石泽华、彭国亮：高校纪检监察体制改革的法治逻辑和推进路径 ｜ 中法评 · 策略

石泽华

武汉大学法学院讲师

彭国亮

武汉大学研究员，纪委副书记、监察部部长

高校纪检监察体制改革是一项系统工程，其功能的有效发挥取决于监察资源配置的合理性。为此，需要在监察法治原理的指引下，厘清高校监察对象、推进派驻统一管理、促进执纪执法贯通，并不断完善防范高校腐败风险机制、破除束缚高校改革发展体制障碍。基于此，将高校纪检监察体制改革纳入我国高等教育发展战略的宏观框架下，并以此为突破口深入推进高校管理体制机制的法治化改革，是推进完善高校治理体系及结构、推动中国特色世界一流大学建设的必由之路。

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本文原首发于《中国法律评论》2022年第2期策略（第209-217页），原文11000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

• 本文为中国高等教育学会重点委托课题“高校监察体制改革研究”（2020ZDWT17）的研究成果。

目次

引言

一、高校纪检监察体制改革的法治逻辑

（一）高校治理：高校腐败风险与健全高校监督体系的必然选择（二）立法要求：监察全覆盖原则与高校领域的特殊性和普遍性（三）现实基点：在法治轨道上采取有效方案、提升监督有效性

二、“形式+实质”：高校监察对象的静态界定和动态判断

（一）高校监察对象的识别标准（二）高校监察对象的静态界定（三）高校监察对象的动态判断

三、高校纪检监察体制改革中的体制机制完善

（一）理顺高校监察派驻机构的领导体制（二）细化完善高校监察派驻统管的配套工作机制（三）结合《监察官法》规定，强化高校纪检监察干部队伍建设

四、高校纪检监察体制改革中的执纪执法贯通问题

（一）纪法贯通：一体履行纪检、监察职责

（二）法法衔接：双轨惩戒制度之间的衔接机制

结语

引言

作为深化国家监察体制改革的重要组成部分，高校纪检监察体制改革具有重要意义。

中共中央办公厅于2018年10月印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（以下简称2018年《意见》），要求分类施策推进中管高校纪检监察体制改革。2021年1月22日，十九届中央纪委第五次全会的工作报告针对年度主要工作强调，加强对省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点工作的指导，深化中管高校纪检监察体制改革。2022年1月20日通过的十九届中央纪委第六次全会公报在“促进纪检监察体制改革系统集成、协同高效，推动制度优势转化为治理效能”部分中指出，全面加强中管高校纪检监察工作。同月，中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》（以下简称2022年《意见》），提出健全完善领导体制、工作职责和工作机制。

在此背景下，为何及如何推进高校纪检监察体制改革，是当前学理研究和改革实践中必须直面解决的重要课题。

高校纪检监察体制改革的法治逻辑

如何理解将高校领域纳入国家监察范围的重要性和必要性，是推进高校纪检监察体制改革、实现高质量纪检监察工作的前置性问题。此问题之解决，有助于从内在机理层面澄清这项改革的法治逻辑，为未来实践提供必要的理论指引。

（一）高校治理：高校腐败风险与健全高校监督体系的必然选择

德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）于1986年提出了著名的“风险社会”概念，认为现代化进程中生产力增长前所未有地释放着风险和潜在自我威胁，这使得现代化社会充满变数和风险。权力腐败行为“具备风险社会的基本特征”，是“一种社会风险在政治场域的实践表现”。在高校治理现代化语境下，防范高校腐败风险正是破除束缚高校改革发展的体制障碍的关键问题。

在高校治理体系中，监督体系既是整体的有机构成，也是整体运作的重要支撑。从整体而言，我国高校之多元监督格局由组织监督、内部监督、政府监督和司法监督等共同构成。组织监督包括党内监督和任职机关监督，内部监督包括校内监察部门、审计部门、人事部门和学术委员会等的监督，政府监督包括高校主管部门等的监督，司法监督则是来自审判机关和检察机关的监督。其中，高校内部监督对于高校日常机构运作发挥着常态性监管功能。例如，作为传统监察制度变迁的产物，我国高校（内部）监察部门从20世纪80年代以来一直采取内设模式。

