左卫民、靳栋：民事简易程序改革实证研究｜ 中法评 · 思想
左卫民
四川大学法学院教授
靳栋
四川大学法学院博士研究生
实证研究发现，2020年试点的民事诉讼繁简分流改革对简易程序调整幅度不大、改革成效不太明显，相应地，2021年《民事诉讼法》对其修改条款较少。原因在于，一方面，民事简易程序具有“相对性”的实践特征，其并非立法预设的“简单”案件的审理程序，而是基层法院排除难案之外、绝大部分“相对简单”案件的审理程序，程序简化的改革空间较小；另一方面，简易程序无法在不压缩审限的背景下追求效率的大幅提升，效率提升的改革目标受阻。未来中国需要怎样的民事简易程序？或可从程序定位中找到答案，即民事诉讼三大程序“由简到繁”之阶梯式定位：极简案件适用小额诉讼、相对简单案件适用简易程序、复杂案件适用普通程序。
本文首发于《中国法律评论》2022年第2期思想（第77-90页），原文15000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
本文系国家社科基金重点项目“地方试点法院民事诉讼繁简分流改革实证研究”（21AFX012）的阶段性成果。感谢试点法院领导与法官对相关调研的支持。感谢《中国法律评论》编辑部、同济大学法学院罗恬漩副教授对本文提出修改意见。
目次
一、导论
二、实证考察：简易程序改革的“变与不变”
（一）适用范围微调、实践地位不变（二）审判方式略简、程序基本内容不变（三）审判周期微变、审判质量不变三、效果评价：进一步的程序简化难以为继、效率提升收效不大
（一）以进一步“程序简化”为内容的改革：难以为继（二）以进一步“提升效率”为目标的改革：收效不大四、原因探寻：改革未认识到简易程序的实践特征
（一）简易程序具有“相对性”（二）简易程序不能作为提升效率的“代名词”五、简短的结语：中国需要怎样的民事简易程序？
导论
为进一步优化司法资源配置，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，提升司法效能，促进司法公正，2019年12月，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼繁简分流改革试点工作。随后，最高人民法院发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称试点文件）启动为时两年的试点改革工作，将“完善简易程序规则”作为其中之一。尔后，随着民事诉讼法的第四次修正，相关改革落下帷幕。整体上，民事诉讼繁简分流改革的目的、内容、效果值得肯定。
具体而言，基于实证研究，我们发现其中的简易程序改革调整幅度不大，改革成效不太明显，相应地，2021年《民事诉讼法》对其修改条款较少，这或许反映出民事简易程序规则完备、符合实际需求，无须再行改革，又或许反映出改革还未找到简易程序的最佳发展方向。以往关于民事简易程序研究以法教义学方法为主，而实证研究较少。然而，我国民事简易程序存在“立法与实践”的偏差，民事诉讼立法规定的基层法院简单案件适用简易程序之规则，实则演变为实务操作中大部分案件优先适用简易程序的“潜规则”。
本文以繁简分流试点改革为契机，运用实证研究方法审视试点改革中的民事简易程序，探索改革成效不明显的原因，进而将研究引致“中国需要怎样的民事简易程序”这一问题。
本文选择X市A、B、C三个基层法院作为实证研究对象。X市作为繁简分流试点改革地区之一，在全国各试点地区中案件数量较多、人案矛盾较突出，对改革有着现实需求。同时，X市辖区内各地区发展水平参差不齐，差异程度较大，本文选择的A、B、C法院即具有两点差异化特征：一是A、B、C法院分别代表X市辖区内在“诉讼爆炸”背景中的三种“司法压力”形态，即“司法高压形态”、“司法中压形态”及“司法低压形态”；二是A、B、C法院分别代表X市各区县的三种地区发展水平，即“高度发展水平”、“中度发展水平”以及“低度发展水平”。差异化样本中共同凸显的问题更具有普遍性。
