黄海华：新时代法律修改的特征、实践和立法技术 | 中法评 · 策略
黄海华
全国人大常委会法制工作委员会立法规划室副主任
本文刊于《中国法律评论》2022年第5期策略栏目（第172-181页），原文10000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
本文是国家社科基金重大项目“民法在建设职责明确、依法行政的政府治理体系中的作用”（21ZDA050）的阶段性成果。本文的写作得到了杨合庆同志的支持和帮助，张潇等同志梳理了相关数据，在此表示感谢。
目次
一、法律修改呈现的新特点
（一）量大且呈上升趋势，是最为主要的立法形式（二）面广且可多次运用，是相对便捷的立法形式（三）类多且均实际运用，是最为灵活的立法形式（四）事新且发展迅速，是最为活跃的立法形式（五）权重且常改常新，是维持法律体系适佳状态的最为关键的立法形式二、法律修改开展的新实践
（一）附件单独修订首次亮相（二）法律名称修改明显增多（三）“修正”调整为“修订”开始出现（四）联动修改方兴未艾（五）对接修改及时到位（六）打包修改频繁适用（七）修法一次审议通过实践丰富三、法律修改立法技术的新进展
（一）关于修法形式选择的立法技术（二）关于提高修法效率的立法技术（三）关于反映法律延续性的立法技术（四）关于保障法律实施的立法技术（五）关于保障法律文本统一规范的立法技术党的十八大以来，在习近平法治思想指引下，国家立法工作取得明显进展，法律修改作为一种重要的立法形式，呈现新的特点，实践越来越丰富，相关立法技术越来越成熟。
法律修改呈现的新特点
近年来，随着“四个全面”战略布局深入推进，全国人大常委会加大加快了法律修改工作，有的是全面修订，有的是部分修改，还有不少是通过打包修法方式进行统筹修改。新时代法律修改呈现以下新特点：
（一）量大且呈上升趋势，是最为主要的立法形式
党的十八大以来（截至2022年6月24日十三届全国人大常委会第三十五次会议，下文有关截止时间同此），全国人大及其常委会修改法律237件次，共审议222次。本届以来，全国人大及其常委会修改法律106件次，共审议123次。
首先，修法数量远大于新法数量。立新法和修法是两类主要的立法形式，占了立法数量的绝大部分。回顾1982年现行宪法颁布以来的立法工作，修法数量逐步上升；2000年是一个转折点，修法数量第一次超过新法数量。之后，每年修法数量多于制定新法数量成为常态。有学者称为从“创法时代”迈向“修法时代”。党的十八大和本届人大以来，新制定法律分别为69件和44件，修法数量分别是新法数量的3.4倍和2.4倍。整体上看，尽管近年来制定新法数量屡创新高，但修法数量仍远大于新法数量（见图1）。
图1 党的十八大以来新制定和修改法律数量对比
其次，本届人大修法数量增长明显。与上届人大相比，本届人大修订法律、通过法律修正案和修法决定共53件，与上届同期（2013—2016年）的34件相比，增加了56%，仍增长明显（见图2）。
图2 十二届人大以来历年修法数量和审次
（二）面广且可多次运用，是相对便捷的立法形式
除宪法外的现行有效的291件法律中，修改过的法律有173件，如除去本届以来新制定的44件法律，修改过的法律比例已超过七成。
首先，修法覆盖所有法律部门。具体而言，宪法相关法20件、占比41%；民法商法17件、占比71%；行政法61件、占比63%；经济法54件、占比66%；社会法17件、占比63%；刑法1件、占比50%；诉讼与非诉讼程序法4件，占比36%（见图3）。
图3 各法律部门内部修法占比
其次，多数法律已修改多次。在173件修改过的法律中，修改1次的有58件，修改2次的46件，修改3次的36件，修改4次的20件，修改5次的6件，修改6次以上的7件（见图4）。刑法修改次数最多，达14次；其次为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、个人所得税法，均修改了7次。从法律部门看，经济法和行政法修改频次较高，修改3次以上的69件法律中，行政法24件，经济法23件，占比均达1/3。
图4 修改次数占比
（三）类多且均实际运用，是最为灵活的立法形式
在“立改废释纂定清”立法形式中，唯有修法细分修订、修正、修正案、打包修改等四类具体形式，且在立法实践中均有具体运用。以党的十八大以来修法情况为例，237件次修法中采用修订38件次、修正44件次、修正案3件次、打包修改24次152件（见图5）。