在政府行政监察部门及人员已被整体转隶至监察委员会的背景下，高校监察部门作为内部执纪者行使着廉政、执法和效能等多种监察职能。但是，尽管高校监察制度在内部常态性监管和学术自律方面发挥着一定作用，却也面临着内部监督、同体监督之独立性和实际效能阙如等诸多质疑。尤其在对“一把手”监督乏力、查办案件与监督取证权能有限、管辖权限模糊等方面受到诟病。

在此背景下，将高校领域纳入国家监察范围，一方面能够为高校内部监督之常态监管注入一定的外部监督、独立监督等因素，另一方面这种直接由监察机关开展监督的模式超越了高校与其主管部门之间的管理关系。由此，通过健全高校监督体系，防范高校腐败风险、破除束缚高校改革发展体制障碍，进而推进高校治理现代化建设。

（二）立法要求：监察全覆盖原则与高校领域的特殊性和普遍性

《监察法》第1条规定了国家监察全面覆盖原则，要求“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”。针对高校领域是否纳入监察全覆盖范围的问题，应当结合矛盾的普遍性和特殊性辩证关系原理予以正确理解。

毋庸置疑，高校管理工作、教学任务和学术科研等有其自身的独特性，因此包括高校主管部门在内的外部监督，皆应尊重高校自身运作规律。中共中央办公厅于2022年1月印发的《事业单位领导人员管理规定》第3条提出，事业单位领导人员的管理应当适应事业单位所具有的“公益性、服务性、专业性、技术性”等特点。从世界范围来看，政府管理与高校自主办学的边界关系，是各国长期普遍面临的问题。

《高等教育法》规定了国务院及其教育行政部门、其他有关部门以及省级政府等对高等教育事业和高等学校的管理职责，还规定了高校自主办学制度及自主事项，并强调对公立高校施行党委领导下的校长负责制。《高等学校章程制定暂行办法》（教育部第31号令）第3条要求，高等学校以章程作为“依法自主办学、实施管理和履行公共职能”的基本准则。

但是，上述规定并不意味着高校不必纳入监察全覆盖范围，也并不构成“高校特殊论”的理由。首先，所谓尊重高校自身运作规律，是指对于其中某些特殊内容，国家权力不宜过度干涉，但这并不意味着高校有着绝对不受外部监督的“自留地”。其次，从《监察法》第15条第4项来看，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位皆有其独特运作规律。

因此，问题的关键在于，这些单位及其管理人员是否属于《监察法》第1条和第3条所称“行使公权力的公职人员”？有学者指出，应从规范视角厘清“全覆盖”的限度，对此可以从行使公权力公职人员范围、公权力行为责任、违纪违法犯罪及违反内部规则追究机制三个维度进行界定。

从《公职人员政务处分法》来看，该法规定的双轨惩戒制度包含着国家立法层面对“政务处分”和“内部处分”之二元并立和程序衔接的态度；从纪检监察法律法规有关规定来看，职务行为和非职务行为亦需区分。但毫无疑问的是，至少从对象维度而言，只要属于行使公权力的公职人员，则当然纳入监察全覆盖范围。

于此层面而言，由于我国公办高校作为公益二类事业单位，在特定范围内行使着公共行政权力并提供公共产品和服务，发挥着与政府部门相似的管理职能，因此，有必要将其纳入国家监察范围。同时，这也解释了《监察法》第15条第4项和《监察法实施条例》第41条为何将“公办教育单位中从事管理的人员”纳入监察对象范围。

除了高校治理的现实需要和监察全覆盖的立法要求之外，将高校领域纳入国家监察范围还是重要的政治部署。正如中央纪委国家监委领导同志在深化中管高校纪检监察体制改革动员部署会议上指出，这项改革既是“坚持和加强党对中管高校全面领导的重要组成部分”，也是“推动中管高校全面从严治党向纵深发展的客观需要”，还是“完善中管高校治理体系和治理结构的必然要求”。

