司艳丽：粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点 ｜ 中法评 · 策略
司艳丽
最高人民法院研究室副主任
中国法学会香港基本法澳门基本法研究会副会长
（一）实践探索情况
（二）完善大湾区诉讼规则衔接的建议
二、大湾区仲裁规则衔接的实践探索与难点研究（一）实践探索情况
（二）探索大湾区九市内注册的港（澳）资企业关于无涉外因素的商事争议选择港澳仲裁机构仲裁
三、大湾区调解规则衔接的实践探索与难点研究（一）实践探索情况
（二）探索大湾区商事调解协议的相互认可和执行
四、结语本文首发于《中国法律评论》2022年第1期思想（第215-226页），原文13000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，加强粤港澳司法交流与协作，推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制。笔者认为，这至少包括两方面内容：一是将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，支持人民法院与商事仲裁机构、调解组织及其他法律服务机构对接，形成合力；二是推动粤港澳三地诉讼、仲裁、调解等纠纷解决规则衔接，建立一套各方均能接受的有竞争力的民商事争议解决机制，着力打造享有国际声誉的争议解决中心。本文拟重点讨论第二个方面。
大湾区诉讼规则衔接的实践探索与难点研究
《粤港澳大湾区发展规划纲要》的指导思想，要求全面准确贯彻“一国两制”方针，严格依照宪法和基本法办事。因此，粤港澳大湾区诉讼规则衔接，要在“一国两制”和基本法框架下谋划，充分尊重三个法域彼此的法律制度和司法管辖权，既不是完全消除差异，也不能因差异而形成制度壁垒，而应在保持各自特色和优势的基础上，将差异转化为动力，实现有效衔接，为要素跨境高效便捷流动创造良好的司法环境。
诉讼规则衔接的途径和方式有很多，比如，扩大域外法律适用范围乃至制定大湾区统一示范法，减少投资人担心因法律差异而带来法律风险的顾虑；再如，通过司法协助实现跨境纠纷诉讼程序的顺畅进行以及法院判决的自由“流通”，等等。
目前来看，粤港澳三地诉讼规则衔接主要通过司法协助有关规定，这被业界誉为推动粤港澳法律规则衔接最直接、最便捷且成本最小的方式。
（一）实践探索情况
1.签署民商事司法协助安排，建立具有中国特色的区际司法协助体系
《香港特别行政区基本法》第95条和《澳门特别行政区基本法》第93条为内地与港澳开展司法协助提供了法律依据。关于区际司法协助的模式，曾是学界争论的热点问题之一，尤其是在香港回归祖国的初期。
有学者认为，中国应该在合适时期建立中央统一立法模式，在将来各区域之间的政治、经济、法治观念、传统相互融合之后，由中央制定统一的区域司法协助规范，作为各法域进行司法协助的法律依据，这才是最理想的模式；有学者认为，中央统一立法模式从根本上否定了“一国两制”的原则，不符合基本法的规定，且由于各法域属于不同法系，立法传统和司法制度差异较大，强行的统一立法可能会损害香港的利益，导致立法上的失败；当然，也有学者认为，内地与港澳之间的司法协助模式，应选择签署区际司法协助协议模式。
具体到实践中，综合各种因素之后，经内地与港澳协商一致，选择了灵活便捷的区际司法协助协议模式，即由最高人民法院代表内地与港澳签署司法协助安排，然后分别通过最高人民法院发布司法解释、香港澳门直接刊宪或者完成本地立法，既实现不同法域的诉讼规则衔接，又确保司法协助安排与本地法律的衔接。香港、澳门回归祖国以来，最高人民法院和香港、澳门有关方面从无到有、由点及面、彼此尊重、求同存异，签署了一系列民商事司法协助协议，积极探索出一条务实创新的具有中国特色的区际司法协助之路。其中，有关诉讼规则衔接的司法协助文件共9个，包括内地与香港签署的6个以及内地与澳门签署的3个。