图5 修改形式占比
（四）事新且发展迅速，是最为活跃的立法形式
党的十八大以来，修法领域出现了诸多新实践新发展：附件单独修订首次亮相，法名修改明显增多，“修正”调整为“修订”开始出现，联动修改方兴未艾，对接修改及时到位，打包修改频繁适用、修法一次审议通过“异军突起”。在修法的具体点位、广度、动因、形式、节奏等各方面都作了积极探索和深入实践，取得了明显进展。
（五）权重且常改常新，是维持法律体系适佳状态的最为关键的立法形式
尽管目前有118件没有修改过（见图6），也有存续时间长达六十多年的法律，但如以未修改法律施行至今的存续时间、被修改法律最后一次修改施行至今的存续时间为统计口径，现行有效法律的“平均年龄”仅为8.6年，相对较为年轻。
被修改法律的“修改频率”与现行有效法律的“平均年龄”强相关。现行有效法律中被修改法律的修改频率为8.9年/件（以法律制定到第一次修改的时间、每次修改的间隔时间为统计口径）。其中，修改频率最高的为刑法，2001年8月通过的刑法修正案（二）和11月通过的刑法修正案（三）间隔仅3个月；最低的为全国人民代表大会组织法，从制定到第一次修改间隔39年。另外，还有一个数据，现行有效法律的修改频率为8.8年/件（以未修改法律施行至今的存续时间、被修改法律每次修改间隔时间、被修改法律最后一次修改施行至今的存续时间为统计口径）。
图6 未修改过的法律制定时间分布
法律修改开展的新实践
提高立法质量是立法工作的永恒主题，在保障立法质量的同时，要求进一步提高立法效率。适应新时代立法工作需要，法律修改在提高立法质量和立法效率方面作了不少新尝试。
（一）附件单独修订首次亮相
现行有效的法律中共12件法律有附件，刑法、国旗法、国歌法、国徽法以及印花税法等5个税法的附件未修改过。个人所得税法先后5次对附件进行了修改，均采用修正形式同时对法律条文和附件进行了修改。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法的6个附件均单独修改过，但之前采用全国人大常委会作出有关法律问题的决定、对修正案予以批准或者备案的方式完成修改。2021年3月30日，十三届全国人大常委会第二十七次会议通过修订后的香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法、附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序。
这次修改实现了两个“首次”：一是首次采用“决定+修改”的形式修改法律，即由全国人大作出修改决定，再由全国人大常委会对法律附件进行修改；二是首次采用修订形式单独修改法律附件。
（二）法律名称修改明显增多
在20世纪90年代前后，法律名称曾频繁修改过，主要是将法律名称中的试行、暂行删去，或者将条例改为法，如1991年制定《民事诉讼法》替代《民事诉讼法（试行）》，1996年制定《律师法》替代《律师暂行条例》，逐步完成了法律体系的升级换代。这一阶段的法律名称中的关键词没有修改，可称为形式修改。因法律调整对象的变化而对法律名称中关键词作出实质修改，以往并不常见，只有4次。
党的十八大以来，法律名称实质修改的情形明显增多，先后有8部法律，主要分为三种情形：一是以一部法律替代多部相关法律，采用新的法律名称；二是法律调整对象发生重大变化，法律名称作了修改；三是法律调整对象未发生重大变化，但一些制度、观念发生了较大变化，法律名称作了修改。法律名称实质修改明显增多，是推进全面依法治国和全面深化改革取得重大成果在立法领域的体现，在一定程度上反映了法律体系为适应新时代党和国家事业发展需要，进入新一轮的“升级换代”。
（三）“修正”调整为“修订”开始出现
近年来，有2部法律修改在提交审议时采用了修正形式，在审议过程中调整为修订形式，不同法律修改形式在立法程序中作了转换。
环境保护法修改在初审、二审阶段都为修正形式，在2013年10月三审时调整为修订形式，主要理由为：现行法律制定较早，应当采用修订方式对这部法律进行全面修改。
药品管理法修改在初审阶段为修正形式，在2019年4月二审时调整为修订形式，主要理由为：药品管理法自2001年修订后，没有进行大的修改，修正草案主要是对实行药品上市许可持有人制度等作出规定，而其他有些规定也应根据药品行业发展和监管需要进一步修改完善，将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，按照药品全过程、全链条管理要求完善有关规定，对存在的突出问题及时予以规范。