本文以发现经验现象，用数据呈现实践特征为导向，借助A、B、C三个法院在试点改革前（2019年1—12月）和试点改革中（2020年1—12月）民事诉讼全样本数据，运用描述性统计方法对改革实况展开研究。
实证考察：简易程序改革的“变与不变”
本次简易程序改革体现在三个方面：一是扩张适用范围，规定公告送达案件可适用简易程序；二是进一步推动程序简化，规定庭审及裁判文书简化方法；三是调整延长审限规则，将简易程序案件延长审限的时间从3个月缩短为1个月。上述改革引致简易程序的实践面貌呈现三项“变与不变”。
（一）适用范围微调、实践地位不变
在民事诉讼繁简分流改革中，简易程序的适用范围受两项改革举措影响：一是改革规定原本由普通程序排他审理的公告送达案件可适用简易程序审理，简易程序适用范围略微扩张；二是同时进行的小额诉讼改革扩张了适用范围，相应地，简易程序适用范围受到限缩。实证研究发现，改革导致简易程序适用率略微降低，但相比于普通程序和小额诉讼而言，简易程序在改革前、改革中始终适用率最高、涵盖案件类型最多、涵盖标的范围最广，简易程序是基层法院民事诉讼的主要适用程序。
1.公告送达案件适用简易程序
实证发现，在整体案件数量差异巨大的A、B、C三个试点法院中（见表1）公告送达案件数量不多，数据显示，虽然在各试点法院超过2/3的公告送达案件采用简易程序审理，但其对于提升简易程序适用率、提升民事案件整体诉讼效率的作用不太明显。
2.小额诉讼改革影响简易程序适用范围
实证发现，改革前小额诉讼程序的适用情况不佳，实践中对民诉法及司法解释规定可以适用小额诉讼审理的案件基本采用简易程序审理。改革对小额诉讼适用范围予以调整，规定标的额五万元以下的案件严格适用小额诉讼审理，这一举措引致简易程序适用率降低，但并非大幅降低，简易程序适用率依旧较高。
3.实践地位不变：简易程序依旧为基层法院主要适用程序
一是简易程序适用率始终居于基层法院民事诉讼程序适用的首位（见图1）。改革前（2019年1—12月），各试点法院简易程序适用率为75%—80%之间；改革中（2020年1—12月），这一数据虽略有下降，但依旧在70%—72%。在民事诉讼三大程序中，简易程序的适用率远高于普通程序和小额诉讼程序，对于基层法院民事诉讼十分重要。
二是简易程序涵盖案件类型最多。实证发现，改革前、改革中，民事简易程序适用案由种类始终保持最多（见表3）。其中，A法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的89.60%，改革中这一数据为92.34%；B法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的82.97%，改革中这一数据为89.09%；C法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的86.61%，改革中这一数据为85.19%。与之相对应的是，各试点法院小额诉讼涵盖案由种类从未超过全院案由种类的44%，普通程序涵盖案由种类从未超过全院案由种类的60%。
三是简易程序涵盖标的范围最广。为研究所需，笔者以民事诉讼是否包含“诉讼标的额”将案件区分为“不存在诉讼标的额”的案件以及“存在诉讼标的额”的案件，其中“存在诉讼标的额”的案件，可以根据诉讼标的额大小分为“标的额较低”、“标的额中等”和“标的额较高”三种。实证发现，无论在改革前还是改革中，相比于普通程序和小额诉讼，简易程序审理的案件标的范围始终保持最广，且简易程序在大部分不同标的类型的民事案件中适用率均居首位（如表4所示）。
（二）审判方式略简、程序基本内容不变
1.审判方式简化：省时有限
繁简分流试点改革对简易程序设计了简化庭审及简化裁判文书规则。关于简化裁判文书，试点文件规定，对一方当事人明确表示承认对方全部或者主要诉讼请求的、当事人对案件事实没有争议或者争议不大的，裁判文书可以只包含：（1）当事人基本信息，（2）诉讼请求，（3）答辩意见，（4）主要事实，（5）简要裁判理由，（6）裁判依据，（7）裁判主文，然而保留有上述七项内容的裁判文书，实则简化空间有限。
