【重磅首发】何帆：中国特色司法责任体系形成过程全记录 | 中法评 · 策略

何帆

最高人民法院国际合作局副局长

目次

一、引论

二、历史维度：司法改革的“元问题”

（一）独立审判主体之辩（二）审批权正当性之争（三）加法与减法的纠结（四）理想与现实的距离

三、改革维度：体制改革的“牛鼻子”

（一）探索试点，搭建框架（2013—2014）（二）夯基垒台，四梁八柱（2015—2016）（三）纠正偏差，巩固成果（2017—2018）（四）优化调整，形成体系（2019—2022）

四、理论维度：司法规律的“中国化”

（一）组织化行权与民主集中制（二）审委会决定与院党组决策（三）科层化监督与审判庭设置

五、余论

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本文原题为《全面准确落实司法责任制的三个维度——兼论中国特色司法责任体系的形成》，首发于《中国法律评论》2023年第1期策略栏目（第192-209页），原文22000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。

引论

自党的十八届三中、四中全会决定推进“让审理者裁判，由裁判者负责”，落实“谁办案谁负责”以来，司法责任制一直是构建新型审判权力运行机制的核心工程，被习近平总书记称作深化司法体制改革的“牛鼻子”。继党的十九大报告首次提出“全面落实司法责任制”后，党的二十大报告再次强调要“全面准确落实司法责任制”。之所以在新要求中增加“准确”二字，显然是有专门考虑：

首先，实践证明确有必要。从近年组织的改革督察和调研情况看，司法责任制全面推开后，有的法院不区分案件繁简难易、所涉利益、规则意义，把院庭长“大撒把”“全放权”理解为坚持司法规律，对各类案件“一放到底，放任不管”；有的法院则难改“保姆”心态，打着管控质效的旗号，变相恢复文书送阅、旁听合议、逐级审签等做法，重走“行政化”盯人盯案的老路。上述现象，都严重悖离责任制改革初衷，存在纠偏必要。

其次，制度定位非常重要。党的十八大以来，人民法院通过深化改革形成的制度性“四梁八柱”，都是以“司法权是判断权和裁量权”为理论基点，并紧密围绕全面落实司法责任制搭建的。正是因为以责任制形式确认了审判权不同于行政权的特点，“不能独立办案不能做法官”的法官员额制才得以顺利实施，“不担任领导也可以按期晋升等级”的法官单独职务序列改革才受到认同支持，“不得以任何形式过问干预案件”的“三个规定”才能够严格执行。如果司法责任制在落实过程中变形走样，无论是重新与上令下从、令行禁止的行政权混为一谈，还是出现枉法裁判、“类案不同判”等风险隐患，都可能产生“牵一发而动全身”的联动效应，影响到“四梁八柱”的正当性与稳固性。

最后，综合配套迫切需要。党的二十大报告之所以重申“深化司法体制综合配套改革”，是因为全面深化改革越是深入，各领域之间的耦合性就越强，不同领域的改革互为前提、彼此嵌入，单兵突击、零敲碎打的改革已面临边际效应递减的困局，必须协同推进、强化配套。不实施法官员额制，落实司法责任制就没有人员依托；不落实司法责任制，司法人员分类、司法职业保障就成为无本之木。作为最重要的基础性改革，司法责任制的落实必须准确聚焦、锚定方向，才有利于助理配备、绩效考核、履职保障、惩戒机制、员额待遇、智能辅助等配套措施精准嵌入、形成合力。

总体而言，司法责任制是一种权责分配机制，重点在于科学划定审判权力运行边界和各类主体职责，确保有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责。这里的“责任”，既包括职责划分、权责配置，也涵盖问责机制、定责标准。因此，司法责任制不宜简单理解为惩罚意义上的问责。系统意义上的司法责任体系，是一种包含多种要素的结构性制度安排，包含审判权力运行、审判资源配置、法律统一适用、违法责任追究、依法履职保障和司法质效监管等制度机制。

那么，如何实现党的二十大报告关于“全面准确落实司法责任制”的工作要求呢？本文试图从历史维度，分析司法责任制为什么“想了很多年，做了很多年”而一直没有做到位。从改革维度，梳理进入新时代之后，司法责任制又是如何在深化司法体制改革的浪潮中破冰推进、建章立制，并初步形成中国特色司法责任体系。从理论维度，探讨司法责任制体系如何与民主集中制、党管政法、党管干部等重大政治原则有机融合，成为马克思主义中国化时代化的重要组成部分。

历史维度：司法改革的“元问题”

按照我国宪法，人民法院是行使审判权的唯一国家机关。但是，在法院之内，由谁具体行使审判职权？院长、庭长对未参与审理的案件能否行使权力？若内部存在分歧，结果如何确定？又由谁承担责任？从制度上回应好这些问题，才有利于彰显审判权的特殊属性，将法院和法官从传统行政化的管理模式中拆分出来。新中国成立以来，上述最具基础性的讨论，构成了司法改革的“元问题”，也是制约改革成效的争议焦点。

（一）独立审判主体之辩

新中国成立之初，我国大量借鉴和移植了苏联法院制度。1954年起草首部宪法时，就将1936年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》（以下称1936年《苏联宪法》）作为重要参考，并结合国情作了灵活调整。例如，宪法草案曾参照1936年《苏联宪法》第112条，规定“审判员独立，只服从法律”。苏联当时已明确表示不承认司法独立，之所以在宪法中规定“审判员独立”，更多是为强调法官的自由心证，但我国宪法照搬这一表述是否合适，一开始就存在争议。

经过充分研讨和征求意见，1954年《宪法》第78条最终规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”之所以将独立审判的主体从“审判员”调整为“人民法院”，主要考虑是：

第一，我国各级政权机关都实行民主集中制，若规定“审判员独立”，会让人误以为法院是审判员说了算，不符合民主集中制精神。第二，苏联法学教育相对发达，审判员普遍是按高学历、高标准选拔出来的，而当时我国人民法院刚刚建立，干部“量少质弱”，绝大多数审判人员都是“半路出家”，难以担负独立审判的职责。第三，在前期废除“旧法统”过程中，新政权曾批判国民党统治下的“旧法院”在“内部实行各自为政、互不相谋的组织原则。院长不管审判，……法官在审判独立名义下各行其是”，如果宪法有类似表述，实践中难以把握，也无法彰显新中国的司法制度优势。第四，建政之初，各级法院留用了大量“旧司法人员”，如果强调“审判员独立”，给人的印象就是过去四年都由“旧人员独立审判”，政治上容易陷入被动。

宪法确定“独立审判原则”后，同年通过的1954年《人民法院组织法》第4条内容也与之保持一致。在之后的官方解读中，都会明确“独立”是指“机关组织”，而非“审判员个人”，强调人民法院实行“集体领导制”；集体领导的体现形式，一是合议庭的“集体审判”，二是审判委员会的“集体讨论”。但是，法律并未涉及院庭长与合议庭的职权划分，也没有提到合议庭意见与院庭长、审委会意见存在分歧时，应当如何处理。