（四）联动修改方兴未艾
在中国特色社会主义法律体系的建立完善过程中，法律密度逐步增强，法律之间的关联度日益加大，制定或者修改一部法律往往会涉及与已有法律相关制度的协调衔接，联动修改法律的需求持续上升。从国外的立法经验看，联动修改是保持法律体系内部协调统一的重要抓手，英美国家称之为“立法引致”，德国称为“包裹立法”。
党的十八大之前，大规模联动修改主要有三次，2003年行政许可法制定后、2010年社会保险法制定后和2012年刑事诉讼法修改后。党的十八大以后，随着中国特色社会主义法律体系加快完善，联动修改取得了新的进展。2019年根据新制定的外商投资法关于不再对外商投资企业设立施行审批和备案管理的精神，对台湾同胞投资保护法的相关规定作相应修改。2019年在修改土地管理法的同时，修改了城市房地产管理法，为推进集体经营性建设用地入市提供法律接口。2020年统筹修改预防未成年人犯罪法和刑法，用新的专门矫治教育制度取代已施行几十年的收容教养制度。
目前，联动修改已经积累了初步经验，如制定新法后联动修改、同步联动修改、一部法律修改后联动修改，甚至还采用过在一部法律中明确相关法律具体修改内容的方式。当然，也存在联动修改不及时、不充分的情况，法律之间不协调、不衔接，尽管可运用新法优于旧法、特别法优于一般法的适用原则来解决，但给社会公众理解和适用法律造成不小困扰，也不利于法律体系的完备统一。这些问题都会在积累经验中逐步解决。
（五）对接修改及时到位
授权决定到期或者有关法律调整或停止适用的改革决定施行一段时间后，实践证明可行的，修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律。我们把对应授权决定、改革决定的修法称为对接修改。党的十八大以来，全国人大常委会共作出28个授权决定和6个涉及法律调整适用的改革决定。28个授权决定中已到期的有13个，到期后延长授权和尚未到期的有15个。目前，已到期的13个授权决定均已及时修法，且所涉法律大多数进行了修改，部分法律相关规定恢复执行，具体为：12个决定全部对接修改，1个决定部分对接修改。
另外，6个有关法律调整适用的改革决定（均未规定有效期限）中，3个已转化为立法，其中对接修法6件，制定新法1件。贯彻落实重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要的精神，立法无缝对接授权决定和改革决定，实现对接修改既及时到位又实事求是。
（六）打包修改频繁适用
打包修改与联动修改密切相关，打包修改是“形”，联动修改是“神”。同时，打包修改与联动修改相互交叉，除了联动修改外，法律集中清理也会采用打包修改形式；同时联动修改也会采用单个法律修改的形式。党的十八大以来，打包修改的数量大幅上升，至今已有24次152件，集中在贯彻落实党中央重大决策部署，推动和保障相关改革举措落地，包括放管服改革、优化营商环境、政府职能转变、深化党和国家机构改革等。其中，2015年至2018年期间打包修改较多，2018年最多，为6次39件；2019年开始数量回落，至今只有2次（见图7）。
图7 打包修改历年件次
（七）修法一次审议通过实践丰富
党的十八大以来，237件修法中，一审通过166件次，约占70%；二审通过30件次，约占13%；三审通过38件次，约占16%；四审通过3件次，约占1%；平均审次为1.5次（见图8）。
图8 各审次通过的法律数量
在一次审议通过的166件修法中，修改条文5条以下的146件次，6条至10条的14件次，11条以上的6件次；绝大多数采取修正方式，共163件次（其中打包修改150件次），采用修正案、修订形式的分别只有1件、2件。从上述数据可以看出，修法一次审议通过的数量多，通常修改条文少，主要采用修正和打包修改形式；修法主题较为单一且对修改内容共识度高，主要为贯彻落实党中央重大改革决策部署、推动和保障改革决策落地，充分反映了党的十八大以来“小快灵”“小切口”立法在修法方面实践较为丰富。立法快速反应机制初步形成，立法效率明显提高。
法律修改立法技术的新进展