关于简化庭审，试点文件规定：一是程序性事项可省略［包括在庭前会议或者其他方式完成了（1）当事人身份核实，（2）权利义务告知，（3）庭审纪律宣示等］，二是无争议事项可省略（经庭前会议笔录记载的无争议事实和证据，可以不再举证、质证）。
笔者通过对试点法院庭审视频进行观摩后发现情况如下：
实证调研发现，“权利义务告知”和“庭审纪律宣示”这两点程序性事项在笔者所观摩的绝大部分庭审中均予以省略。其原因在于，“权利义务告知”已通过庭前“权利义务告知书”的形式释明，“庭审纪律宣示”一般在开庭前由法官助理朗读或播放音频完成。而“当事人身份核实”在各试点法院，均存在部分案件未对此予以省略，原因有两种：一种是法官助理庭前未核实当事人身份信息，需要审判员通过庭审核实；另一种是法官助理已经在庭前核实，但部分审判员基于个人习惯倾向再核实一次。
此外，实证调研发现“无争议事项的省略”情况较少，主要原因在于“无争议事项的省略”前提是庭前会议已经进行证据交换并发表证据意见，但这种情况比较少见，一则部分法官倾向于在庭上进行举证质证，二则部分案件实际上是缺席判决，无法实现庭前证据交换。总结来看，这种庭审简化方式实际上是对庭前阶段已经完成、没有重复之必要的事项的省略（见表5）。
实证发现，庭审中的“权利义务告知”、“庭审纪律宣示”以及“当事人身份核实”环节用时较短，共计2—3分钟，这就意味着省略上述环节能够为庭审节约的时间不多。此外，在笔者观摩的庭审视频中，除“合同纠纷”、“商品房销售合同纠纷”以及“服务合同纠纷”这三类案件（此三类案件大部分庭审时长在60分钟以上）之外，基层法院民事诉讼简易程序庭审速度已经很快（如“离婚纠纷”案的庭审时长为10—30分钟、“机动车交通事故”案的庭审时长为10—20分钟），简易程序的庭审简化改革对于节约时间、提高审判效率的意义微乎其微。
2.简易程序基本内容保持不变
改革中民事简易程序基本内容保持不变，具体包括：（1）适用机关不变，依旧为基层人民法院及其派出法庭；（2）基本适用条件不变，依旧为“事实清楚、权利义务关系明确”；（3）起诉方式不变，依旧包括书面及口头起诉方式；（4）传唤、通知、送达规定不变，继续采用灵活方式；（5）举证期限、答辩期限设置不变，依旧是短期举证（15天内）、灵活答辩；（6）审判组织形式不变，依旧为独任制；（7）基础审理期限不变，依旧为3个月。现有简易程序在起诉、传唤、通知、送达、举证期限等多方面已相对简易，改革空间有限。
（三）审判周期微变、审判质量不变
1．审判周期略微变化（见表6）
相较于改革前，改革中各试点法院民事简易程序的平均审判周期均延长。其中A法院延长4天，B法院延长3天，C法院延长9天。可能影响简易程序审判周期延长的因素有三：第一，公告送达案件纳入简易程序，由于公告送达案件在进入公告程序之前须穷尽所有送达手段，耗费一定时间，致使这类案件审判周期普遍较长，也使简易程序平均审判周期延长；第二，改革前小额诉讼适用情况不佳，原本属于小额诉讼适用范围的案件也在适用简易程序审理，改革中将这部分案件落实适用小额诉讼程序，由于这类案件处理速度很快，在缺少这部分案件后简易程序平均审理期限变长；第三，部分曾属于简易程序适用范围中的简单案件在改革中转由小额诉讼审理，由于这类案件处理速度也相对较快，在缺少这部分案件后，导致简易程序平均审理期限变长。
针对上述因素一，笔者将公告送达案件排除在计算范围之后再行统计，发现改革中各法院简易程序的平均审判周期并未有明显变化。如上文所言，由于小额诉讼改革的扩张导致简易程序中的部分审判周期较短的案件交由小额诉讼审理，导致简易程序平均审判周期延长，但司法实践却显示简易程序在改革中保有了原有的平均审判周期，这就意味着试点法院在简易程序改革中并非无所作为，而是通过自我加压的方式提升了审判速度。