1954年《人民法院组织法》实施之初，各级法院刚建立不久，干部业务素养整体偏低。因此，主流观点认为，“未直接参加合议庭的审判庭庭长、院长的适当指导和判断，尤其在适用法律上，还有必要。院内审判委员会对重大疑难的案件的讨论也有必要”。但是，院长不同意合议庭的意见，不能自行决定，应当提交审委会讨论；院长主持审委会，但没有最后决定权，应当按民主集中制原则讨论决定。1957年3月，时任最高人民法院院长董必武专门强调，法院“院长的权是大的，但院长要经过审判委员会，不能单独行动”。在他看来，审委会的决定，合议庭应当遵循，并驳斥了“合议庭可以不执行审判委员会决定”的说法。

（二）审批权正当性之争

1979年《人民法院组织法》在审判组织、审判人员方面，几乎完整沿袭了1954年《人民法院组织法》的规定。改革开放之初，各级法院刚刚恢复重建，审判人员“量少质弱”的情况仍未改善，法院内部仍实行案件审批制。具体运行模式是：案件诉至法院后，法官先谈话、阅卷、调查、调解，形成预设结论后，报院庭长审批，才能开庭。合议庭评议后形成的裁判文书，也须由院庭长按权限审核签发。至于审批范围，一般根据案件性质、诉讼标的、刑期长短等因素确定。上述做法，被概括为“携卷调查，庭外理案，先定后审”。

1979年9月9日，中共中央印发《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，要求各级党委不再审批案件。在这一背景下，从1981年1月到8月，针对院庭长审批案件是否合理，以及院庭长是否有权直接否定合议庭的意见，法院系统内外有过一次大讨论。质疑案件审批制度者认为，院庭长未经审委会讨论就否定合议庭意见，没有法律依据，使公开审判流于形式，不利于增强审判人员的政治责任心和审判积极性，也容易导致冤假错案。而且，如果院庭长直接否决合议庭意见，就“阻断”了案件提交审委会讨论的机会，导致审判员能“审”不能“判”，违反了民主集中制原则。质疑者并未提出直接取消案件审批制度，但建议采取过渡办法，先变“案件行政审批”为“裁判文书把关”和“提出修改意见”，再逐步废止。

受制于当时的法院状况，案件审批制度被认为有利于保障案件质量，相关建议并没有得到最高审判机关支持。但是，即使同意保留审批制度者，也赞成院庭长个人无权否决合议庭的意见。他们认为，审批范围应限定于文书审核把关，如修改文字表述、提示风险错误、提出意见建议、要求重新评议等；若院庭长个人要改变合议庭的意见，必须按程序提请审委会讨论。经过这次大讨论，人民法院的集体负责制再次被强调，而院庭长在审批案件时，哪些“可以做”，哪些“不可以做”，也在一定程度上被厘清。这对于后续推进审判方式改革，具有十分重要的意义。

（三）加法与减法的纠结

1982年《宪法》第126条恢复了“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的表述，但将“只服从法律”修改

为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”与此同时，我国法院案件数量也进入快速增长期。再按照传统方式办案，不仅权责不清，而且效率低下、费时耗力。在最高人民法院指导下，部分法院开始试点审判方式改革，强化当事人举证责任，依托公开庭审，推动“有话讲在法庭，有证举在法庭，事实查清在法庭，是非辩明在法庭，裁决公开在法庭”。

审判方式改革的初衷，最初只是为提升司法效率，但新审判方式既然打破了“未审先定”的惯例，就必然涉及院庭长与合议庭的职权划分，轰轰烈烈的司法责任制改革就此拉开序幕。试点法院秉持有限放权思路，分别实行“因人而放”或“因案而放”政策。“因人而放”，是选出一部分“政治素质好、独立办案能力强、审判作风正派、业务能力精”的审判员，允许他们对职权范围内的案件当庭处理，直接签发文书。“因案而放”，则是明确放权案件类型，选择一定诉讼标的额内或刑期较短的案件，不再交院庭长审批。同时，对于不宜放权的案件，提倡院庭长参加合议庭担任审判长审理。

从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，我国的经济体制改革最初也是“摸着石头过河”，许多情况下是实践推动政策走，没有预设的改革“路线图”。观念和政策的突破，往往是对改革成效的追认，所谓“与时俱进”更多是“顺势而为”。司法改革亦是如此，最初靠下级法院试点探索、各显神通，到涉及职权配置、法官选任、诉讼制度、职业保障等体制性问题时，顶层规划就显得尤为重要。从1988年7月召开的第十四次全国法院工作会议提出“加强合议庭责任”开始，推进司法责任制正式纳入最高人民法院的工作规划，并与“改革法院人事管理体制”统筹推进。

推进落实司法责任制的“路线图”，集中体现在《人民法院五年改革纲要》（法发〔1999〕28号，以下简称《一五改革纲要》）和《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》（法发〔2005〕18号，以下简称《二五改革纲要》）中。之后陆续印发的《人民法院审判长选任办法（试行）》（法发〔2000〕16号）、《关于人民法院合议庭工作的若干规定》（法释〔2002〕25号）、《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》（法发〔2007〕14号）、《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（法发〔2010〕3号）和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（法释〔2010〕1号）等，加上1998年印发的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，构成了司法责任体系的初步框架。

从基本思路上看，21世纪前十年的司法责任制改革，可以用“三加一减”来概括。

第一，在法官数量上“做减法”。到1998年，我国法官已有17万余人，比1988年增加了43%。但也有法院认为，许多法官实际在“从事党务、人事、司法行政或后勤工作”，不在办案一线，这个数量“不是少了，而是多了，法官必须提高素质，走精英之路”。通过开展法官定编工作，有计划、有步骤地确定法官编制。推进审判长、独任法官选任，目标是仅让通过选任者“进入”法官编制，彻底解决法官不搞审判、素质不高等问题。第二，在法官责任上“做加法”。强化合议庭职责，但不实行审判长负责制，审判长不能以个人意见代替合议庭多数成员意见。同时，强调院庭长不得改变合议庭决定，有重大分歧应按程序提交审判委员会讨论决定。在此基础上，逐步弱化院庭长审批案件的做法。院庭长除担任审判长审理案件外，主要通过主持研讨案件、抽查生效裁判、总结审判经验指导审判工作。第三，在职业保障上“做加法”。对于经过重新选任的审判长、独任法官，实行对应的职务序列和工资政策，确保他们能安心在一线审判。第四，在审判辅助人员配备上“做加法”。探索取消助理审判员，在完善法院人员分类基础上建立法官助理制度，辅助法官完成事务性工作。