（三）现实基点：在法治轨道上采取有效方案、提升监督有效性

在明确高校领域“应当”纳入国家监察范围这个前置性问题后，高校领域“如何”纳入国家监察范围是下一步有待解决的重要问题。“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是习近平法治思想的重要组成部分。只有在法治轨道上推进高校纪检监察体制改革，贯彻法治思维和法治方式，才有可能针对高校特性，推进纪检监察体制改革系统集成、协同高效，推动制度优势转化为治理效能。

为此，应当依循监察法治原理，在法治轨道上采取有效方案、提升监督有效性。有学者提出，所谓监察法治原理，要求监察改革实践运行应当以合法性原则、民主正当性原则、功能优化原则和人权保障原则等为理论指导。就高校纪检监察体制改革而言，这至少关涉以下三个层面的理论问题：第一，在全覆盖原则的理解和适用上，如何针对高校特性，精确识别高校监察对象。第二，在高校纪检监察的制度保障上，如何通过体制机制创新在更大范围内整合监督力量，提升高校纪检监察机关监督能力。第三，在高校纪检监察的执纪执法上，如何推进纪法贯通、法法衔接，同时推进内部规程主动对接党纪国法。

在高校纪检监察运行实践中，如何有效解决上述问题，切实实现深化高校纪检监察体制改革初衷和预期功效，必须认真总结、仔细思量、逐步完善。下文主要尝试在我国现有宪法法律框架下，对此项改革的推进路径进行初步探讨。

“形式+实质”：高校监察对象的静态界定和动态判断

高质量纪检监察工作的前提是有“的”放矢。准确理解和适用监察法律法规中关于监察对象的规定，有助于明确高校监察对象的识别标准，进而厘清高校监察对象的具体范围。

（一）高校监察对象的识别标准

《监察法》第15条第4项和《监察法实施条例》第41条在原行政机关任命的公办高校校级领导干部之外，将高校所有从事管理的人员（以下简称高校管理人员）纳入了国家监察机关监察对象范畴。《监察法》第3条和第15条第6项还提到了“行使公权力的公职人员”和“其他依法履行公职的人员”。

2018年4月印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》第4条第4、6项进一步细化指出，公办教育单位中从事管理的人员指的是“这类单位及其分支机构中从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”，事业单位中其他依法履行公职的人员指的是其他在事业单位中“依法从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员”，这与《监察法实施条例》第41条的规定基本一致。不过，上述规定并未详细列举所谓从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员究竟包括哪些人员。

关于监察委员会的监察对象的识别标准，目前学界主要提出了有行为认定、身份认定、监察权属性认定和复合认定等多种逻辑进路，由此派生出诸多主张。

其中，有四种较具代表性。一是基于行为要素的“公权力行为说”，其认为“在监察对象的认定上，强调判断的标准是看是否行使公权力，而不是看是否具有公职身份”。二是基于行为和身份要素的“行为、身份折中说”，其主张从行为和资金两个维度识别监察对象，并按“人”的职务、职位和“钱”的出资、管制等四个要件，划分监察对象的不同类型。三是基于监察权属性的“多要素新公权力说”，其提出监察全面覆盖所谓“公权力”超越了对传统“公权力”的理解，是包括公权、公职、公务、公财等实质要件为要素组合所构成的一种新型公权力。四是基于多元复合的“多维体系认定说”，例如有观点主张搭建“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准和“行为”标准的三维度认定标准体系，根据适用层级、场域，因地制宜、分类划定。

高校监察对象之范围界定的关键在于如何通过形式和实质要素厘清高校管理人员的范围。从《监察法》第3条规定的“行使公权力的公职人员”来解读，其针对监察对象本质上确立了“形式+实质”双要素；《监察法》第15条在此基础上，以非封闭式列举加以限定。据此可以从静态和动态两个层次把握高校监察对象的具体范围。