同时，研究发现，在改革前及改革中各法院平均审判周期存在较大差异。改革前，A法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为76天；B法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为57天；C法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为48天。即同样适用简易程序审理案件，A法院平均审判周期比B法院多19天，B法院平均审判周期比C法院多9天。
改革中（不含公告送送达案件），A法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为76天；B法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为56天；C法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为49天。即同样适用简易程序审理案件，但A法院平均审判周期比B法院多20天，B法院平均审判周期比C法院多7天。原因在于各试点法院所处的司法压力形态（高压形态、中压形态、低压形态）不同，以及各试点法院所处地区的发展水平（高度发展水平、中度发展水平、低度发展水平）不同。
司法压力形态越大意味着对法院司法资源的需求越高，而法院所处地区的发展水平越高意味着民事案件多样化程度越高、数量越庞大。处于司法高压形态之下、所处地区经济发展水平较高的A法院案件数量巨大（是B法院案件数量的2倍，是C法院案件数量的8倍）。因此，即便同样适用民事简易程序，A法院审判周期则相对较长；与此相对应的是，处于司法中压、低压形态之下、所处地区发展水平中等、低等的B、C法院在适用简易程序审理案件时，审判周期就相对较短。
2．审判质量保持稳定
实证发现，相比于改革前，改革中的简易程序审判质量保持稳定：第一，保持并提升较高的结案率，为91.93%，同比结案率上升12.26个百分点；第二，保持相对稳定的上诉率，上诉率为10.50%，上诉率同比下降1.52个百分点；第三，相对稳定的程序转换率，程序转换率为9.20%，同比上升0.62个百分点；第四，相对稳定的二审改发率；改发率为1.99%，改发率同比上升0.25个百分点；第五，保持不变的再审改发率，再审改发率为0.04%，与去年同期持平。
效果评价：进一步的程序简化难以为继、效率提升收效不大
在变与不变改革实践效果背后，反映出繁简分流改革对民事简易程序设计的种种举措未取得明显的效果，这种不够明显的改革效果并不能反映简易程序设计是否合理，也不能体现繁简分流改革对或不对，更多的是反映出改革还未找到简易程序的最佳发展方向。
（一）以进一步“程序简化”为内容的改革：难以为继
“程序简化”始终属于我国民事诉讼立法设计简易程序的主要方向。但是，从改革实践观之，程序简化这一思路恐无法继续在简易程序改革中大力推行。
一方面，本次改革对简易程序提出了简化庭审和简化裁判文书方法，由于庭审是法官对案件进行实质性审查、依法行使审判权的重点环节，裁判是法官对案件作出实质性决定、依法完成审判权的重要环节，庭审的科学完备助益于裁判的正当合法，而裁判的正当合法助益纠纷的真正解决。加之，裁判文书的信息完备亦便于二审法院审理案件。法官通过庭审、裁判实现对纠纷的妥善处置，同时承担由此产生的司法责任，这就导致对简易程序在庭审及裁判文书方面的简化改革，空间有限，简易程序改革对庭审和裁判的简化其实包含很多“附加条件”。
另一方面，现有的简易程序基本实现（相对于普通程序的）全流程简化：包括起诉、传唤、送达、举证、答辩、审前准备、庭审、审判组织、审理期限、裁判文书各个环节，这就意味着未来留给民事简易程序的简化改革的范围不多，程序简化恐无法继续作为今后民事简易程序的主要改革方向。
（二）以进一步“提升效率”为目标的改革：收效不大