上述“三加一减”模式，实际上已具备未来法官员额制、法官职业保障的制度雏形。这些改革举措已触及深层次利益、体制性问题，而且彼此呼应、盘根错节，需要有更高政治权威的部门主导，并以更高政策效力的文件为依据，不适合再由法院唱“独角戏”，也不宜仅靠司法文件推进实施。但是，受各种因素影响，改革只能在有限制度空间内展开，许多配套措施最终未能到位，相关成果也未被2006年修改的《人民法院组织法》吸收。由此导致的结果是：“减法”没有做下去，“加法”也没能做上来。

先看“减法”。一些法院通过“考核+考试”，选出了具备担任审判长能力的优质审判人员，但是由于案件仍呈激增趋势，未通过选任的人员并没有退出审判岗位，仅仅是不能担任审判长而已。精挑细选出来的审判长们除非“强强联合”组成合议庭，又或独任审理案件，否则只能与未入选者“混编”组成合议庭，居于少数时必须服从多数，权责仍然无法厘清。有“优胜”而无“劣汰”，“优”和“胜”皆无从体现。有的法院改革更为彻底，明确未通过选任者不再办理案件，又被批评为“违法改革”，迫于压力不得不恢复原状。此外，“法官定编工作”后来更名为“法官定额制度”，但进展十分缓慢。2004年9月启动的法官助理试点，也因触及助理审判员存废、法官培养模式、人员分流渠道、辅助人员定位等多重因素，并未被广泛推广。

由于“减法”做得不彻底，2002年8月印发的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》仅明确院庭长不得直接改变合议庭的评议结论，但仍允许院庭长审核合议庭的评议意见和制作的裁判文书。至于哪些案件应报院庭长审核、审核中的修改有何效力、“修”与“改”的尺度如何把握，由各院自行确定，实践中也基本各行其是。

再看“加法”。尽管《人民法院审判长选任办法（试行）》明确“审判长可以享受特殊津贴”，但由于财政缺乏相应支出，绝大多数地区并未落实，导致“审和没审一个样”“审多审少一个样”，职业保障上的“加法”成为法院的一厢情愿。待遇“加”不上去，只好“加”权力。为了提升审判长的积极性，一些法院明确独任法官审理的案件不再报庭长审批，由审判长行使审批权，审判长实际上成了没有行政职务的“二庭长”，变相增加了一个审批层级。在开展法官助理试点地区的法院，因为配套措施不足，加上人案矛盾因素，一些本应转为法官助理的人员，有的还留在审判岗位办案，有的转做司法行政人员，并未形成对一线法官的有效补充，几名法官合用一个书记员仍是常态。

总体而言，党的十八大前，尽管推出一系列改革举措，前述“加减法”关系始终未能妥善解决。“还权于合议庭”的改革提升了审判效率，但一定程度上弱化了院庭长监督审判工作的正当性，审判管理逐步被边缘化，引发案件质量下降、腐败现象抬头、法律适用不统一等问题。有的法院在改革之初，将行政化作为积弊“从窗户扔出去”，等出了案件质量或廉政问题，又恢复院庭长审批案件，将之堂而皇之“从正门请进来”。上述现象，被概括为“一管就死，一放就乱”，成为责任制改革在各地摇摆反复的主因。针对前两个“五年改革纲要”实施过程中存在的“管理弱化”问题，2009年印发的《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（法发〔2009〕14号，以下简称《三五改革纲要》）提出要“改革和完善审判管理制度”，但成果主要体现在各级法院普遍设立审判管理办公室，院庭长的审判监督管理边界仍不清晰。

同时，随着简易程序适用范围逐步扩大，基层法院多数案件都适用独任制审理，落实司法责任制的重心不宜再局限于合议庭。更重要的是，由于司法审判在推进法治市场经济中的作用日益凸显，各级党政机关越来越关注重大个案的裁判结果，“权力分散在法官、压力体现在法院、责任集中在院长”的格局已不适应形势发展需要，如果不能很好地处理院庭长与审判组织的职权划分问题，司法责任制就难以落地形成长效机制。

（四）理想与现实的距离

人民法院审判权力运行的基础框架，是依托新民主主义革命时期根据地法制建设的经验，充分借鉴吸收苏联的审判模式形成的。形成过程中，又结合本国国情，变“审判员独立”为“人民法院独立进行审判”，探索建立了审判委员会制度，实行“集体领导”，承担“集体责任”。体现在裁判文书上，法官意见必须通过“本院认为”表达，文书加盖法院院印方具司法效力。这种强调集体主义、整体责任的制度“土壤”，必然导致管理上的科层制、运行上的行政化，至于哪种“科层制”是必要的、哪类“行政化”又是合理的，只能紧随时代发展，接受实践检验，不断调试完善。党的十八大之前，从最初的审判方式改革，到三个“五年改革纲要”的接续发力，始终未能确立行之有效的司法责任体系，除了前述缺乏顶层推动和综合配套的因素外，还包括以下三方面原因：

第一，理论上的共识没有达成。关于司法改革的愿景，一句常见的话是“让法院更像法院，让法官更像法官”，其潜台词是：法院按行政方式运行，法官听命于上级领导，不符合现代化司法的特点。问题在于，什么是理想的“法院”和“法官”？审判权力如何运行才算符合司法规律？这其中，有基础共识，也有认识差异，但改革之所以存在反复，就是因为差异大于共识。

共识方面。大家都认同审判权是判断权，审判组织不能按垂直领导模式设置，审判权力不宜按行政化方式运行，行政管理权也不能凌驾于审判权之上。所以，必须改革由未参与案件审理的院庭长审批案件的旧机制，加大合议庭、独任法官的自主权。从《一五改革纲要》到《三五改革纲要》，都是依循上述共识推进司法责任制改革的。

差异方面。秉持不同司法理念，可能得出不同结论，据以描绘不同图景。关于推进司法责任制，认识分歧始终绕不出建国初期时的争论，即独立审判的主体到底是法院还是法官。体现在改革思路上，就是法院整体本位与法官个体本位之争。

严格意义上讲，早期的司法责任制改革，一直没有在前述两种思路中作出明确的取舍。很多时候是以“整体本位”的名义，推行“个体本位”的做法。改革方案设计者、理论研究者、法院管理者、具体审判者、参与诉讼者对相关问题的思想认识，几乎从未统一过。有的理论带着“西方制度想象”，不自觉间把西方司法作为预设模型，导致在现实难题和政治逻辑上无所适从，失去了适应能力和创新能力。有的理论刻意回避政党因素，力图在没有党委政法委、没有法院党组的“政治真空”中描述理想的司法图景，忽略了司法从来是政党政治中的重要组成部分。