这些司法协助文件，从内容上看，包括相互委托送达文书和调取证据等诉讼程序方面的协助以及诉讼结果的相互认可和执行。从时间上看，可以分为三个阶段：第一个阶段系初步发展期，从港澳回归祖国至2006年；第二个阶段系探索积累期，从2006年至2016年；第三个阶段系快速发展期，从2016年至今。这充分说明，近年来，内地与港澳实现了“一国”之内更加紧密、更加广泛的协助，协助范围和力度远超与外国之间的协助，彰显了“一国两制”的独特优势和强大生命力。
在以上司法协助文件中，尤其引起业界关注的是2021年5月最高人民法院与香港特别行政区政府签署的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》，系内地首次与其他法域签署有关跨境破产协助的文件，以开展试点的形式，在“一国”之内不同法域之间先行建立跨境破产规则，并将深圳作为试点城市之一，这必将有利于推动大湾区跨境破产规则衔接，有助于加强投资者的信心，有助于优化大湾区国际化、法治化、市场化的营商环境。
2.签署会谈纪要，为开展司法协助划定时间表和路线图
回顾以上司法协助安排的签署历程，可以看出，内地与港澳签署的一系列关于加强司法法律合作与规则衔接的会谈纪要，发挥了至关重要的作用。
一是2016年3月，最高人民法院与香港特别行政区政府签署了《会谈纪要》，提出了分“三步走”构建两地民商事司法协助机制的共同愿景，这在两地司法合作史上是第一次，为实现从十年的探索积累向快速发展的历史性转折奠定了基石。
二是2018年，最高人民法院与香港特别行政区政府再次签署会谈纪要，在圆满完成第一份《会谈纪要》确定的任务之后，就开启磋商仲裁保全协助、跨境破产协助达成了共识。
三是2021年7月，最高人民法院与香港特别行政区政府又签署了《关于进一步加强交流合作的会谈纪要》。四是2021年12月，最高人民法院与澳门特别行政区政府签署了《关于进一步加强司法法律交流合作的会谈纪要》，旨在加强内地与澳门司法法律规则衔接，服务粤港澳大湾区建设和横琴粤澳深度合作区建设。
3.出台推动规则衔接的政策文件，为大湾区建设提供优质、高效、精准的司法服务和保障
粤港澳大湾区国家战略提出以后，最高人民法院先后出台了《关于为粤港澳大湾区建设提供司法服务和保障的意见》《关于支持和保障横琴粤澳深度合作区建设的意见》《关于支持和保障全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放的意见》，其中有关推进大湾区司法法律规则衔接和机制对接的内容，主要包括：
一是完善域外法查明和适用机制，支持横琴和前海法院探索扩大域外法的适用；二是构建多元化商事纠纷解决机制，支持人民法院与商事仲裁机构、调解组织及其他法律服务机构对接，形成合力，推动社会资源的合理配置和高效利用；三是加强对制度和规则的研究，发展中国特色新型智库，支持粤港澳司法研究平台建设，推进“一国两制三法域”框架下内地与港澳法律制度衔接、工作机制对接、国际商事规则比较等法律问题研究。
除此之外，广东法院也在积极推进与港澳之间的交流合作和规则衔接。
比如，2019年，广东省高级人民法院与香港特别行政区政府律政司签署《粤港澳大湾区法律交流与互鉴框架安排》；再如，积极举办粤港澳大湾区司法案例研讨会，三地法官、律师用模拟法庭的方式，以同一案例作为探讨基础，以模拟法庭的方式，对粤港澳法律制度的差异进行比较研究，为研究规则衔接的路径奠定基础；还如，广州市南沙区法院先后出台《涉港商事案件属实申述规则适用规程》《民商事案件证据开示指引》，借鉴香港属实申述规则、文件透露规则，在进一步落实内地案例指导制度的同时，明确了类似案例辩论的申请程序、判断标准和适用效力，促进其与香港遵循先例原则的对接互鉴。
（二）完善大湾区诉讼规则衔接的建议
1.探索粤港澳三地签署民商事司法协助协议
依据基本法规定，内地与港澳之间的民商事司法合作有两种模式：一是法域合作模式，即内地、香港、澳门三个不同法域之间开展司法合作，由最高人民法院代表内地分别与香港、澳门磋商并签署民商事司法协助安排；二是区域合作模式，即内地各省市区与港澳特别行政区之间开展司法合作。
