将法律的根基归结为某种社会事实，这个社会事实是主权者的政治权力使其获得了颁布制定法律的权力，法律之所以成为法律，就是因为政治权力。因而，法律从概念逻辑上必然以政治作为根基，以至于奥斯丁认为，法律就是主权者的命令，这就是著名的法律命令学说。这种法律实证主义式的法律定义中的法政“概念—逻辑”关系，与德国法学家施塔姆勒（Stammler）对于“法”以及法政“概念—逻辑”关系的规定，显然判然有别。
更具代表性的是凯尔森（Kelsen）的纯粹法学，在其看来，不同于自然与道德，作为规范的法律在逻辑—效力层面并不依赖外在于法律的政治价值或意识形态，而是依靠“基本规范”得以被辨识为具有内在系统性的规范体系。但是从社会实证层面，法律体系的效力，从整体上而言却是依赖于法律的社会实效，因而必须以政治作为支撑条件。这就是两种不同性质的“法政关系”。
凯尔森在区分实然与应然的前提下，为了说明法律的规范性，探究了法律与政治、规范与意志之间的关系，通过秉持实然与应然二分论的立场，凯尔森提出了系统精致的规范主义理论，把作为现代政治核心的国家及其主权建构成了法律秩序的内在组织部分，使现代政治的核心——国家及其主权成为法律意义上的存在，以此来化解现代社会法律（规范体系）与政治（国家主权）之间的悖论。
由此在凯尔森看来，国家必然是一个法律共同体，因而与其他诸多法律实证主义者不同，凯尔森法哲学观中的“法律”反过来成为“国家”在概念—逻辑上成立的前提，这导致“法律”与“政治”之间虽然存在内在的必然联系，但是其具体关联方式却又不同于上述其他学者的界定。
阿列克西（Alexy）指出，强制或强力与正确性或正当性对于法律这一概念是两个必备的属性。围绕强制或强力是否在概念上与法律存在这种必然的联系，历来是学界争论的焦点。如果我们基于语言实际用法的概念化推理，认为法律这一概念必然蕴含了强制或强力的要素，那么这种强力或强制是否就具有政治的属性，因而法律从概念上与政治必然具有关联？
迪特马尔·普佛尔滕（Dietmar von der Pfordten）就主张，强制只是法律的一种可能和现实的维度要素，并非概念上的必然。但是罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）则把涉及政治哲学领域的概念称为政治概念，法律就是这类典型的政治概念，因而，就概念—逻辑角度而言，法律不可能脱离政治的支配式影响形塑。当然，这也是以德沃金的政治道德哲学作为基础，因而“法政”之间的概念—逻辑关联，实际上与“法政”的价值—规范关联密切相关。
二是“法政”之间“价值—规范”性质的关联。这种意义上的“法政关系”主要是从应然角度探究，是否应当建立法律与政治的规范性价值关联，应当建立何种“法政”之间的应然关系。哈贝马斯（Habermas）分析指出，由于现代法律的形式属性，即现代法律的强制性和规范性，法律为了证立自身的正当性，所制定的法律应当保障所有人都享有同等的自主性，立法的民主程序应当能够满足这一要求。这使实证法的强制性与提供法律正当性根基的民主立法模式之间存在内在的关系。
因此，针对法治国家与民主之间的内在联系，哈贝马斯认为：“由于任何一种政治统治总是以法律的形式体现出来，所以，在政治权力尚未受到法治国家规束的地方，也存在着法律秩序。而在统治尚未民主化的地方，也存在着法治国家。
简言之，没有法治国家的制度，可以有法律秩序存在；没有按照民主程序制定的宪法，也可以有法治国家存在。为了从不同学科对这两个对象进行研究，我们提出了一些经验依据，但这绝不意味着，从规范角度来看，法治国家可以离开民主而存在。”也就是说，从实然事实角度来看，可能存在法治与民主的疏离甚至分裂，但是在现代文明社会中，从应然规范意义上来看，法治与民主有着重要的关联，其关系可以概括为：民主是法治的基础，法治是民主的保障。