过于绝对化的理念，特别理想化的图景，都可能让改革建议落入西方司法模式的窠臼，仅追求与此模式的“形似”。这种模式，可能是为达到理想中的“法官独立”，而要求取消所有副院长、庭长、副庭长，只保留作为“平等者之首”的“首席法官”；可能是将扁平化与“去行政化”划等号，而建议撤销或缩减审判机构，只保留并列的审判团队；也可能是以缺乏“亲历性”为由，要求取消审判委员会，又或将之改造为“超级合议庭”，搞中国式的“满席听审”。问题是，这么设计的目标，到底是想成就一厢情愿的司法图景，让“中国法院更像美国法院，中国法官更像美国法官”，还是要输出优质合格的司法公共产品，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义？循此路径，推进所谓“去科层、去监督、去管理”的改革，就真能提升司法能力和裁判品质吗？有待公信加持的司法权威、本就争议重重的放权改革，能否承受大面积司法贪腐或司法质效大幅下滑的代价？毕竟，在所有改革举措中，司法公正的试错成本最大，也最经不起折腾。

第二，职业化的推进需要过程。人的问题不解决，制度就无法有效建构。审判人员的职业化，取决于法学教育规模、干部配备政策、人员招录机制、法官培养模式、在职培训资源等诸多配套机制。如果法官素质偏低、人才供应不足、冗员无法淘汰，再好的法律也没有适格法官保证其正确实施。

改革开放之初，全国法院具有法律大专学历的法官不到7%，绝大多数人没有接受过法律专业培训。最高人民法院只能通过开办全国法院干部业余法律大学、组织初任法官统一考试、提升法官学历要求等方式，循序渐进推动司法职业化进程。即使在实行国家统一司法考试之后，为防止中西部地区出现“法官荒”，有关部门又不得不采取放宽学历条件、降低分数线、组织单独考试等变通方式补充审判力量。在这种情况下，确保“有人可用”是第一位的，“放心放权”必须服从这一前提。任何改革都不能“只见制度不见人”。

同时，实行司法责任制，也需要社会公众的理解与接受。中国社会长期浸润在人情世故、差序格局、行政本位的伦理之中，普通民众和党政官员经常将法院视为一般国家机关，认为法官办案“也得听领导的”。审判工作对程序、证据、伦理的严格要求，有时会令当事人感觉法官“高高在上”“不近人情”“讲法不讲理”，进而觉得“找法官不如找领导，靠证据不如靠人情”。找了法院领导，又被对方以司法责任制为由“婉拒”的党政官员，也会抱怨“管不了法官的院长算什么院长”。这里面固然有少数法官作风官僚、片面司法的因素，但也与整个社会对司法特点的认知相关。司法职业化的正面效应常常因为上述隔膜，或被情绪消解，或被偏见抵消，与之相关的司法责任制自然很难得到认同和支持，必须结合法治社会建设，逐步提升司法公信力。

第三，设想落地需要技术支撑。推进司法责任制一直存在三个重要“痛点”，在“纸质化”办公时代长期难以解决。一是监督留痕问题。过去，院庭长履行审判监督职权的方式，有的是在卷宗、文书上批示或修改，有的是在审判委员会、审判长联席会议或庭务会上发言，有的则是私下“一对一”的口头表态，前两种情况可以记录在案，第三种情况则是口耳相传、无法留痕，事后也无法溯源定责。二是类案同判问题。案件由院庭长统一审批，固然有缺乏亲历性、效率低下等问题，但集中审核把关的优势在于裁判尺度相对稳定、一致。如果裁判文书交独任法官、合议庭自行签发，可能会因法条理解、价值判断的不同，出现“类案不同判”现象。三是新手上路问题。即使在推进司法责任制较为彻底的法院，对刚从事审判工作的初任法官，也会有“扶上马，送一程”的安排，指定庭领导或审判长在特定阶段内指导审判、审核把关。

事实上，上述三个问题，依托信息化技术都能够逐步妥善解决。例如，只要审判工作全流程都可以在办案平台运行，加之严格执行“三个规定”，全程留痕基本可以实现。通过推进裁判文书上网，建设司法大数据库，将办案流程嵌入办案平台，辅之以人工智能技术，可以在一定程度上实现精准检索、类案推送、预警提示、偏离度监测等功能，能够提醒审判组织及时纠正偏差、统一裁判尺度。即便是初任法官，也可以在履职指引、技术辅助下逐步适应审判工作。早在2010年，就已有不少法院将信息化手段引入审判监督管理工作，通过节点管控、留痕运行、静默监管等方式，淡化审判权力运行的行政化色彩，为未来的责任制改革积累了经验。

改革维度：体制改革的“牛鼻子”

党的十八届三中、四中全会后，以司法责任制为“牛鼻子”的司法体制改革上升为党和国家的整体战略。从2013年到2022年，又经过十年努力，权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法责任体系逐步建立。以时间为线，大致经过以下四个阶段。

（一）探索试点，搭建框架（2013—2014）

党的十八届三中全会召开前，按照中央政法委要求，最高人民法院先行部署开展了审判权运行机制改革试点。2013年10月15日，最高人民法院印发《审判权运行机制改革试点方案》（法〔2013〕227号，以下简称《试点方案》），确定上海二中院等12家法院为试点法院。

试点方案基本延续了前三个“五年改革纲要”确定的思路。针对“审者不判，判者不审”问题，提出将院庭长编入合议庭，变“审批把关”为“直接参审”；由审委会委员组成“委员合议庭”，直接审理重大、疑难、复杂案件。在此基础上，试点方案首次提出“院长、庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发”。

尽管试点方案经过中央政法委批准，但制约改革成效的一系列外部问题仍未得到有效解决。例如，对于谁是“审理者”的问题，方案仍停留在“选优”做“加法”的阶段，要求“审判长应当从优秀资深法官中选任”，进而规定“助理审判员独任审理的案件，裁判文书应由其所在合议庭的审判长审核后签署”，这实际上是让审判长履行庭长的职权。问题在于，变院庭长审签为审判长审签，其实只是降低了审批层级，权责问题仍未解决。激励机制方面，试点方案规定“被选任为审判长的资深法官享受中层副职以上待遇，其法官等级比照中层副职以上等级确定”。但是，这里的“资深法官”并无统一认定标准，而且如果缺乏组织人事、人社财政等部门的认可，“中层副职以上待遇”与当年的审判长特殊津贴一样，也根本无法落地。

考虑到深化司法体制改革试点涉及面广、政策性强，如果要避免再出现“加法”做不上去、“减法”做不下来的局面，就需要更高层面、更多部门的支持参与。2014年6月，根据党中央统一部署，司法责任制改革与省以下地方法院、检察院人财物省级统管、司法人员分类管理、司法职业保障一并被作为四项重大基础性改革，以“打包”形式在上海、吉林等7个省、直辖市开展首批综合性试点。中央层面由中央政法委统筹指导，“两高”和有关部门协同配合，省级层面则由省级党委政法委牵头推进。第二批、第三批试点也分别于2015年6月、2016年3月启动。换言之，尽管《试点方案》只确定了12家试点法院，并规定了两年试点时间，但实际上从2014年6月开始，综合试点就以统筹推进、系统集成方式，在前述7个省、直辖市的所有法院展开了，试点依据也调整为中央政法委印发的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》。