如上所述，第一种模式已取得丰硕成果，但是，这些司法协助安排，在内地转化为司法解释，适用于内地所有地区，无法直接回应大湾区“9+2”模式下粤港澳三地诉讼规则衔接更紧密更高效更便捷的需求。为此，建议深入推进第二种模式，探索由粤港澳三方签署司法协助协议，发挥大湾区先行先试优势，推动大湾区诉讼规则衔接新突破。探索三方司法协助协议，建议先从以下两方面着手。
一是探索创新跨境诉讼送达方式。送达难是跨境诉讼的难题之一，尽管内地分别与香港澳门早已签署相互委托送达民商事司法文书的安排，但执行效果不理想，尤其是内地与香港之间。
这主要表现在两个方面：一方面，送达成功率低。据统计，近五年内地委托香港送达民商事司法文书的成功率仅达30%左右，其主要原因是受送达人地址不详，而香港民事诉讼采当事人主义，查询当事人地址非属香港法院的职责范围；另一方面，送达环节多，周期长。根据内地与香港签署的送达安排规定，双方委托送达司法文书，均需通过各高级人民法院和香港高等法院进行，且两地均以邮寄方式转递材料。
基于以上问题，建议授权大湾区九市法院在执行现有安排的基础上，拓展送达渠道，探索涉港澳案件由当事人送达文书；建议参考内地与澳门的做法，授权前海、横琴、南沙等涉港澳案件较多的法院与香港高等法院直接相互委托送达文书；建议粤港澳三地之间建设司法协助网络平台，实现司法协助案件全流程在线转递、在线审查、在线办理和在线追踪，提高大湾区司法协助的高效性和便捷性。
二是探索扩大司法协助范围。截至目前，内地分别与香港澳门签署了相互认可和执行民商事案件判决的安排，覆盖了大部分民商事案件，但由于香港尚未完成本地立法，以致内地与香港签署的互认民商事案件判决的安排尚未生效。在此情形下，建议粤港澳之间积极开展个案协助，且协助的案件范围不必囿于司法协助安排的规定。比如，尝试就未纳入安排的海事海商案件、知识产权案件、继承案件等开展协助；再如，探索就跨境民商事纠纷诉讼保全和诉前保全开展协助，实现诉讼全过程相互协助。
2.探索允许大湾区内注册的港（澳）资企业协议选择域外法解决合同纠纷
粤港澳三地法律制度的差异往往被投资者视为重要的法律风险之一。因此，关注境内外商事主体即争议解决服务使用者的需求至关重要，其中包括尊重商事主体协议选择适用域外法律的自由。然而，依据《涉外民事关系法律适用法》第3条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》第1条、第17条的规定，涉外以及涉港澳民事法律关系当事人可以在合同中选择适用域外法；在没有涉外或者涉港澳因素的情况下，当事人选择适用域外法缺乏法律依据。建议因应实践需要，对此作出特殊规定，探索允许大湾区内注册的港（澳）资企业协议选择域外法解决合同纠纷，而不论纠纷是否具有涉外涉港澳因素。
理由如下：
一是区际不同于国际，宜立足“一国”之本，善用“两制”之利，达成更开放更紧密更便捷的合作。目前，我国尚未就区际私法冲突进行专门立法，司法实践中，一直参照适用解决国际私法冲突的规范解决区际私法冲突问题，这在某种程度上可能会产生将区际问题国际化的倾向，不利于充分发挥“一国两制”的优势。
二是增强投资大湾区的信心。2015年2月，国家统计局深圳调查队对前海企业涉港合同适用香港法进行了问卷调查，收回有效问卷875份，其中港资企业345份，非港资企业530份，并形成调查报告。调查报告显示，75.29%企业表示在投资前海时最看重公平公正的法治环境，76.45%企业表现出强烈的适用香港法的愿望，81.69%企业认为适用香港法是增强港人、港资、港企投资前海的信心保障。
三是香港、澳门对当事人协议选择域外法律，没有涉外因素的限制。而且，世界上许多国家从立法上充分尊重当事人意思自治，并不严格区分涉外合同和国内合同，允许当事人任意选择合同所适用的法律。例如，2006年日本通过的《法律适用通则法》，一些并不一定具有“涉外因素”的与国内相关的合同，当事人也可以选择适用外国法。
大湾区仲裁规则衔接的实践探索与难点研究
（一）实践探索情况