党的十八大以来，与丰富的法律修改立法实践相适应，法律修改立法技术取得了较快发展。除了长期运用已经成熟定型的部分，如法律修改形式、具体格式等外，有些虽是新事物，但经近年来反复实践已被证明是行之有效的，如打包修改技术、附件修改技术、一次审议通过技术等；有些在实践中逐步成为突出问题但已经达成共识，如体现法律延续性技术、法名修改作为立新废旧技术等；有些长期以来存在不同认识，但到了需要解决也能解决的问题，如修订与修正的界限、新的法律文本公布等。当然，还存在一些需要积极探索，进一步凝聚共识的立法技术。
（一）关于修法形式选择的立法技术
目前的立法实践中，宪法和刑法的修改采用修正案形式，将来民法典的修改也采用修正案形式，较长一段时间以来各方面已经达成基本共识。
长期以来，法律修改采用修正还是修订形式的标准一直不明确。从原理上讲，修正是涉及部分条款的局部修改，修订是涉及多数条款的全面修改，但具体到实际工作中，这个区别又变得模糊、弹性很大。有的意见认为，修改40%（或50%）以上条文的采用修订形式，修改40%（或50%）以下条文的采用修正形式。也有的意见认为，全国人大常委会修改全国人大制定的法律，即修改基本法律应采用修正形式。
这些标准未予明确，实践操作中随意性较大，从方便工作考虑采用修订形式较为普遍。法律修改采用修正还是修订形式不仅是立法技术问题，更是涉及立法权限的法理问题，应当总结实践经验，明确立法技术标准。我们认为可以采用两方面标准：
一是刑事、民事、国家机构、民族区域自治、特别行政区、基层群众自治、基本经济制度、诉讼和仲裁等基本法律，规定国家基本的重要制度，应当从立法技术上体现法律的连续性、稳定性，原则上应当采用修正（案）形式进行修改。如实践中全国人民代表大会组织法时隔39年修改采用修正方式，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法先后6次修改均采用修正方式，行政诉讼法共75条修改了61条仍采用修正方式。
当然，在有的领域，特别是经济、行政管理等领域，一些重要的基本法律随着情况变化，需要进行全面修改，采取修正方式不便于操作，也难以体现法律结构和制度的连续性，可视情选择修订方式。如公司法作为市场经济的重要法律，应尽量采取修正方式，但需要全面系统修改时，也可选择修订方式。
二是基本法律以外的其他法律，以修改幅度为标准。经粗略统计，党的十八大以来采用修正形式修改的法律，修改幅度在一半以下的约占70%；修改幅度在40%以下的约占65%。总结实践经验，保持法律的相对稳定性，建议以修改幅度40%为标准，不足40%的采用修正形式，超出40%的采用修订形式。
另外，还有两个相关问题已经得到解决。
一是在法律草案审议过程中，根据实际需要，经全国人大常委会委员长会议同意，可以将原来采用修正形式调整为修订形式。这进一步打通了不同修改形式的隔阂，使法律修改可以在审议阶段互相转化，应当在立法技术上予以确认。
二是以往由于提出议案不同主体的行文习惯，采用修正形式修改法律的议案标题不相一致，既有修正案草案，也有修正草案。有的学者提出，修改形式存在“莫名适用”“差别待遇”问题。近期，已经统一为“修正草案”，与采用修正案形式修改法律相区分。
（二）关于提高修法效率的立法技术
一是明确修法一次审议通过的标准。修法一次审议通过是适应新时代立法工作需要，逐步建立立法快速反应机制的重要举措，对于提高立法质量和效率，丰富立法形式，提升法律规范的及时性、针对性、有效性，增强法律体系的系统性、整体性、协同性具有重要意义。修法一次审议通过适用一般的立法程序，目前约定俗成的是免除了若干征求意见环节，包括向有关方面书面征求意见、向社会公布公开征求意见、三委座谈会、法律草案通过前评估会等。实践中，哪些修法适合一次审议通过形成了形式和实质两条标准：修改条文5条以下的或者修改条文超过5条但属于打包修改内容的；修法主题较为单一且对修改内容共识度高的。应当推动形成修法一次审议通过重要性的共识，完善修法一次审议通过的程序，在立法技术规范中确立上述标准，做到应用尽用。
二是明确联动修改的相关立法技术。目前，运用修法一次审议通过主要是打包修改。下一步，修法一次审议通过的“主战场”将可能转移到联动修改方面，相应主体可由国务院转移到立法机关，需要对联动修改的相关立法技术进行预先安排。联动修法既可以采用打包修改形式，也可以采用单个法律修改形式；既可以在法律制定或者修改的同时进行，也可以在之后及时进行。法律案起草单位应当在起草过程中就对关联法律进行研究，及时提出修改关联法律的建议；立法机关也应加强这方面的工作，认为必要时，及时提出或督促起草单位提出联动修改，推动联动修法常态化、制度化。