（二）夯基垒台，四梁八柱（2015—2016）

以系统集成方式推进改革的优势，在于汇聚各方力量，强势突破瓶颈性障碍。实行综合性试点后，首先被突破的，就是一直困扰改革者的“加法”“减法”问题。在省级党委政法委主导下，试点省份实行法官员额制，不再任命助理审判员，实行严格“考核+考试”，推动让业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人员进入员额，相关人选须经在省一级设立的法官遴选委员会审核把关方可入额。

更重要的是，为确保改革平稳过渡，未入额审判员、助理审判员只保留原来的法官职务和待遇，协助员额法官办案，但不得作为独任法官或合议庭成员办理案件，更不能担任审判长。员额法官与未入额人员编入同一合议庭可能引发的“同权不同责”问题，就此得以解决，困扰司法责任制改革多年的“减法”终于成功做下去。

如此一来，审判权力运行机制改革的适用范围，就聚焦于经法官遴选委员会遴选后进入法官员额的法官。2015年9月，最高人民法院在总结评估试点经验基础上，制定印发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号，以下简称2015年《责任制意见》），夯实了新型审判权力运行机制的“地基”。

2015年《责任制意见》最大的制度创新，在于明确了院庭长的监督管理职权和对“四类案件”的个案监督机制，彻底解决了院庭长“管不管，管什么，怎么管”的难题。一般而言，成文法国家的法律中，很少涉及院庭长对案件的职务监督职权，仅德国《法官法》第26条规定：“法官仅于其独立性不受影响之范围内，受职务之监督。……职务监督亦包括制止执行职务上之违法行为与督促合法及时完成职务之权限。”德国的司法学说和实践虽不反对职务监督，但都要求设定边界和限度。而在我国，院庭长履行审判监督管理职权的法律依据，主要是1995年《法官法》第6条，即“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”过去，“与其职务相适应的职责”一般被解释为法定职权（如主持审判委员会）、程序审批（如决定回避、延长审限等）、日常管理（如批准请假、休假或业外活动等），其他监督职权都靠各法院自行授权。

2015年《责任制意见》起草过程中，围绕是否赋予院庭长审判监督职权，曾有两种意见。

反对者认为，司法责任制重点是要解决“判审分离、权责不清”问题，如果保留审判监督职权，会导致院庭长借“监督”之名、行“干预”之实，所以最好只规定程序性督促、审批事项。赞成者认为，对法院来说，司法责任是整体责任，包括审判组织的审判责任和院庭长的监督责任，与其等出了问题再矫枉过正，又或让监督职权成为不成文的“潜规则”，不如直接在文件中明确，以权责清单予以规制。

经过慎重研究，2015年《责任制意见》专门规定了“院长庭长管理监督职责”，并与“独任庭和合议庭司法人员职责”并列。主要考虑是：审判职权作为审判权力运行体系中的核心，不能直接被审判监督职权所改变，但应受其制约，避免权力滥用。同时，为了防止院庭长的监督职权过于宽泛，也必须施以限制，具体设计是：第一，依职权履责。院庭长监督活动应在权责清单范围内，权限内履职不属于干预案件。第二，边界内监督。院庭长行使监督职权必须保持克制，不能直接否定或改变审判组织意见。第三，组织化行权。院庭长即使对结果有异议，也只能要求合议庭复议，又或按权限建议将案件提交专业法官会议、审委会讨论。第四，全过程留痕。院庭长的履职行为应在卷宗或办案平台体现，做到可留痕、可倒查、可监督。第五，循规律担责。院庭长因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使监督职权导致裁判错误并造成严重后果的，应当承担责任。上述关于院庭长审判监督职权的规定，后来也被2019年修订的《法官法》第9条吸收，立法机关也确认“与其职务相适应的职责”包括必要的审判监督管理职责。

除了宏观监督职权，2015年《责任制意见》还规定了院庭长对四类特定类型个案的监督职权。这主要是因为，一些案件裁判结果之所以出问题，根源在于院庭长因受人情、利益或权力干预影响而故意偏颇，并非个案监督机制本身存在问题。解决问题的关键，在于弱化个案监督职权的行政指令色彩，将之改造为程序启动权（如提交专业法官会议、审判委员会讨论）或处理建议权（如建议合议庭复议），而非否定其正当性。

基于上述考虑，2015年《责任制意见》明确，对于四类案件，院长庭长有权要求审判组织报告案件进展和评议结果，即：“（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。”审判组织发现案件属于上述四类之一的，也有义务向院庭长报告，但院庭长只能行使程序启动权和处理建议权。经过6年运行，最高人民法院又于2021年11月印发《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》（法发〔2021〕30号），调整完善了“四类案件”的认定标准。

事实证明，司法公信力的提升是一个循序渐进的过程，在此过程中，保留院庭长对特定类型案件事中、预防、矫正式的监督职权，相当于设置了一个“调节阀”，效果要好于“大撒把”之后再事后监督与补救。如果改革伊始就秉持过于理想化的目标，只抓宏观，不管具体，很可能因出现极端化个案、系统性腐败，导致决策层质疑改革价值取向，进而出现“走弯路”或“开倒车”的情况。当然，从长远看，随着社会主义法治更加完善、法官职业化程度更高，“四类案件”的范围在未来也可以逐步限缩。

法官员额制解决了“选出放心人”办案的问题，2015年《责任制意见》又解决了院庭长监督管理的正当性问题。后续试点过程中，中央有关部门又陆续制定印发了防止内外部干预、法官履职保障、法官惩戒机制等配套党内法规与司法政策性文件，各省市区都设立了法官惩戒委员会。尤其是2015年印发的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，做成了法官职业保障上的“加法”。到2016年底，司法责任体系的基本制度框架已初步建立。

（三）纠正偏差，巩固成果（2017—2018）

2016年以来，中央改革办、中央政法委、最高人民法院陆续组织开展了司法改革督察工作。督察发现，一些地方的院庭长入额后没有落实办案责任，甚至还存在办简单案或“挂名办案”问题。此外，有的地方实行司法责任制后，要么放权不到位，院庭长仍变相审批案件；要么只放权不监督，影响了案件质效。针对上述问题，最高人民法院于2017年4月印发《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》（法发〔2017〕10号）和《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发〔2017〕11号）。前者进一步明确了院庭长办案的形式、类型、数量要求和配套机制，禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，更不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。后者进一步规范了案件分配方式、合议庭组成模式和审判长产生机制。

2017年10月25日，为确保司法责任制改革有规范明确的政策依据，中共中央办公厅印发了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》。意见对规范审判人员权责配置、完善院庭长办理机制、健全司法绩效考核制度等提出进一步要求，也系统整合了试点期间分散出台的改革政策。更为重要的是，“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制”被写入2018年修订的《人民法院组织法》第8条，司法责任制正式成为立法确认的制度性规定。