（二）高校监察对象的静态界定

高校监察对象的范围厘定，首先需要根据“公职人员”身份之形式要素。这里所谓“公职人员”应取广义，既不限于特定编制身份，也不限于具备某种财政供养或特定职级，而是指对各类公职人员的全面覆盖，由此从形式意义上予以静态界定。

必须指出的是，作为岗位类别的“管理岗位”，与《监察法》规定的“高校管理人员”并非相同层面的概念。根据2014年国务院公布施行的《事业单位人事管理条例》，高校作为事业单位实行工作人员分级分类管理制度，设置管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种岗位类别。结合《监察法实施条例》第41条关于“从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”的规定，高校管理人员并不以岗位类别上是否属于管理岗位作为区分标准，也不限于组织人事关系上的“行政机关任命的公办高校校级领导干部”。

结合高校中领导、组织、管理、监督等公务活动的具体内容，高校管理人员至少关涉以下四类人员：一是学校党政负责人；二是学校内设职能部门负责人、以学校名义正式任命的二级单位党政负责人，如校务办公室和财务、后勤等内设部门以及各学部、学院的负责人等；三是在人事安排、考试招生、国有资产管理、科研项目管理等涉及国家公权力行使和国有资产使用的部门中从事组织、管理等工作的职员；四是在高校中从事监察和审计等监督工作的人员。

（三）高校监察对象的动态判断

高校监察对象的范围厘定，还需进一步结合“公权力”行为之实质要件。这里所谓“公权力”应取狭义，即纳入监察客体的主要是国家公权力，只有极为特殊情况下社会公权力才属于监察客体，进而从实质意义上予以动态判断。

如果按照上文提出的静态界定，那么以下三类人员不宜直接被认定为高校监察对象：一是未长期担任行政职务的工勤技能岗位人员；二是科研教学人员（普通教师等）；三是仅有学术职务的人员［教研室主任以及学术委员会及其专委会、学位（分）评定委员会和教授委员会的委员等］。但是，从实质要件来看，这些人员如果符合“内容”和“时间”两重要素，则在相应的内容事项和时间期限内应当纳入国家监察对象。其中，内容要素是指以管理事项为标准，可以将“在涉及公共资金使用及管理类性质公权力使用时的管理事项”纳入国家监察监督工作管理；时间要素是指以行使期间为标准，应处于实际管理上述事项的期间内。

此外，《监察法》第15条还规定了“有关人员”，具体指第6项中的“其他依法履行公职的人员”。对于不属于国家监察对象的高校其他工作人员，若其确实存在职务违纪、违法或者犯罪行为，监察机关可以通过适当形式依法将其定性为这类人员。考虑到他们本身不是严格意义上的公职人员，“在处理处分对象与监察对象的关系时，应明确处分对象需以监察对象为限”，对与之相关的廉政建设和履行职责存在的问题，可以通过向高校提出监察建议予以解决。

高校纪检监察体制改革中的体制机制完善

在深化高校纪检监察体制改革背景下，健全完善高校纪检监察相关体制机制，有助于进一步做实监督全覆盖、增强监督有效性。这涉及领导体制、工作机制和干部队伍建设等多个方面。

（一）理顺高校监察派驻机构的领导体制

从领导体制来看，为了缓解内部监督、同体监督等弊疾，《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监〔1992〕1号）大致采取的是“双重领导、（业务上）一个为主”模式。尽管早在恢复行政监察制度之初的20世纪八九十年代，已有学者提出向高校监察派驻机构的设想，但其最终并未施行。

按照教监〔1992〕1号文件，原国家教委（教育部）直属高校监察机构一方面是“学校内设监察机构”和“校长领导下负责校内行政监察工作的职能部门”，另一方面还有以下特殊性：一是在决定设立、变更它本身或者任免、调动它的主要负责人之前，应当“征得国家教委的同意”；二是在监察业务工作上它“接受国家教委监察局的直接领导”；三是在工作关系上它还接受所在地上级监察部门［所在省级监察厅（局）和所在省级教委（高校局）监察机构］的属地指导。