这就意味着从应然规范角度来看，法律与政治二者之间具有内在的联系，而非只是一种历史的偶然联系。在哈贝马斯看来，这并非玩弄哲学游戏，而是现代社会法律应当具备的价值—规范属性，现代社会法律规范的有效性等同于国家同时保障法律实施的实际有效性和法律制定的正当性。因此，必须在法律之治与民主政治这两个环节之间建立起内在的规范联系，才能从价值—规范意义上证立法律的正当性，进而保障法律获得人们的遵守。
显然，哈贝马斯对于法治与民主之间关系的讨论，实际上就是从价值—规范的性质上，对法律理想形态（法治）与政治理想模式（民主）之间应然关系的探究，这种价值—规范属性意义上的“法政关系”明显不同于上述“法政”之间概念—逻辑性质的“关系”。
三是“法政”之间“经验—实证”性质的关联。这种意义上的“法政关系”主要是从社会实证层面，讨论法律与政治这两种社会现象在人类历史经验中是否存在关联、如何发生关联以及这种关联如何变化等问题。正如凯尔森所言，如果坚持主流的实然与应然二分的立场，那么作为规范体系存在的法律确实只能从其规范前提推论成立，因而从逻辑上来看，法律不能源自作为现实事实的政治（权威/国家主权）；但是从经验事实甚至是生存层面，政治（权威/国家主权）却确实是法律规范体系存在的前提。
因此，即使是主张摈弃一切法律之外的政治意识形态和伦理规范价值的凯尔森，也对法的效力（概念—逻辑问题）与法的实效（事实—经验问题）进行了区分，并且不得不承认，法律的效力从整体上有赖于法律的实效。因此，法律与政治之间经验—实证性质上的关联，是一种不同于概念—逻辑、价值—规范性质的法政“关系”。
因此“法政关系”的言说，需要我们明确究竟是在何种性质或意义上讨论这种法政“关系”，到底是对其进行一种应然理想状态的主观期许、未来建构，因而是在价值—规范意义上论证；还是对其予以一种实然现实情形的客观描述、中立认识，因而是在经验事实意义上客观刻画描述。与上述“法政”之间三种不同性质的“关系”相应，针对不同属性的法政关系应当采取不同的研究方法。
法政概念—逻辑性质的关联，基于不同论者的不同法律观、政治观，会导致不同的法政概念—逻辑关联模式，对此需要借助于概念—逻辑的分析方法。法政价值—规范性质的关联则要采取价值规范的分析方法。法政经验—实证性质的关联则需要采用社会实证的分析方法。当然，这三者之间并非可以完全分开割裂，而是存在相当的关联，并且共同构成了研判“法政关系”的整全视角和系统方法。
据此反观我国法学界有关“法政关系”的论说，其中问题立刻凸显出来。例如学者在阐释法律政治学创立的依据时，指出其根据在于法律与政治之间的密切关系，具体包括“交叉重叠的社会现象”“政治是法律的基础”“法律是政治的规则”“法律制约政治”等方面。
如果说前两个方面作为创立法律政治学的事实依据尚可成立的话，那么后两个方面显然并非事实层面的理由，因为显然，“法律是政治的规则”“法律制约政治”并非事实性质的客观描述。因而，这种证立法律政治学的论述在讨论“法政关系”问题时，就是游走在实然现实状况与应然理想状态之间，并未清楚地交代或一贯地坚持其到底在何种意义上讨论法政关系。
（二）“法政”经验—实证“关系”的四个层面
如果说“法政”之间概念—逻辑和价值—规范性质的“关系”主要是基于言说者各自的理论立场和价值设定，因而必然众说纷纭，那么“法政”之间“经验—实证”性质的“关系”则是一个相对更为客观的问题。虽然已有论说大都认为法律与政治存在事实上的紧密关联，但是对于这种关联的程度、方式、范围等仍然存在不同认识。
笔者认为，从法律与政治关联的不同层面结构来看，存在四种不同经验—实证层面的法政关系，不同层次结构的“法政”经验—实证“关系”，呈现出不同的格局样态，具有不同的实践和理论意义。