党的十九大之后，最高人民法院于2018年12月4日印发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（法发〔2018〕23号，以下简称2018年《责任制意见》）。2018年《责任制意见》在2015年《责任制意见》基础上，进一步细化了院庭长审判监督管理权责清单、“四类案件”审判监督管理形式，并就如何完善法律统一适用机制提出要求。两个《责任制意见》相互补充、配套支撑，构成了审判权力运行机制改革的基础性制度框架。

（四）优化调整，形成体系（2019—2022）

随着司法责任制改革深入推进，一些法院出现了审判监督跟不上、审判权责分不清、类案裁判不统一等现象。从2019年开始，推进司法责任制的重心逐步转向强化制约监督。中共中央办公厅印发了《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院先后印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》、《关于加强政法领域执法司法制约监督制度机制建设的意见》和《关于加快推进政法领域执法司法责任体系改革和建设的指导意见》。

为落实上述改革意见，补足司法责任制推进过程中的一些短板和弱项，最高人民法院先后印发一系列配套性文件，主要体现在三个层面：

第一，规范审判权力运行层面。如《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》（法发〔2019〕20号）、《关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》（法〔2019〕251号）、《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（法发〔2020〕26号）和《关于规范合议庭运行机制的意见》（法发〔2022〕31号）。

第二，统一法律适用机制层面。如《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》（法发〔2020〕24号）、《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》（法发〔2020〕35号）和《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》（法发〔2021〕2号），构建起“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审委会讨论决定”的法律适用分歧解决机制。

第三，违法审判责任追究层面。如《法官惩戒工作程序规定（试行）》（法〔2021〕319号）、《关于做好法官惩戒与纪检监察工作衔接的规定》（法〔2022〕38号）。对于前述改革，上述文件既有细化安排，也有政策调整。例如，考虑到基层法院以简单案件为主，明确院庭长可以参与随机分案，而非被动等待疑难、复杂案件。考虑到有些案件依法必须提交审委会讨论，但合议庭内部不存在分歧，明确可以不提交专业法官会议讨论。考虑到审判长也可能是承办法官，明确审判长评议时可以首先发言，但必须总结归纳评议内容。这样调整，体现了对司法实践的尊重和实事求是的态度。

从2013年《审判权运行机制改革试点方案》探索试水，到2015年、2018年两个《责任制意见》立柱架梁，再到2020年的司法责任制配套实施意见优化调整、精准配套，最后以2022年11月最高人民法院印发的《关于规范合议庭运行机制的意见》初步收官，中国特色的司法责任体系终于在制度层面全面落地，并写入修订后的《人民法院组织法》和《法官法》，真正“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”。

理论维度：司法规律的“中国化”

在中国这样一个超大型单一制国家推进司法改革，既没有可以临摹照抄的制度样本，又缺乏现有理论支撑。实践也已证明，凭借“制度想象”照搬的“舶来理念”，操作上无法融入国情，逻辑上不能自圆其说，更不能输出优质、合格的司法公共产品。党的十八大以来，全面依法治国的总体格局之所以能够基本形成，司法体制改革之所以取得重大进展，最主要的原因就在于法治领域的一些重大理论问题相继被厘清。例如，依宪治国、依宪执政与西方所谓“宪政”的本质区别，法治与政治的关系，党与法的关系，坚持党的领导与人民法院依法独立行使审判权的关系，等等。

具体到司法责任制领域，改革之所以能走出“一管就死，一放就乱”的循环，也在于人民法院坚持立足国情和司法规律，通过试点检验和机制调整，科学回答并解决了一系列具有本土特色的难题，探索了中国式现代化的改革实践，做到了“理念一新天地宽”。

（一）组织化行权与民主集中制

在我国，民主集中制是普遍适用于党和国家政治生活的组织原则和工作方法。过去有种观点，认为司法责任制的核心要义就在于发扬司法民主，少数服从多数，所以落实司法责任制与坚持民主集中制是矛盾对立关系。其实，理解司法责任制和民主集中制的关系，首先要回归到对法院整体本位的认识上来。按照现行《宪法》和《人民法院组织法》，依法独立行使审判权的主体是法院，对产生它的国家权力机关负责并报告工作的也是法院，无法据此推导出法官独立行使审判权的结论。从职权配置上看，人民法院对外统一行使审判权；而审判权力在内部的运行，则是由独任庭、合议庭具体行使审判职权，院庭长行使与其职务相适应的审判监督管理职权，审委会对重大案件和重大分歧行使最终决定权。

正是基于法院建构的整体本位和职权配置方式，“组织化行权”成为我国法院审判权力运行的主要形式，其特点在于：

首先，具体行使审判职权的是法定审判组织，而非法官个人。相对于审判机关，审判组织本身也是一个颇具中国特色的概念。案件诉至法院后，会根据其类型、性质等，确定审判组织形式，并分配给相应的合议庭或独任庭。通过分案程序，独任庭、合议庭与所在法院之间，即产生一种特殊的“代理关系”。代表法院办理案件的，要么是合议庭，要么是组织法意义上的“独任法官”，并非单独的法官个体。人们平常所说的“法官独立办案”或“独立表达意见”，要么用以形容素质能力，如能否自主作出判断；要么侧重强调履职保障，如依法履职不受干涉，都不是指法官个人“独立行使审判权”。

其次，院庭长行使的审判监督职权，是依托特定组织机制完成的。正如前述，院庭长不是一级审判组织，其监督行为也不是个人举动，而是根据法院授权开展的组织活动。院庭长按照法律授权，可以通过启动、参与或主持专业法官会议、审委会，将监督行为融入组织运行流程，将个人意见提供给咨询机制或审判组织参考。

最后，对于案件审理过程中产生的意见分歧，合议庭内部少数必须服从多数，院庭长不同意独任庭、合议庭意见的，最终不是“谁职务高，谁说了算”，而是由作为内部最高审判组织的审委会讨论决定。审判委员会的决定，独任庭、合议庭和院庭长都必须服从。由此可以看出，无论是宪法、法律规定，还是组织化行权模式，都没有给“法官独立”留下制度和操作空间。

总之，只有按照组织化行权模式运行，从民主到集中的过程，才符合司法规律，既防止个人专断、架空集体，又避免议而不决、效率低下。在发扬司法民主方面，绝大多数案件都由独任庭、合议庭直接裁判。专业法官会议只是一个咨询平台，讨论形成的倾向性意见只是参考性意见，没有强制效力，独任庭、合议庭可以独立决定是否采纳。在正确实行集中方面，院庭长只是“集中”的节点，而非决策的终点。独任庭、合议庭不采纳专业法官会议倾向性意见的，院庭长可以履行监督职权，按程序将案件提交审委会讨论。审委会的决定，独任庭、合议庭应当执行，但决定及其理由应当在裁判文书中公开。如此一来，案件的所有决策过程，都是特定审判组织履行审判职权的过程，院庭长只能依职权启动专业咨询或讨论决定机制，但不能代替审判组织作出裁判。即使取消案件审批制，也可以确保民主时充满活力、集思广益，集中时有理有据、决策有力，据此形成权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行体系。