（三）关于反映法律延续性的立法技术
随着法律存续时间不断延长，越来越多的法律经历多次修改，特别是交替使用修订和修正的修改方式。通过立法技术准确反映法律和法律条文的发展演变过程，保障法律正确适用，越来越重要。
一是通过有关题注提供法律发展演变的线索。有些国家在法律附则中专门规定修改过程条款。我国长期以来形成了通过题注来展现一部法律的发展变迁历程，近年的立法实践又形成了一些好的做法，将相关立法技术固定下来。题注需要载明制定机关、通过日期，按修改时间顺序依次载明修改机关、修改日期，以及修订和修正分别计次。其中，对于法律制定的通过日期与公布日期不一致、施行日期表述为自公布之日起施行的，应当载明公布日期；施行日期与公布日期不一致，且法律中未规定施行日期的，应当载明施行日期。
二是附件单独修改应当设置题注和施行日期规定。附件以往没有题注，此次香港特别行政区基本法附件一、附件二修订重新公布时，增加单独的题注。依次载明附件制定、修改的过程，体现了香港特别行政区基本法附件的修改史实，防止误读。同时，附件以往没有单独的施行日期条款，此次香港特别行政区基本法附件一、附件二修订分别增加了施行日期条款作为最后一条，同时规定“原附件一及有关修正案不再施行”“原附件二及有关修正案不再施行”，明确了原附件文本及其修正案的效力问题，避免实施中可能出现歧义。
三是废止条款应当一直保留。法律废止主要有通过法律清理集中废止、作出专项废止法律的决定、新法废止旧法三种形式。新法废止旧法最为常见，需要在附则中设置废止条款，既有“一废一”，也有“一废多”。由于新法的题注中无法体现旧法的情况，因此废止条款是唯一记录了这一法律发展演变重要信息的载体，在对新法进行修改时，废止条款应当保留，否则相关信息就会被截断。
四是将有关修正案的立法技术扩大到一些基本法律的修改。目前，宪法和刑法的修改采用修正案形式，其特点是修法不改变原法章节、条文顺序，可以较好地展现法律条文的发展变化情况。而采用修正和修订方式修改法律，法律条文顺序重新编排，对此有些学者认为存在诸多弊端，如造成准用规范的法条序号混乱，导致修改的法律与其他相关法律法规联系脱节；造成立法的制度性浪费，增加法律适用的失误几率和司法运作成本；妨碍法学文献查阅、研究，有碍于法学文化建设，建议保持法条序号的稳定。随着法律体系不断完善、成熟，修正案的立法技术可以扩大到一些基本的、重要的、框架结构相对稳定的法律中，如民法典、行政基本法、国家机构组织法等。
这些法律可以采用修正案形式，也可以继续采用修正、修订的形式。具体可为：增加条文的，在修改决定中表述为“在第×条后增加一条，作为第×条之一”，款、节、章同理；删去条文的，在修改决定中表述为“删去第×条”，并在修改后的新文本中保留被删去的条文，标注其被删除的情况。另外，还可以研究探索在法律文本中注明某个条文停止实施的时间，进一步发展完善法律修改立法技术。
（四）关于保障法律实施的立法技术
修改后的法律文本及时向社会公布，是保障法律实施的重要举措。《立法法》第59条规定：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。”以修订形式修法的，审议的就是新的法律文本，因此公布新的法律文本是应有之义，不存在问题。以修正案和修正形式修法的，审议的修正案草案和修正草案，表决的是修正案草案和修改决定草案，除了公布修正案和修改决定外，还需要公布根据修正案和修改决定调整的新的法律文本。
一是明确承担调整法律文本和刊载新的法律文本任务的机构。2004年《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中明确宪法修正案通过后调整宪法文本并公布由大会秘书处承担。2020年《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国刑法修正案（十一）（草案）〉审议结果的报告》中明确刑法修正案通过后调整刑法文本并重新公布由法制工作委员会承担。采用修正形式修法的，在修改决定中载明：“××法根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。”