随着国际经济贸易的发展，跨境商事纠纷越来越多，而不同国家和法域的法律制度、法律体系、审判机制方面的巨大差异，导致国际诉讼成本高、耗时长、不确定因素多。与之对比，仲裁以其自愿性、保密性、灵活性、高效性的特点，已成为解决跨境商事纠纷的重要方式以及促进全球合作的通用语言。
尤其是1958年于纽约签署的《承认及执行外国仲裁裁决公约》（又称《纽约公约》）的诞生，统一和规范各缔约国有关承认与执行外国仲裁裁决的规定，有效解决了仲裁裁决在外国承认和执行的难题，促进了国际仲裁的迅猛发展。《纽约公约》鼓励各缔约国国内立法与其衔接，我国于1987年正式加入《纽约公约》，且《纽约公约》适用于港澳特别行政区，这为粤港澳三地仲裁规则的衔接奠定了良好基础。应当说，与调解、诉讼相比，仲裁作为跨境争议解决方式的“三驾马车”之一，粤港澳三地之间的规则差异最小，衔接最为顺畅，实践中也开展了很多有益探索，主要包括以下两个方面：
1.签署司法协助安排
充分发挥仲裁的作用，不能单靠仲裁庭和仲裁机构，必须要有完善的法律和司法支持。在跨境仲裁中，仲裁裁决能否自由流通，能否被对方法域的司法机构予以认可，直接影响当事人对仲裁的选择。
为支持跨境仲裁，香港、澳门回归祖国之后，最高人民法院与香港、澳门签署了4项与仲裁相关的司法协助安排，包括仲裁保全协助以及仲裁裁决相互认可和执行，覆盖了仲裁裁决的相互认可和执行、仲裁前保全、仲裁中保全以及仲裁裁决作出后、裁定执行前的保全，达成了全方位多维度的相互协助。其中，仲裁保全协助安排将港澳仲裁程序与内地仲裁程序类似对待，允许港澳仲裁程序的当事人向内地人民法院申请保全；同时，内地仲裁程序的当事人也可向港澳特区法院申请临时措施。这是内地首次与其他法域就仲裁保全相互协助，实现了比国与国之间更紧密更全面的协助。并且，以上司法协助安排执行情况良好，鲜有不予认可和执行仲裁裁决的案例。尤其是内地与香港仲裁保全协助安排，自生效施行两年内，内地人民法院即受理了54起仲裁保全申请，保全总金额达23亿美元。
值得注意的是，内地与港澳之间就诉讼程序的相互协助，目前仅限于判决相互认可和执行，尚未就诉前保全或者诉讼保全协助签署有关安排。因此，从司法协助方面而言，仲裁走在了诉讼前面。
2.搭建粤港澳三地仲裁合作平台
粤港澳三地仲裁机构在推进仲裁规则衔接方面非常积极。比如，发起设立了粤港澳仲裁调解联盟、粤港澳大湾区仲裁联盟、珠澳跨境仲裁合作平台等，加强仲裁机构的规则、仲裁员名册的协同和互补，确立粤港澳大湾区“调解+仲裁”紧密对接制度，适应市场主体对争议解决程序的多样化需求，增强争议解决程序的灵活性。又如，南沙国际仲裁中心2017年发布的《仲裁通则》及《三大仲裁庭审模式流程指引》中引入香港仲裁模式，当事人可选择适用香港《仲裁条例》并选择香港为仲裁地。再如，深圳国际仲裁院明确理事和仲裁员不少于1/3来自香港和海外，当事人可以委托香港律师担任仲裁代理人，等等。
通过以上努力，尽管大湾区仲裁规则衔接已具备较好的基础，但是，仍面临较大的挑战和困难。其中，亟须解决的是大湾区九市内注册的港（澳）资企业关于无涉外因素的商事争议可否提交港澳仲裁机构仲裁。
（二）探索大湾区九市内注册的港（澳）资企业关于无涉外因素的商事争议选择港澳仲裁机构仲裁
大湾区九市内注册的港（澳）资企业能否选择港澳仲裁机构仲裁，其实是无涉外因素的争议能否选择境外仲裁的问题。对此，内地法律是否有禁止性规定，业界看法不一。依据2021年12月24日修改的《民事诉讼法》第278条和《仲裁法》第65条的规定，涉外经济贸易、运输、海事中发生的纠纷，当事人在订立合同中有仲裁条款或者事后达成书面仲裁协议，提交我国涉外仲裁机构或者其他仲裁机构仲裁。
对以上规定，有两种不同理解：一是法律没有禁止无涉外因素的争议约定境外仲裁，即“法无禁止即可为”；二是法律仅规定了涉外纠纷可以提请外国仲裁机构仲裁，即“法无授权即禁止”。从内地司法实践看，采纳了第二种观点。比如，最高人民法院民四庭在《涉外商事海事审判实务问题解答（一）》中规定，法律并未允许国内当事人将其不具有涉外因素的争议提请外国仲裁，国内当事人将不具有涉外因素的纠纷约定提请外国仲裁机构或者在外国临时仲裁的，有关仲裁协议无效。同时，在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》中，对“涉外因素”从主体、客体、内容等方面进行了界定并规定了“可以认定为涉外民事关系的其他情形”作为兜底条款，即非典型涉外因素。