一是“个案式”的法政“经验—实证”关系。这主要是从法律尤其是司法个案、典型案例的特殊性层面来审视“法政”之间的实证关联。从古希腊安提戈涅的法律悲剧、苏格拉底的政治审判；到中世纪世俗王权与神圣教权双重纠葛之下的宗教裁判；再到现代早期国家兴起之时，王权通过司法进行国家治理触发的诸如国王与贵族审判职权之争导致的英国大宪章及国王詹姆士一世与大法官爱德华·柯克（Edward Coke）的故事，法国国民公会对路易十六的审判；再到“二战”战犯的审判以及当代英国政治问题法律化的典型个案、美国诸多重大的宪法性案例；这些无不都是主要从个案层面，反映了西方历史中法律与政治在经验事实层面上的紧密关联。新中国成立以前的黄克功案，新中国成立以后通过法律公开审判林彪、“四人帮”等司法案件，也集中凸显了法律与政治在司法个案中的关联。
从法律个案层面讨论法政关系，揭示政治对法律尤其是司法产生个案式的影响甚至形塑作用，这即使是在极力标榜法律尤其是司法独立于政治、所有政治问题都被转化为法律问题的现代西方法治国家，这种个案式经验—实证层面的法政关系也必然存在。因为即使是纯粹的法治主义也不可能完全在所有法律情形中彻底排除政治的影响，因而这种个案式的法政关系可以说是古今中外的普遍存在。个案式的法政关系探究，对于我们通过法律个案，解剖麻雀式地理解法政关联的机理具有重要作用，但却由于个案的特殊性、局限性，使其并不具有推理延伸法政关系一般机理的普遍意义。
二是“制度性”的法政“经验—实证”关系。这主要是从法律制度层面讨论法政的经验—实证关联。例如，新中国成立初期，我国的婚姻法律制度带有浓重的政治色彩，其他诸如人民陪审员制度、马锡五审判方式、剥夺政治权利制度、检察制度、反革命罪制度等，都是法律与政治在制度性层面发生关联的典型例证。再如，美国总统对于联邦最高法院法官的选任制度，导致法官选任带有强烈的政治化色彩，也是制度性层面法政关联的显例。
由于制度以及法律制度本身的特性，使法律制度能够重复生产类似的具体个案，由此制度性的法政关联具有超越个案式法政关联的较为一般的意义，能够更为深入、长期地反映法政关联的机理，它们是政治形塑法律的制度形态性质的结晶表征。这种制度性层面的法政关联虽然相较于个案式的法政关联更具一般性，但却尚未触及根本体制层面的法政结构，同样几乎普遍存在于古今中外的人类法律史中，这种制度性层面的法政关联同样必然发生。
三是“体制性”的法政“经验—实证”关系。这主要是从政治共同体尤其是现代国家的政法体制层面，讨论法政之间的经验—实证关联。例如，亚里士多德对于古希腊城邦政体宪制的比较考察，就是旨在从政治体制的层面揭示不同城邦法政关联的差异形态及其各自优劣。再如，20世纪五六十年代以来，逐渐扩展到世界范围的宪法审查法律制度，同样触及到了各国政法体制的根本宪法架构，引发了各国政法体制的变革。诸如美国违宪审查、德国联邦宪法法院引发的政法机构的宪法地位、作用的长期争论，凯尔森与施米特（Schmitt）围绕究竟谁才是宪法守护者产生的争论，都是从体制性层面对于法政关系的思考。
国家作为现代政治共同体的主导形态，国家之内有关一党制与多党制、单一制与联邦制、三权分立与议行合一等触及国家根本政法体制形成的法政关系格局，就是体制性层面的法政关联，这些政法体制的根本差异使各国的法政关系格局呈现出重大的差异。也就是说，不同历史时期、不同地域国家由于其政法体制的差异，使得从体制性层面来看，其各自的法政关系格局呈现出非常不同的形态模式。这种“体制性”结构层面的探究，对于理解法政关系问题本身具有重要的解释意义。
四是“根本性”的法政“经验—实证”关系。这主要是从现代社会的根本共同特征着眼，而非按照差异化的时间和空间之中不同政治共同体的政法体制结构，来分析法政关系。体制性层面的法政关系视角，有助于充分认识不同国家基于政法体制的差异所形成的法政关系的多样格局和不同形态。