新中国成立以来，我国纪检监察派驻机构的管理模式历经从“双重领导”到“双重领导、（业务上）一个为主”，再到“派驻统管”的演进历程。实际上，根据1993年5月下发的《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，我国中央层面纪检监察派驻工作采取的是“双重领导、（业务上）一个为主”领导体制，这与高校监察工作采取的领导体制是一致的。

不过，2001年以来，根据《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》关于“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的要求，“派驻统管”模式由中央至地方逐步施行，“双重领导、（业务上）一个为主”模式日趋式微。在高校工作实践中，一个比较普遍的现象是：高校监察机构更加注重接受学校党委、行政的领导并对它们负责，其人财物事项也主要由驻在高校予以落实；至于与上级纪委监察部门的日常联系，在很长一段时期内并不紧密。近年来，上级纪检监察机关对高校纪检监察工作的领导，主要以腐败案件查办和纪委主要领导人选等事项上的“两个为主”为重点。

根据监察法规定和有关授权文件，当前我国正式启动了公办高校监察派驻机构改革，2001年以来已在我国广泛施行的“派驻统管”领导体制也正式进入高校领域。根据《监察法》第12、13条关于“可以向……等派驻或者派出监察机构、监察专员”和“根据授权，按照管理权限依法……”的规定，2022年《意见》和十九届中央纪委第六次全会公报要求“中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公”，“进一步加强上级纪委监委对下级纪委监委、派出机关对派驻机构的领导”；此前，已有多省以省委办公厅名义出台“关于深化省纪委监委派驻（出）机构改革的意见”。根据规定，中管高校监察派驻机构是国家监察委员会的组成部分，省属高校监察派驻机构是省级监察委员会的组成部分，分别由国家监委、各省监委直接领导、统一管理。

（二）细化完善高校监察派驻统管的配套工作机制

立足于派驻统管的领导体制，高校监察派驻机构的内外关系也得以澄清：在校外关系上，应理顺高校监察派驻机构与其派出主体、高校所在地的纪委监委、驻高校主管部门的纪检监察组等三个方面的关系。

以中管高校为例，根据2022年《意见》，国家监委是中管高校监察专员办公室的派出主体，中央纪委国家监委、中管高校所在地的省（直辖市）纪委监委以及驻教育部、工业和信息化部、中国科学院纪检监察组，在中管高校纪检监察工作中分别“加强统筹领导”、“加强日常领导”和“协助（中央纪委国家监委机关）做好相关工作，加强对中管高校共性问题和驻在部门行业性问题的监督检查，推动专项治理”。在校内关系上，还应理顺高校监察派驻机构与高校的关系。二者之间属于监督与被监督关系，高校监察派驻机构主要履行监督责任，不承担高校建设日常工作。

在此基础上，为了在实际工作中强化派出机关对派驻机构的统一领导，应当及时细化完善高校监察派驻统管的配套工作机制。第一，目前各地改革探索的年度述职考核和请示、报告、汇报等制度，可在相关规定中专门明确。第二，2022年《意见》关于中管高校之问题线索处置和查办案件的报告制度、备案制度、联合审查调查制度、沟通协调机制等规定，可在其他类型高校中推广，同时还要加强问题线索统一管理，建立督办机制，定期检查抽查。第三，健全完善所在地纪委监委对高校纪检监察工作的履责考评和问责机制，进一步加强监察机关对派驻机构的实际工作领导。第四，还需健全高校纪检监察相关的人财务管理机制，从而避免“派驻人员”成为“内部人员”。例如，明确相关工作人员的编制身份和财务支出，健全完善特定职务施行异校任职和回避制度、派驻工作人员内部轮岗制度、外部交流机制和职级晋升机制等。