民事简易程序的设立初衷即在于保障基本公正的基础上提升程序的效率，本次繁简分流改革所强调的“提升司法效能，满足人民群众多元、高效、便捷的纠纷解决需求”亦是对简易程序寄予了“提升效率”愿景。然而，实证研究发现，作为“效率化司法”主力军的民事简易程序，在试点改革中未获得审判效率的大幅提升。
这体现为：第一，审判周期并无明显变化。如上文所言，在A、B、C三个试点法院中，简易程序的平均审判周期没有因改革而产生明显变化。第二，庭审时间缩短有限。庭审是诉讼的核心环节，目前的改革设计的简化庭审方法能够节约的庭审时长仅为2—3分钟。第三，裁判文书撰写省时有限。文书简化的目的就是简案快审，但如上文所述，繁简分流改革对简易程序设计的裁判文书简化包含诸多“附加条件”，这意味着本次改革中文书简化的空间有限，对审判效率的提升不大。
当然，上述现象并非对民事简易程序曾经在审判效率提升方面所做贡献的否定，而是体现出本次改革对简易程序寄予的进一步提升效率的愿景落空。试点改革的结果释放出这样一个信号：现阶段欲通过简易程序改革以进一步实现审判效率的明显提升可能存在难度。
原因探寻：改革未认识到简易程序的实践特征
本次改革成效不大的原因在于改革还未认识到简易程序的两点实践特征：一方面，鉴于涵盖案件范围之广、数量之巨，简易程序已具有“相对性”的实践特征，其并非立法预设“简单”案件审理程序，而是基层法院排除难案之外、绝大部分“相对简单”案件的审理程序，程序简化困难；另一方面，简易程序恐不能作为提升效率的“代名词”，其无法在不压缩审限的背景下追求效率的大幅提升。
（一）简易程序具有“相对性”
中国司法实践中的民事简易程序，既不是立法层面定义的简易程序，亦不属世界各国归纳的几类简易程序，而是一种根植于中国司法土壤并逐渐具有“相对性”特征的简易程序。
这种相对性体现在：一是审理案件的“相对简单”，简易程序审理的案件是相对普通程序审理的“难案”和相对小额诉讼审理的“极简案件”而言的“相对简单”的案件。“相对简单”的含义比较宽泛，意指排除极简案件和难案之外的大部分案件。二是审判方式的“相对简化”，这意味着简易程序的程序简化是有边界、有范围的，不可“绝对简化”。三是权利保障的“相对完整”，相较于普通程序，民事简易程序虽为实现效率目标而设计了诸多简化规则，包括审判组织采用独任制、可以口头起诉、灵活传唤、灵活送达、举证期较短、灵活确定答辩期、审限较短等，但是，与此同时，简易程序在实现公正目标的过程中基本保障了当事人的核心权利，即上诉、答辩、举证、质证、陈述、辩论等诉讼权利，这体现出简易程序实则对权利保障具有“相对完整”之特征。由于简易程序适用对象的“相对简单”属性，形成了简易程序审判方式“相对简化”（不可绝对简化、不能绝对简化）的特征，也意味着简易程序需要实现对当事人权利保障的“相对完整”。
在“相对性”特征中，改革成效不大的现象得到解释。繁简分流改革目标在于“推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，提升司法效能”，其中的“繁简分流”中的“简案”是民事简易程序和小额诉讼审理范围，“繁案”是民事普通程序的审理范围。在民事案件“繁简”二分结构中，简易程序没有清晰的定位，而在司法中逐渐衍生出了“相对性”的特征。当我们直面实践，就会发现中国民事简易程序实际审理的案件范围之广，已超出立法的设定和想象，而改革尚未对此有清晰的认识。
（二）简易程序不能作为提升效率的“代名词”
虽然简易程序在诉讼效率上有一定优势，但现阶段的民事简易程序恐不能继续作为提升效率的“代名词”。效率提升的直观表现即为审判周期的缩短，简易程序通过审限制度和简化审判环节来缩短审判周期。
但这种方法存在局限：一方面，审限制度需要考虑可行性，简易程序无法通过一味压缩审限来提升效率，例如1991年《民事诉讼法》规定简易程序的审限为3个月，但随着简易程序适用范围的扩张，为满足审判需要，最高人民法院于2015年发布司法解释，规定简易程序可以延长审限。本次改革也承认“实践中部分案件延长审限具有客观必要性”。