观察各级人民法院关于个案的处理，可以说，一方面严格贯彻落实了对“涉外因素”的要求。比如，朝来新生公司申请承认大韩商事仲裁院仲裁裁决案、林德气体与翔鹭石化申请确认仲裁条款效力案、领先仿生医疗器械(上海)有限公司与爱耳时代医疗科技(北京)股份有限公司买卖合同纠纷申请再审案、依恋与甜维尼管辖权异议纠纷案，等等。
另一方面，结合个案实际情况，尽可能用好兜底条款，对“非典型涉外因素”作出解释。比如，在《最高人民法院关于西门子国际贸易(上海)有限公司申请承认与执行外国仲裁裁决一案的请示的复函》（〔2015〕民四他字第5号）中，最高人民法院认为，虽然当事人均为中国法人，系争合同亦不具有典型涉外因素，但因该案属涉自贸区案件，双方当事人均为外商独资企业，本着支持自贸区法治建设先行先试的精神，综合考虑本案实际情况，可认定涉案仲裁协议属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》第1条第5项规定的其他情形。
又如，北京市第四中级人民法院在（2015）四中民（商）特字第00152号案中，以标的物在保税区现货交付、属于未清关的未入境货物为由，认定系争法律关系具有涉外因素；上海海事法院在（2017）沪72民特181号、（2017）沪72民特182号案中，因船舶的建造、交接、入级和加入船籍国等与境外有多个连接点，认定涉案建造合同具有涉外因素等。
应当说，以上个案对“非典型涉外因素”作出了宽松解释，但仍未突破对“涉外因素”的要求。值得注意的是，依据《最高人民法院关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》第9条和《最高人民法院关于为海南全面深化改革开放提供司法服务和保障的意见》第15条规定，自由贸易试验区或自由贸易港民商事案件的主体之间约定将争议提交域外仲裁解决的，不宜以无涉外因素为由认定无效。这似可解释为有限突破对涉外因素的要求，在自贸区和自贸港内先行先试。
按照以上分析，参照支持自贸区和自贸港建设的精神，笔者认为，应当允许大湾区九市内注册的港（澳）资企业有关无涉外因素的商事争议可以提交港澳仲裁机构仲裁。理由如下：
第一，宜重视非典型涉外因素。在大湾区九市内注册的港（澳）资企业，虽然属于内地法人，主体并不涉外，但由于此类公司的资本来源、最终利益归属、公司的经营决策一般均与其港澳投资者关联密切，故此类主体与普通内地企业相比，具有较明显的涉外涉港澳因素，应给予必要重视。
第二，区际不同于国际，一国之内可以作出特殊处理。依据司法解释的规定，涉港澳台案件的处理参照涉外案件，即涉港澳台仲裁案件的审查，有特殊规定的，从其规定；没有特殊规定的情况下，才参照涉外仲裁案件审查的规定。
第三，基于互惠原则。香港仲裁条例以及澳门仲裁法对无涉外因素的争议提请境外仲裁并无禁止性规定，基于互惠和规则衔接，我们应秉持更加开放的精神，支持香港及澳门仲裁业的发展。
第四，更多关注当事人的选择。当事人是争议解决服务的用户，选择哪种争议解决方式以及在哪里解决争议，应更多尊重用户的意见。我们应当努力提供公正高效便捷的法律保障，契合大湾区内投资便利的需要。
第五，风险可控。若当事人一方向内地法院申请认可和执行港澳仲裁裁决时，内地法院可依据内地与港澳之间的仲裁裁决认可和执行安排，审查是否有不予认可和执行的情形，若涉及虚假仲裁、违反内地社会公共利益等，可不予认可和执行。
大湾区调解规则衔接的实践探索与难点研究
（一）实践探索情况