（二）审委会决定与院党组决策

人民法院党组是党在审判机关设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。各级法院党组按照党章、《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党政法工作条例》（以下简称《政法工作条例》），履行政治领导责任、从严治党责任、党风廉政建设主体责任，贯彻党管干部原则，讨论和决定本院的重大问题。法院党组制度作为“党管政法”的关键一环，是实现党与审判机关有效对接的纽带，在司法政策制定、司法事项决策、司法人事安排等方面都起到了决定性作用，是实现党对司法工作领导的重要、直接组织形式。

实践中，对于法院党组讨论决定本院重大事项、审判工作重大问题，并不存在争议。但是，法院党组能不能研究具体个案，并就如何处理作出结论呢？如果相关案件之后又提交审委会讨论，审委会是否必须执行党组决议？对上述问题，存在截然不同的认识。一种意见认为，法院党组既然在本单位发挥“领导核心作用”，自然可以讨论决定包括案件处理在内的一切问题，形成决议之后，亦可不再提交审委会讨论。另一种意见认为，法院党组可以讨论决定重大事项，但不宜研究具体案件，审委会才是“最高审判组织”，有权决定任何与案件有关的争议性问题，也可以不执行党组关于案件处理的决议。

事实上，单凭对“领导核心作用”和“最高审判组织”的字面理解和含义比较，很难触及法院党组、审委会的制度定位及其政治底色，只会得出极端或偏颇的结论。从制度规定上看，党内法规并未限制党组研究案件，并预留了操作空间。例如，按照《政法工作条例》第15条第3项，法院党组可以研究“影响国家政治安全和社会稳定的重大事项或者重大案件，制定依法处理的原则、政策和措施”。对于特别重大案件的重要进展和结果情况，相关法院党组还应当按照《中国共产党重大事项请示报告条例》向党中央或对应党委报告，报告之前一般也会集体研究。从政治定位上看，党对司法工作的领导核心作用，在于管方向、管政策、管原则、管干部，而不是包办具体事务。具体到法院内部，一般不以党组织决议的形式代替司法裁判，党组也不宜取代法定审判组织确定个案裁判结果。

基于上述制度和政治上的考量，关于法院党组研究案件和审判委员会讨论决定案件的关系，应当从以下三个方面认识：

第一，研究范围聚焦维护政治安全和社会稳定。作为党设立的领导机构，法院党组肩负政治领导责任，当然可以研究案件，也应当研究案件，但主要是“影响国家政治安全和社会稳定”的重大案件。近年来，一些案件看似普通，实则包含敏感议题，除当事人和利益相关者外，各方势力基于不同动机都会积极发声，甚至借自媒体炒作。众声喧哗之际，矛头所指经常从个案本身和司法机关，转向我国根本政治制度。对这类案件，党组当然不能坐视不管。实践中，有必要纳入党组研究范围的案件包括：有全国性影响或在本辖区有重大影响的案件；涉及外交、国防事务的案件；涉及金融秩序、企业破产、环境污染、校园安全等，可能引发群体性事件的案件；可能直接或间接影响国家政治安全、社会稳定的案件；有关地区、部门之间存在分歧，经反复协商仍不能达成一致的重大案件，等等。

第二，研究内容侧重把握政治方向和政策原则。其实，有必要提交党组研究的案件范围，与应对提交审委会讨论决定的案件范围是高度重合的，这也更加说明了分工协同、各有侧重的重要性。党组研究案件的目的，是为了从政治上统筹把握，确定依法处理的原则、政策和措施，为合议庭、审委会下一步的审理和讨论提供指导、厘清思路，而不是要越俎代庖，替审判组织解决事实认定或法律适用上的争议。一个比较好的范例是，2018年5月，浙江省高级人民法院在审理社会广泛关注的“蓝色钱江保姆纵火案”之前，就以党组会形式专题研究了该案第二审开庭准备工作及风险因素，并提出坚持法治思维和法治方式、坚持实事求是和证据裁判、坚持回应关切和引导舆论三条工作原则，并未涉及证据采信、事实认定、适用法律等问题。事实上也证明，党组意见在引导二审走向、确保庭审顺利进行和推动办案取得政治效果、法律效果、社会效果统一方面发挥了重要作用。

第三，党组意图主要通过合议庭和审委会实现。党组确定的案件处理原则、政策和措施，如果不涉及裁判事项，可以由合议庭在案件审理中具体实现；对如何裁判具有指导意义，又属于审委会讨论范围的事项，应当按程序提交审委会讨论决定。法院党组成员绝大多数也是审委会委员，参与审委会讨论本身就属于“依照工作程序参与重要业务和重要决策”，可以确保党组的正确意图得到精准贯彻。但是，作为法定审判组织，审委会的决定具有法律效力，审委会委员也要对本人发表的意见和表决承担法律责任。既然责任是明确的，应当允许审委会按照民主集中制依法决断，而非确认预先设定的结论。

（三）科层化监督与审判庭设置

在我国，人民法院是审判机关，独任庭、合议庭、审委会是审判组织，立案、民事、刑事、行政、审判监督等审判庭则是审判机构。人民法院设置审判庭，最初是为了在院长、副院长与独任庭、合议庭之间设定一个管理单元，便于分配案件、流程审批、组织研讨、统一尺度、日常管理等。改革开放以来，为加强专业化建设，许多法院增设了少年、金融、破产、互联网、房地产、劳动争议、环境保护、知识产权等专业审判庭，进入新时代后又在部分中级法院设立了专门法庭。

有了审判庭，自然会配备庭长、副庭长，并确定相应的职权。如此一来，在法院内部就形成“院长→副院长（分管）→审委会专职委员（协管）→庭长→副庭长→相对固定的审判长→合议庭成员（独任法官）”的科层架构。在组织社会学领域，科层制（Bureaucracy）并非贬义词，因为有组织就会有管理，有管理自然有科层，只不过管理层次有密有疏、控制力度有紧有松、强制程度有高有低。对于专业化较强的机关，科层制其实有利于形成统一标准，但需要注重管理宽度和力度的平衡。

问题的关键在于，科层制在行政管理领域的“命令—服从”关系，不宜简单套用至司法审判领域。如果庭长除了管理流程性事项、行政性事务外，还审批自己未参与审理的案件，甚至可以改变独任庭或合议庭的意见，就成了“法官之上的法官”，而司法裁判也异化为“听领导的”。如此一来，“司法行政化”的责任就可能被归咎到科层制身上。而司法责任制的重要特点，则是组织化行权和审判员平权，更贴近扁平化管理的价值取向。因此，在推进司法责任制之初，“去科层，扁平化”被理解为回归司法规律，审判机构和庭领导被视为科层制的“代言人”，成为了改革对象。由此产生两种改革思路：一是“做多+缩小”，二是“撤销+合并”。