（三）结合《监察官法》规定，强化高校纪检监察干部队伍建设

2022年1月1日正式施行的《监察官法》系统性规定了监察官的职责权限、条件选用、管理考核、监督奖惩、履职保障等事项。就高校纪检监察工作而言，《监察官法》不仅对高校纪检监察干部队伍建设提出了更高的要求和标准，更为进一步推进高校纪检监察改革提供了新的契机和方向。根据《监察官法》要求，结合高校实际，可以从“选人把关”、“科学管理”、“监督惩戒”和“教育培训和学科建设相结合”等四个方面着手，强化高校纪检监察干部队伍建设。

在上述四个方面中，“教育培训和学科建设相结合”是《监察官法》中尤为鲜明的重要特色。一方面，要以教育培训为重要抓手，不断增强高校纪检监察人员运用法治思维和法治方式开展工作的本领，尤其是针对国有资产、财务管理、科研经费、人才引进、考试招生、后勤基建等廉洁风险点开展专门培训，使其熟悉掌握国家政策规定和相关业务知识。另一方面，还要打造纪检监察队伍建设与监察学科建设之间良性互动格局。例如，可以在纪检监察人员与院系教研人员之间，尝试定期开展业务研讨交流；具备条件的，也可独立或联合设置纪检监察专业或者开设纪检监察课程，将干部培训任务与学科建设任务相结合；还可以鼓励高校纪检监察人员发挥优势，积极研究纪检监察理论、总结纪检监察实践经验，为形成具有中国特色、中国风格、中国气派的纪检监察学科体系、学术体系和话语体系作出贡献。

高校纪检监察体制改革中的执纪执法贯通问题

习近平总书记指出，持续深化国家监察体制改革要“促进执纪执法贯通，有效衔接司法，推进反腐败工作法治化、规范化”。实现纪法贯通、法法衔接既是针对当前监察实践提出的重要要求，也是贯穿监察体制改革的重点和精髓。在高校纪检监察体制改革的过程中，这主要涉及如何一体履行纪检、监察职责和如何实现双轨惩戒制度之间的衔接两个问题。

（一）纪法贯通：一体履行纪检、监察职责

推进纪法贯通是国家监察体制改革的应有之义，需要党的纪律与国家法律的有效衔接，以及纪检监察部门执纪与执法两种职能的有效整合。在高校领域，纪法贯通，涉及规范、程序和职能三个方面的贯通。其中，规范贯通的关键在于立法立规，主要强调相关党纪国法之制定层面的衔接联动，至于程序和职能的贯通则面临更为具体的现实问题。

在程序贯通层面，一个重要问题是，高校监察派驻机构与校内纪委之间在工作程序上，应采取“一元化”模式抑或“相对分离”模式？关于职务违法与职务犯罪调查程序应当保持当前一元化模式抑或应回归二元化模式，是当前学界讨论的热点话题。持一元化模式观点的学者认为，纪法贯通在公办高校中要求“纪检监察部门执纪与执法两种职能的有效整合”。从增强监察效能和规范基础融通的角度来讲，两种程序确有必要加以衔接协调。于此层面，有论者居中提倡“相对二元化模式”，以期在有效惩治腐败和保障被调查人权利之间取得平衡。

在职能贯通层面，必须立足纪检监察合署办公体制背景，做好纪检监察部门之间的职能整合。中央纪委国家监委领导同志在深化中管高校纪检监察体制改革动员部署会议中指出，高校纪检监察机构要“一体履行纪律检查、国家监察职责”。除了纪检和监察职能的有效整合外，主体责任与专责监督之间的有效贯通同样重要。从组织和职权关系来讲，这主要涉及高校监察派驻机构与各级党委（组）、纪委（纪检组）的关系问题。具体而言，高校所在地党委、高校主管部门党委（党组）、高校党委履行的是主体责任，高校监察派驻机构的派出主体、高校所在地的纪委监委、驻高校主管部门的纪检监察组、高校纪委和高校监察派驻机构履行的是专责监督。基于两种监督的性质区分，应在制度实践中有意识地推动主体责任和专责监督之间的联动协作。