调解作为中国特色的非诉讼纠纷解决方式，被誉为“东方经验”“东方之花”，现已成为国际社会广泛使用的商事争端解决方式。尤其是随着“一带一路”建设以及粤港澳大湾区建设的深入推进，不同国家和地区之间的商业经贸往来将会更加频繁，调解以其灵活性的特点，能够以独立或与仲裁、诉讼合并的方式解决商事争议，未来会有很大的发展空间，并将成为非常重要的争议解决机制。国际调解协会曾于2014年做过一项调查，征询来自20多个国家的150余名跨国公司经营者、国际仲裁和国际调解领域的顾问、仲裁员、调解员及学者对于调解的态度，结果表明商事调解在跨境争议解决中有较高的认同度。
然而，粤港澳三地的商事调解制度在发展水平、制度设计甚至法律术语方面均存在不小差异：
第一，法律概念和术语不同。在内地，当事人双方自行就争议达成的协议，称为“和解协议”；而当事人双方经由调解组织或者调解员达成的协议，称为“调解协议”。在香港，经调解组织或者调解员调解，当事人就全部或者部分争议所达成的协议称为“经调解的和解协议”（mediated settlement agreement）； 而“调解协议”是指“两人或者多于两人所订立的书面协议，同意将他们之间的争议交付调解”。在澳门，“调解协议”与“和解协议”的称谓类似于香港，即“和解协议”强调的是结果，“调解协议”强调的是过程和手段。为方便讨论，本文暂以内地法律概念为准，将经调解组织调解达成的协议统一称为“调解协议”。
第二，规范化、专业化程度不同。在内地，人民调解法不包括商事调解，目前也尚未有专门的商事调解法，相关规定主要体现在司法解释、地方立法和相关政策文件中。在澳门，正在起草《民商事调解法》。在香港，调解制度已相对完善，先后制定了《香港调解守则》《香港调解条例》等，司法机构还颁布了系列实务指示，鼓励当事人在诉前或者诉讼期间进行调解。由于内地与澳门尚未有专门立法，故尚未建立起统一的商事调解员认证标准、培训体系、职业守则等，而香港在调解员的专业培训、资格认可及纪律管理等方面有统一且完善的制度设计，专业化水平更高。
第三，调解协议的效力不同。在内地《民事诉讼法》以及司法实践，经人民法院特邀调解组织调解达成的调解协议，可以申请司法确认；经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。在香港，调解协议属于合约性质，各方当事人应当按照协议内容履行调解协议。一方不履行的，对方当事人可以提起诉讼，要求违约方承担违约责任。
另外，如果在提起诉讼后进行调解，当事人可以依据调解协议的规定，向法院申请“在与讼各方同意下作出的判决（consent judgment）或者命令(consent order)”。当事人可依据该判决或命令，向法院申请强制执行。当事人也可以依据调解协议的规定，向法院申请作出“汤林命令”(Tomlin order)，该命令的作用是搁置程序（相当于内地诉讼程序中“中止”的概念）：如果一方当事人不履行调解协议的内容，另一方当事人可以重启法律程序。在澳门，调解协议等同于一般意义上的私文书，其效力类似于合同。当然，如果调解协议符合特定要件时，也可以作为执行依据。
正因为粤港澳三地商事调解制度存在较大差异，三地相关部门正在积极推进三地调解规则衔接和机制对接。具体表现在以下几个方面：
一是建立调解规则衔接平台。广东省司法厅、香港特区政府律政司、澳门特区政府行政法务司联合建立了粤港澳大湾区调解平台，并由三地法律部门代表组成了粤港澳大湾区调解工作委员会。
二是制定统一的调解员资格资历评审标准。基于三地调解的模式、体制及发展存在差异，三地联合制定了《粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准》《粤港澳大湾区调解员专业操守最佳准则》，统一粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准，制定粤港澳大湾区调解员名册。三地联合制定的调解员资格资历评审标准，虽不具有强制性，但可以供大湾区调解机构及调解员在处理大湾区争议时参照和执行，有利于促进调解员朝着专业化和规范化方向发展。