另一方面，简化审判环节（简化庭审、简化审前程序以及简化裁判文书等）对于审判周期的影响有限。因为审判周期由“诉讼行为时间”和“等待时间”组成，简化审判环节实际上就是在控制诉讼行为时间，而有研究表明，审判周期中“等待时间”占比超过70%左右，“诉讼行为时间”只占30%左右，增加或减少“诉讼行为时间”都不会对审判周期造成明显影响。
本文实证研究也印证了这一判断，在未对简易程序的3个月基本审限规则进行调整的前提下，A、B、C三个试点法院简易程序平均审判周期均未出现明显变化：改革前、改革中，A法院简易程序平均审判周期保持一致，均为76天；改革前、改革中，B法院简易程序平均审判周期分别为57天、56天；改革前、改革中，C法院简易程序平均审判周期分别为48天、49天。
简短的结语：中国需要怎样的民事简易程序？
我国民事诉讼对于案件有一个基本的二元对立判断：“繁”或者“简”，这蕴含着民事案件分类的“两极化”思维。一方面，这种思维意味着民事案件的“难易程度”两极分化，这为实现民事审判的繁简分流、快慢分道、轻重分离奠定基础；另一方面，这种思维意味着民事审判程序的两极化定位，即服务于“简单”案件的简易程序定位（包括目前尚规定在简易程序框架内的小额诉讼）以及服务于“繁难”案件的普通程序定位。但是，这种民事案件分类的两极化思维源自我们对民事案件类型化的想象，并不具有必然正确性。我们也可以通过想象将民事案件分为三类，甚至四类。
“繁简”案件二分法使我们对民事案件形成认识误区：认为民事案件非“繁”即“简”，忽略了大量既不可认定为简案也不可认定为繁案的“相对简单”案件的存在，实证研究表明，民事简易程序实则是绝大多数“相对简单”案件的审理程序。同时，“繁简”案件二分法也使我们对简易程序形成认识误区：认为简易程序的功能局限于简案快审，简易程序被视为效率的“代名词”，简易程序需要以程序简化作为发展方向。
然而，实证研究表明，以进一步程序简化为内容的简易程序改革实则难以为继，以进一步提升效率为目标的简易程序改革亦收效不大。以上两点均反映出“繁简”案件二分法的局限性。我们需要构建满足不同类型案件审理需求的多层次的诉讼救济程序体系。
为厘定简易程序的实践定位，承认“相对简单”民事案件的存在，满足司法实践所需，建议采用案件三分法，将民事案件分为“极简案件”、“相对简单案件”和“复杂案件”，由此完善民事诉讼三大程序“由简到繁”的阶梯式定位：“极简案件”适用小额诉讼，大部分“相对简单案件”适用简易程序，复杂案件适用普通程序。在这种程序定位中，简易程序不再以程序简化作为改革方向，不再以效率提升作为主要目标；反之，简易程序需要在现有设定中保持平稳发展，对简易程序的核心审判环节——庭审环节、裁判环节不可再行简化。
由于民事诉讼在立案环节确定程序适用，这意味着立案庭必须有充分判断案件繁简程度的可能，但部分案件在经过实质审判后才能掌握案件的难易程度，且部分难案因当事人撤诉、和解，或经过调解后，审理难度直线下降，案件由繁转为简。简言之，案件的繁简是一个动态变化的过程。立案环节对民事案件作出的繁简判断，实则是一种形式化、静态化的判断。
因此需要承认，即便是民事案件三分法，也不能做到案件分流的绝对科学。为方便立案环节对案件的识别和分流，案件三分法需要以“案由”，“诉讼标的额”，“当事人一方或双方是否为两人以上”等作为判断指标，因为这些指标最为直观、最易区分，且能够在一定程度上反映民事法律关系的复杂程度和案件的重要程度。可以根据上述判断指标构建小额诉讼的适用清单和普通程序的适用清单，尔后将排除在清单之外的案件适用简易程序审理，建立以简易程序为核心的基层法院民事一审程序体系。中
《中国法律评论》
基 本 信 息
定价：408.00元
出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2022年
册数：全年6册装
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