实践中，这项任务由全国人大法制工作委员会承担。据此，可以明确宪法修正案通过后新的宪法文本由大会秘书处负责公布，刑法修正案和其他法律修改决定通过后新的法律文本由法制工作委员会负责公布。
二是明确采用修正案或者修正形式修改后新的法律文本第一时间刊载。根据立法法规定，法律由国家主席签署主席令予以公布；法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及全国范围内发行的报纸上刊载。法律被修改的，应当公布新的法律文本。在立法工作中，不同修法形式形成不同法律文件，以修订形式修法的，表决通过的是修订后的法律文本；以修正案形式修法的，表决通过的是修正案；以修正形式修法的，表决通过的是修改决定。实践中，有两个问题需要注意。
其一，公布与刊载容易混淆。我们理解，法律的公布是严肃的立法程序，法律公布主体是法定的。按照立法法的规定，国家主席签署并公布主席令，法律即公布。刊载是公布的辅助手段，不属于立法程序，但也是一项重要的立法工作，可以通过立法技术规范来周密安排和妥善处理。据此，在立法领域，法律公布是一个特定概念，公布的对象是表决通过的修订后的法律文本、修正案、修改决定，而采用修正案、修改决定形式修改后的新的法律文本不能称为公布，应是刊载。相应地，修改法律的决定的最后一条不宜表述为“重新公布新的法律文本”，而应表述为“刊载新的法律文本”；修正案的最后应当增加表述“刊载新的法律文本”。
其二，采用修正案、修改决定形式修改后的新的法律文本的及时刊载问题。法律文本及相关文件分新闻稿和公报稿，新闻稿能第一时间公布，公报稿由于全国人民代表大会常务委员会公报有一定周期，往往不能及时刊载。实践中，为了防止忙中出错，同时考虑报纸版面有限，采用修正形式修改后的新的法律文本不发新闻稿。由此带来的问题是，采用修正案、修改决定形式修改后的新的法律文本往往需要等待较长时间才能出权威版本。在这个“空窗期”，一些机构和个人自己根据修改决定编写新的法律文本并传播，质量参差不齐，影响法律的严肃性。据此，对于采用修正案、修改决定形式修改后的新的法律文本应纳入新闻稿中，并第一时间在中国人大网上刊载。同时，条件成熟时，应推行全国人民代表大会常务委员会公报电子化，缩短公报问世的时间。
（五）关于保障法律文本统一规范的立法技术
一是明确打包修改的立法技术。目前，打包修改已经形成了不同于一般修正形式的较为成熟定型的立法技术。
其一，打包修改的适用情形。这包括以下几点技术：2部以上法律一并修改即可打包修改；打包修改应基于同一理由、实现同一目的，如果打包修改的议案同时涉及多个方面内容，需要“拆包”，分别进行表决；避免搭车解决其他问题；不宜对同一部法律频繁修改。
其二，打包修改决定的标题。一个决定中被修改法律的数量不超过3部时，所有被修改法律的名称在决定标题中一一列明；数量超过3部时，仅列明一部法律的名称，其余用“等×部法律”表述；打包修改决定中被修改法律根据其最初通过的时间排序，通过时间最早的法律排在第一个；打包修改决定标题中有关被修改法律名称的表述应当与打包修改议案标题保持一致，但是排在第一个法律最后不予修改的，可以顺延为第二个法律。
其三，打包修改决定的结构和表述。打包修改法律决定，一部法律作为一条，分条表述，条设置名称，并居中排列。一部法律修改内容较多的，可以再分层次表述为“（一）……”“（二）……”……，每一点直接对应具体修改内容。打包修改决定的最后明确“《××法》根据本决定作相应修改，重新公布”，需列明所有法律的名称，不采取《××法》等×部法律的简略表述方法。
二是明确附件单独修改技术。目前，附件单独修改技术更为全面、有效。
其一，既可以对法律条文和附件一并修改，也可以对附件单独进行修改。其二，单独修改附件的形式既可以是有关法律问题和重大问题的决定，也可以是修正案，还可以修订。其三，条文结构中增加了“段”。由于《香港特别行政区基本法》附件一、附件二修订后文本内容增多，根据行文逻辑需要，在条、款、项、目之外，增加了“段”，部分条文条下分款，款下分段（未标“项”的序号）、项下分段（未标“目”的序号），灵活确定为项和目。其四，可以用两个主席令分别公布同一件法律中的两个附件。香港特别行政区基本法附件一、附件二修订，两个附件形成了两个议案分别提出，在全国人大常委会会议议程中列为两项议题。通过后，用两个主席令，分别予以公布。中
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