三是发布跨境商事纠纷调解规则。广东省高级人民法院和广东省司法厅于2020年1月1日联合发布了《广东自贸区跨境商事纠纷调解规则》，规定当事人可自愿选择国际公约、惯例及域外法律调解商事争议，在不违反我国法律的前提下，人民法院可以特邀具有专门经验的人员进行调解。调解的期限、地点和方式均由当事人约定。达成调解协议后，当事人还可申请人民法院进行司法确认。该调解规则不仅借鉴了香港、澳门商事调解的通常方法，为调解化解广东自贸区内涉粤港澳跨境商事纠纷提供了更多的渠道和更大的空间，还为香港、澳门法律专业人士参与调解粤港澳跨境商事纠纷提供了遵循和便利。四是聘请港澳居民担任人民法院特邀调解员。截至2021年12月，广东法院共聘请61名港澳居民担任特邀调解员，其中香港居民51名，澳门居民10名。
粤港澳三地有关部门的以上努力，对促进三地商事调解规则的衔接和联通将产生十分重要的影响。但是，仍有一些问题尚未解决，其中，三地尚未建立调解协议互认机制，是调解规则深度衔接的障碍之一。
（二）探索大湾区商事调解协议的相互认可和执行
调解协议若不能得到域外法院的认可，当事人将只能另行诉讼或者仲裁，这将使跨境商事交易的当事人不愿意将争议诉诸调解。因此，有必要利用大湾区先行先试的优势以及“一国两制”的独特优势，探索调解协议的相互认可和执行。
1.大湾区商事调解协议互认的可行性分析
从内地与港澳关于调解制度的司法法律实践看，目前尚不具备签署互认调解协议司法协助安排的条件，但可以考虑在大湾区先行先试。主要理由如下：
第一，契合大湾区推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制的构想。《粤港澳大湾区发展规划纲要》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》均提出，加强粤港澳司法交流协作，建立完善诉讼、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制。其中，粤港澳三地法院裁决和仲裁裁决均可以通过内地与港澳签署的司法协助安排在三地自由“流通”，而调解协议尚未有相互认可和执行机制，一定程度上将影响调解优势的发挥。
第二，于新加坡签署的《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（又称《新加坡调解公约》）为大湾区商事调解协议的认可和执行提供了借鉴和参考。《新加坡调解公约》已于2019年8月7日在新加坡开放签署，并已于2020年9月12日正式生效。作为第一部有关国际商事调解领域的公约，即是解决国际商事调解协议缺乏强制执行力的问题，旨在为各国提供跨境执行调解协议的统一标准。粤港澳三地在“一国”之内，更应勇于探索和实现比国与国之间更加紧密的协助，这也可以为《新加坡调解公约》未来在我国落地实施积累经验。
第三，修改后的《民事诉讼法》对调解协议司法确认程序的改革，为商事调解协议的司法确认、认可和执行提供了可能。依据修改前《民事诉讼法》的规定，有权向人民法院申请司法确认的调解协议仅限于人民调解委员会作出的调解协议，不包括商事调解组织作出的调解协议。
司法实践中，为健全多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，最高人民法院在《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》等文件中均规定了特邀调解制度，并建立了人民法院特邀调解组织名册，且规定经特邀调解组织达成的调解协议可以申请司法确认，其中，特邀调解组织包括商事调解组织，修改后的《民事诉讼法》第201条确认了上述司法改革成果。
第四，粤港澳三地通过建立初步的调解合作和衔接机制，有较好的信任和合作基础。三地法律部门代表组成了粤港澳大湾区调解工作委员会；制定了统一的调解员资格资历评审标准和专业操守最佳准则，制定粤港澳大湾区调解员名册等，为调解协议相互认可和执行奠定了良好基础。另外，三地调解机构之间也建立了良好的合作，比如深圳蓝海中心与香港一邦国际网上仲调中心建立了合作，深圳国际仲裁院推动建立了粤港澳商事调解联盟，等等。