但是，我国法学界往往基于这种“体制”的维度和视角，认为不同国家政法体制的差异必然使其“法政关系”呈现出不同的样态，由此容易陷入法政关系“体制决定论”的狭隘视野和理论局限。尤为甚者，这种“体制决定论”的理论视野加上我国法学界所先天秉持的中国立场，容易走向法政关系“中西二元论/差异论”的立场，这种言说方式通过对中国与西方之间政治体制之间差异的论述，进一步指陈中西之间法政关系的形态分殊和模式差异。
但是这种“体制决定论”“中西差异论”视野下的法政关系言说，无法认识到共同处于现代多元社会这个共通情境之下的不同政法体制尤其是中西之间，所共同面临的法政关系的根本性问题。由于个案式的法政关系无法必然推论出制度性的法政关系，后者同样无法推论出体制性的法政关系；与之相反，人类共处于现代社会的现实境况却是任何有关法政关系问题论说的共同前提，因而相较于法政关系这个问题本身来说，更具有普遍性意义的是探究现代多元社会境况之下“法政”之间的根本性经验—实证关系。
现代社会的理性化使传统社会的价值一元观失去了存在的根基，引发了现代社会的价值多元、利益分化甚至相互之间的严重冲突，人类走向了除魅的诸神之争的世界。政治、法律基本上已经世俗化、实证化，法律的实证化大体也就是其政治化，政治成为法律的来源和基石。
一方面，法律的存在、运行有赖于现实政治强力的保障，以使其获得事实层面的有效性。另一方面，民主政治则是法律的正当性基础，以使其获得规范层面的正当性；这使现代社会的法律已经不再能够奠基于尘世政治之外的其他根基之上，现代社会之前诸如自然、天神等超越性、神圣化实体已经无法再为世俗化的法律确立根基。因此，现代社会的法律无法从根本上脱离政治，而是必然从根基上关联于政治。
现代社会的法律作为理性化治理的核心方式，既必然根基于政治，也需要反身规范生产其自身的政治，以此确保政治按照制度化、法律化的方式运行。但是，当法律存在、运行的政治前提和根基不存在或存有极大缺陷时，这种法政关系始终面临重大危机。
这主要体现在两个方面：一方面，当现有法律的民主正当性基础存在危机或异化于人民主权时，民主政治需要对现有法律进行政治重整甚至重新制宪；另一方面，当已有法律的政治秩序前提不复存在，发生诸如战争、革命等非常状态时，需要抛开法律运用政治手段恢复基本的社会秩序以保障法律的施行。
在这些情形之下，政治就有可能突破甚至完全凌驾于既有法律之上，这就引发了现代社会法律与政治之间的根本性悖论和内在性张力。现代社会的基本情境引发的法政关系的悖论式问题，无论中西皆是如此，因而成为现代社会人类共同面临的法政关系的根本性难题。
结语
“法政关系”问题是中国法治现代化的核心问题之一。为了避免目前我国法学界对于这一问题的研究所陷入的笼统空泛、自说自话的困境，需要对法政关系中的“法”、“政”和“关系”进行重新厘清限定，确立其问题域，明晰其方法论。“法政关系”中的“法”到底是“法”还是实证化的“法律”，究竟是“立法”还是“司法”，抑或是“法律”还是“法治”以及何种性质的“法治”，对于法政关系中“法”的这些不同限定直接影响了法政关系的最终判定。
法政关系中的“政”到底具体内涵如何界定，是包含了“立法”“行政”“司法”等具体内容的公共秩序和共同体活动，还是不同于“行政”的“政治”，这也决定了法政关系问题的不同回答；同时，法政关系的判定不能先入为主地预先设定“政治”的消极属性，而应全面中立地理解政治，进而在此基础上考察法政关系的形态。
“法政关系”中的“关系”可以区分为概念—逻辑、价值—规范、经验—实证三种不同的性质，其中经验—实证性质的法政“关系”可以进一步分为个案式、制度性、体制性和根本性层面的结构关联。这些不同性质和层次的法政“关系”，使法政关系本身呈现出不同的格局模式，对于我们理解法政关系问题本身都具有不同的理论和实践意义。我们需要谨慎地对待本就极为复杂的法政关系问题，通过对其进行方法论的明晰，重新把法政关系真正地问题化，推进法政关系的研究。
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