（二）法法衔接：双轨惩戒制度之间的衔接机制

所谓“法法衔接”，不限于监察法与刑法、刑事诉讼法等的衔接，还涉及监察法的内部衔接以及监察法与其他法律法规的衔接。就高校纪检监察工作而言，监察法与公务员法、高等教育法等的衔接问题需要重点关注。

《公职人员政务处分法》第2条和第3条，将任免机关、单位的（内部）处分和监察机关的政务处分并行的体制以法律形式明确规定下来，这实际上与监察法共同确立了政务处分与内部处分双轨并行的二元处分体制。为此需促进政务处分和（内部）处分之间的贯通衔接，从而“确保政务处分与处分既各得其所又协调有序，将二元处分体制的制度优势转化为实实在在的治理效能”。

在该法的制定过程中，立法者便专门考虑了在处分体制、违法情形、处分程序和申诉机制等层面与其他法律的衔接问题。在双轨惩戒制度背景下，如何在实体和程序机制上处理好高校监察派驻机构的政务处分与高校自身的内部处分之间的关系，实现二者的有机衔接，既是贯彻执行《公职人员政务处分法》、推动主体责任和监督责任协调落实的现实需要，也是实现《监察法》《公职人员政务处分法》《公务员法》《高等教育法》等多部法律衔接的必然要求。

在高校纪检监察体制改革背景下，高校监察派驻机构与设置于学校人事部门的教职工（行政）纪律处分委员会之间，面临着如何做好职责划分和程序衔接的问题。近年来，各校陆续制定了《教职工（行政）纪律处分规定》，并成立了以此为主要设置及工作依据的教职工（行政）纪律处分委员会，但因后者办事机构多数设于学校人事部门，导致不少高校在实际纪律处分工作中容易混淆监察部门和人事部门的具体关系。未来改革需重点关注高校监察派驻机构、教职工所在单位和人事部门的关系，在高校纪检监察体制改革和事业单位改革之间实现系统融通。

在此过程中，应重视充分发挥监察建议的督促、整改和纠错等多种功能。监察建议和监察决定是高校纪检监察机构依法行使专责监督职能的重要抓手。相较于监察决定，监察建议有其自身的独特功能，在双轨惩戒制度背景下，其能够对监察决定无法触及的内容予以补充、对内部处置明显失当的内容予以纠正、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化，由此成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽。《监察法》第62条进一步明确了被监察单位无正当理由拒不采纳监察建议的法律后果。在执法过程中，高校监察派驻机构应善于利用监察建议开展处置工作、推进高校廉政建设、解决高校履责问题，总结发挥监察建议功能的相关经验，以期达致标本兼治、综合治理的监察立法初衷。

结语

高校纪检监察体制改革的本质，是将高校领域纳入国家监察范围，通过体制机制创新、相关职责整合，解决过去高校领域存在的监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题。在法治轨道上推进高校纪检监察体制改革，是持续推进国家监察体制改革向纵深发展的必然要求，为此必须正确理解和把握“为何”和“如何”推进高校纪检监察体制改革这两个关键问题，二者分别对应改革的“法治逻辑”和“推进路径”。深刻把握高校纪检监察体制改革的法治逻辑，有助于从高校治理和立法要求层面揭示将高校领域纳入国家监察范围的法治需求，进而实现这一改革的全面落地。

高校纪检监察体制改革是一项系统工程，其功能的有效发挥取决于监察资源配置的合理性。为此，需要在监察法治原理的指引下，厘清高校监察对象、推进派驻统一管理、促进执纪执法贯通，并不断完善防范高校腐败风险机制、破除束缚高校改革发展体制障碍。基于此，将高校纪检监察体制改革纳入我国高等教育发展战略的宏观框架下，并以此为突破口深入推进高校管理体制机制的法治化改革，是推进完善高校治理体系及结构、推动中国特色世界一流大学建设的必由之路。中

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