2.大湾区商事调解协议互认的路径选择
在大湾区探索商事调解协议相互认可和执行的路径，建议考虑三地商事调解的实际以及法律的差异，采取先易后难、循序渐进的原则，确定“三步走”的目标：
第一步，建议探索将港澳调解组织纳入人民法院特邀调解组织名册。依据《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，人民法院可以聘请特邀调解组织或者特邀调解员。目前，广东法院仅聘请了港澳居民特邀调解员，特邀调解组织名册中尚未纳入港澳调解组织。为此，建议探索由粤港澳大湾区调解工作委员会推荐符合条件的港澳商事调解组织加入人民法院特邀调解组织名册，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议的，可以向人民法院申请司法确认，尝试“域外调解+域内司法确认”，以创新形式推进粤港澳大湾区调解规则的衔接，体现跨境商事调解机制灵活、便捷、高效的优势。
第二步，探索由最高人民法院与港澳签署调解协议相互认可和执行的会谈纪要。会谈纪要不具有法律约束力，仅是为三地合作提供方向。一方面，会谈纪要在内地的落地实施，可由最高人民法院发布试点意见，指定大湾区九市法院作为试点，认可和执行经由特定港澳商事调解组织调解达成的调解协议。笔者认为，在探索阶段，“特定港澳商事调解组织”不宜范围过宽，宜限定为粤港澳大湾区调解工作委员会推荐且已纳入人民法院特邀调解组织名册的港澳商事调解组织。
另一方面，会谈纪要在港澳的落地实施，可以考虑迂回通过现有司法协助安排来实现。具体而言，经由内地调解组织调解达成的调解协议，可先向内地法院申请司法确认，获得司法确认裁定后，当事人可依据内地与港澳签署的民商事案件判决相互认可和执行安排，向港澳法院申请认可和执行。在会谈纪要中如何确定互认的调解协议范围，建议参考《新加坡调解公约》的做法，要求调解协议需具有区际性、商事性、可执行性等，其中，可通过当事人住所地、实质性义务履行地、财产所在地等因素判断区际性。
或许会有人提出疑问，由内地与港澳签署会谈纪要之后，为什么不能参照内地与香港相互认可和协助破产程序的做法，在港澳通过由特区政府发布实用指南的方式落地实施？笔者认为，此种方案不可行。关于内地与香港相互认可和协助破产程序的会谈纪要，之所以可以通过香港律政司发布实用指南落地实施，是因为即使两地不签署会谈纪要，香港依据其判例法也可能认可和协助内地破产程序。
可以说，会谈纪要只是增加了香港法院认可和协助内地破产程序的信心和可能性，实用指南仅是依据会谈纪要精神和香港判例法，为业界提供更清晰具体的指引。与跨境破产不同，港澳现行法律并无认可和执行域外调解协议的规定，即使港澳依据会谈纪要发布实用指南，也没有法律约束力，无法落地实施。
第三步，探索签署司法协助安排，并通过在内地将其转化为司法解释，在港澳完成本地立法的形式落地实施。内地与港澳相互认可和执行法院判决等司法协助安排，即采此种方案。这种方案最接近《新加坡调解公约》的做法，衔接最紧密，效力亦最强，但因涉及港澳要完成本地立法，难度也最大，可考虑在完成前两步目标并总结经验的基础上稳步推进。
结语
法治是最好的营商环境。若要构建良好的法治营商环境，必须有相应的法律基础建设和配套，而健全的争议解决机制则是法律基础建设的重要组成部分。随着粤港澳大湾区建设深入推进，建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制迫在眉睫。
对此，除本文探讨的加快推动粤港澳三地诉讼、仲裁、调解规则分别衔接以外，建议尽快推动建立粤港澳大湾区商事法院，搭建多元化纠纷解决机制的平台，形成纠纷解决的合力。长远来看，还应努力推动更深层次更大范围的衔接，探索在坚持“一国两制”“协同及合作”的基础上制定大湾区商事示范法，为公平、高效、便捷地解决大湾区商事纠纷建立统一的法律基础。
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