先看“做多+缩小”思路。这一模式的主要目标，是打破庭长“只批案，不办案”的传统，参照德国以及我国台湾地区法院的做法，实现一个合议庭就是一个审判庭，庭长必须作为审判长办理案件，同时兼理少量行政管理事务。2013年印发的《审判权运行机制改革试点方案》就规定，“条件成熟的试点法院也可以探索建立一个合议庭即为一个审判庭的模式。合议庭的审判长由副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长或者选任的优秀资深法官担任”。但是，在党的十八大之后更加严控机构编制的政策背景下，这一模式基本没有推进实施空间，即使明确不增加庭长职数，实践中也很难操作。

再看“撤销+合并”思路。基本考虑是，通过撤并审判机构、减少庭长职务、压缩科层链条，达到“拆庙撤神”、提速增效的目标。这一思路主要以三种形式，在部分基层、中级人民法院落地：第一类是不设审判庭或“虚化”庭室（即庭长空缺后暂时不任），只设置审判团队。审判团队以法官为中心配备辅助人员，直接向分管副院长负责。第二类是撤销或合并部分审判庭，如撤销行政审判庭和少年审判庭，相关业务纳入综合审判庭。第三类是推进所谓“大庭制”改革，将各民事、刑事审判庭的业务并入“民事审判部（大庭）”和“刑事审判部（大庭）”统筹管理，由院领导担任负责人，合并履行过去由分管副院长、庭长行使的管理职权。实践中以前两类模式为主，第三类仅在极少数法院推行。

对于层级较低、规模较小、案件较少的法院，“去科层制”改革达到一定效果，主要是变庭领导“庭外批案”为“开庭办案”，优化了审判资源配置。但是，在一些人多案多的“大体量”法院，审判庭撤并之后，产生了一些“百人大庭”。过去分3—4个审判机构、若干名院庭长监督管理的事务，改由1名分管副院长、1名庭长统筹。管理范围一旦拓宽，监督效应相应递减。面对纷繁芜杂的协调事项、程序流程、日常事务，庭领导应接不暇，院领导难以兼顾，无法及时、精准履行监督管理职权。上述现象，被批评是为了追求组织架构上的扁平化，而牺牲了合理的科层监督，相当于“把孩子和洗澡水一起倒掉”。

实际运行情况也证明，这种空心化的“扁平”既没有提升效率，也不必然令裁判结果更加公正。与改革初衷背道而驰的是，为了替庭领导分担审判监督、行政管理事务，有的法院在审判庭内部组建若干审判团队，团队又配置团队长或副团队长（有的叫主任法官、副主任法官），团队之内还包含若干合议庭和审判长，不仅没能减少管理层次，反而形成了“庭长→副庭长→团队长→副团队长→审判长→合议庭成员（独任法官）”的新科层链条，出现了团队长、主任法官等“名不正，言不顺”的行政层级，实际上是在取消科层制过程中制造了新的科层。

其实，传统审判权力运行机制的弊病，在于混淆了院庭长的监督管理职权和审判组织的审判职权，只要厘清两种职权的关系与边界，是否设置科层，设置什么样的科层，取决于相关法院的人案结构、审级职能。正如前述，科层制本身不是问题，问题出在用科层的方式管理审判。即使在审判领域，科层设置只要与组织化行权模式有机融合，也能产生以下正面效应：

第一，有利于统一裁判尺度。英美法系法院因为未设置审判庭，法官数量越多，办案尺度越难统一，单靠“满席听审”已不能解决问题。在我国，依托院庭长的科层监督，通过内部业务研讨、类案强制检索、专业法官会议研究咨询、审委会讨论定案，完全能够从“出口端”把控裁判质量、统一法律适用。

第二，有利于审判流程标准化。院庭长以管理为中心，才能确保法院运行以审判工作为中心。院庭长肩负审判质效监管、纪律作风督导等职责，可以及时督促审判进度、纠正不当行为，以科层管理推进办案工作规范化、标准化、流程化，进而提升审判效率。

第三，有利于组织有效运转。院庭长的岗位承载的不止是权力，还包括相应责任，权责配置合理，可以防止科层运行失序。无论审判庭内部的组织架构有多复杂，只要理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系，确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长和庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序，就能够达到优化、协同、高效的目标。

第四，有利于培养领导干部。法官不应该追求当官，但法院需要既会审理案件、又懂管理协调的领导干部，这样的干部也最适宜从法官群体中产生。通过设置必要的科层，让一部分优秀法官在副庭长、庭长等岗位经受考验、历练成才，才能为现代化法院接续不断地输送管理型人才。

总之，只要科层设置能立足司法规律，实现有效监督、有序管理，有利于推出优质司法公共产品，就是“好的科层”。在审判庭设置和审判团队配置上，应符合精简、务实、效能的原则，综合考虑下述因素：所在法院年度受理案件数量、类型；常用审判组织形式；审判人员和辅助人员数量；庭领导可能承担的审判监督管理工作量；专业化审判需要；履行审级监督、对下指导职能的需要；综合调研工作需要，等等。

余论

党的二十大报告重申党的十九大报告提出的“深化司法体制综合配套改革”，并将“全面准确落实司法责任制”作为改革重点，这既是基于坚持“一张蓝图绘到底”，也是考虑到各地改革进展不均衡、落地程度有高低、配套水平有差异，还没有完全实现系统集成、协同高效的目标。例如，系统配套方面，目前的办案平台和司法数据库，还难以满足类案精准查询和智能推送的需要。组织配套方面，四级法院审级职能定位改革试点正深入推进，不同层级法院的案件数量、类型结构和对下指导方式将发生重大变化，需要完善与审级职能对应的机构设置和审判权力运行机制。人事配套方面，不同层级法院法官的常态化培养模式仍未定型，单靠逐级遴选解决不了上级法院法官来源问题，法官助理队伍也因职业前景不清晰，存在流失多、招录难等问题。

其实，无论是“想了很多年”的设想，还是“做了很多年”的探索，一旦上升为制度，就必须接受司法实践检验。设计再精巧的制度，只有接触到诉求各异的人、参差多态的事，才可能激发活力。改革开放以来，经过四十多年努力，人民法院终于找到适合中国国情、符合司法规律的审判权力运行模式，形成了相应的制度体系和基础理论，使之成为中国式现代化建设的一块重要“拼图”。但是，随着我国迈上全面建成社会主义现代化强国的新征程，审判工作也将面临更多风险和挑战，司法责任制作为深化司法体制改革的“牛鼻子”，还必须持之以恒、以变应变，在不断解决问题、完善配套过程中彰显优势、释放效能。中

《中国法律评论》

基 本 信 息

定价：408.00元

出版：法律出版社

期刊号：CN10-1210/D

出版时间：2022年

册数：全年6册装

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2023年《中国法律评论》（全六册）

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中国法律评论

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刊号：CN10-1210/D.

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