熊伟：高速公路长期收费是否合理合法 | 中法评 · 法治观察

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7月21日，交通运输部就《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）修订稿，向社会公开征求意见。《条例》拟对高速公路收费期限作出调整，高速公路将长期收费。《条例》规定，政府收费高速路偿债期拟按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还；特许经营高速公路经营期一般不超30年，届满后与偿债期政府收费公路统一收费；偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。

昨日，《条例》甫出，即引来社会公众和媒体的广泛质疑。有人指出，收费高速公路债务统借统还，是否将令高速公路成为“永久提款机”？还有人疑问，车主在购车和加油时，已经的缴纳车购税和燃油税中已包含养路费用，高速公路长期收养路费是否属于重复收费？对此，交通运输部公路局副局长王太表示，通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为，高速公路按“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。

据悉，本次《收费公路管理条例》是在去年《预算法》修订，赋予地方政府适度举债权的大背景下进行。统借统还、长期收费等规定，是否符合财税法的要求？记者专访武汉大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长熊伟，从财税管理视角解读《收费公路管理条例》。

目前，我国高速公路建设运营管理的资金筹集方式有哪几种？

熊伟从理论上看，高速公路建设运营和管理资金包括政府拨款、政府借债、民间投资、PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）等形式。但受《收费公路管理条例》的影响，由于不能收费，政府直接拨款修建的公路几乎不会出现，一般都会采取借债或民间投资的形式，前者被称为收费还贷公路，后者被称为经营性公路。政府收费还贷公路也可以将其收费权转让给经营者，将其转换成经营性公路，所获资金用于偿还公路借债。　　政府收费还贷公路的收费主体是政府，这是一种财政收费，是一种公法行为，一旦发生争议，可通过行政复议或诉讼的方式解决。经营性公路实行特许经营，其收费是一种市场行为，是一种私法行为，车主与经营者一旦发生争议，通过民事诉讼的方式解决。最近比较流行 PPP模式，政府与私人投资者合作，还有BOT等，形式不一，责权利也不一。

本次《收费公路管理条例》征求意见稿规定，政府收费高速公路偿债期按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还。统借统还的规定是否合理合法？

熊伟《收费公路管理条例》是根据《公路法》制定和修改的。按照《立法法》所要求的“下位法不得抵触上位法”的原则，必须跟《公路法》保持一致。如果要突破《公路法》的规定，则必须先修改《公路法》。目前看到的征求意见稿，跟《公路法》存在诸多抵触，包括统借统还和长期征收养路费等。　　去年我国《预算法》修订生效后，地方政府除了发行债券，不得以任何其他形式举债。而《公路法》第59条对政府收费公路的界定，仅限于政府利用贷款或集资修建的公路，不包括通过发行政府债券修建的公路。《收费公路管理条例》征求意见稿是以地方政府发行债券作为前提的。要想达到其效果，首先要修改《公路法》。　　《公路法》第60条规定，收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则确定。这里所谓的贷款，应该是指建设特定收费公路的贷款，而不是指一个行政区域内所有收费公路建设的贷款。也就是说，有一个特定的项目，一笔特定的贷款，一个确定的还款计划，一个特定的还款期限。到期之前，如果贷款已经还清，则不能继续收费。到期之后，即便贷款没有还清，也不能再收费。　　这些内容不支持省级区划内的统借统还。《收费公路管理条例》的这个要求违反《公路法》。因此，如果要修改条例，实现统借统还，必须先修改《公路法》。否则，全国人大常委会可以启动合法性审查程序，撤销跟法律相抵触的行政法规。

统借统还的规定有何利弊？是否能顾及公平？

熊伟从财政管理的角度看，既然政府债券不能量化到具体的公路，统借统是可以理解的。但这种统借统还应该只是政府统一对外发行债券，统一汇总公路收费，用于偿还对外债务。至于每一条具体的公路，其投资成本是确定的，管理成本也是确定的，即便实行路网联通，每一条公路实际收到的费用，也是可以精确统计的。因此， 从弥补成本、科学决策、精确管理、有利监督、公开透明的角度看，还是应该分单个项目来核算。　　统借统还的用意在于，用收入状况较好的公路所可能获得的盈余，弥补收入状况不好的公路的亏损，实现盈亏互抵。但是这样一来，政府就失去了就具体项目进行科学论证的积极性。因为不管公路的修建是否有必要、是否有足够的车流和收入，反正可以在全省范围内统筹收入，而不用担心缺乏资金还债。　　从公平合理的角度看，公路收费的标准和年限，一定要考虑建设和管理成本，同时兼顾拥堵治理。车主为自己使用的道路缴费，这符合公平原则。但是，一旦实行捆绑就意味着，车主还需要为遥远的从没有去过和使用过的公路缴费。这样一来，公路收费就失去了规费的性质，而变成了一种变相的税收。　　从公共治理的角度看，每一个投资项目都应该分析其必要性和可行性。就收费公路而言，主要是要考虑车流量和收入增长潜力。这是收费公路作为准公共产品的必然要求。如果在决策时完全不考虑这一点，而是基于国防、重大国家利益，不顾经济发展和交通流量，这种公路就不应该实行收费，而应该全部由政府投资。混淆准公共产品和纯公共产品，要求车主为自己没有使用过的公路缴费，不符合财政原理，更不利于督促政府评估风险、科学决策。　　

可以想象，一旦实行统借统还，地方政府借债修路的积极性会大大膨胀，不管有没有必要性，先修了再说，反正只要债务没还清，就可以永续收费。这样一来，中西部地区高速公路闲置浪费的问题会更加严重。

另外一个可能的结果是，既然全省范围内统借统还，只要还有一分钱的债没有还清，公路收费就可以继续进行，当债务快要还清时，地方很快可以申请再修一条收费公路，或者再发行一笔公路建设债券，这样就又可以继续收费了。因此，极端的情况必然是，仅就建设成本而言，永远难有还清的那一天。

《条例》还规定，高速公路偿债期、经营期结束后，重新核定收费标准，实行养护管理收费。中国燃油税改革之后，车主加油时缴纳的燃油税中已包含了养路费用。这是否属于重复收费？

熊伟前面已经提过，这种收费不符合《公路法》现行规定。不修改《公路法》，直接在《收费公路管理条例》中增补这个内容，不合法。　　收费公路核定收费标准时，考虑的都是加法，即哪些项目可以列入收费考虑对象，如建设成本、管理成本等。其实，基于我国的财政税费现实，还应该做一个减法。2009年成品油消费税改革之后，成品油消费税中所增加的课税，本身就应该用于公路的养护，包括普通公路，也包括收费公路，因为，车主在使用收费公路时，客观上消耗了燃油，也就支付了相应的税收。这笔钱政府收走了，应该相应地降低公路收费，以体现公平。如果是经营性公路，政府应该将这笔钱支付给公路经营者，以降低公路收费标准，保障投资者的正常收益。　　收费公路建设成本收回后，或者公路债券还清后，只要公路存在，只有有车在跑，这笔通过燃油而支付的费用就客观存在。漠视它的存在，而让车主另外再交，有违成品油消费税改革的初衷，不利于树立政府信用。不过，不可否认，高速公路的养护和管理成本比普通公路要高，如果一定要收养护管理费，最多也只能征收超过一般公路养护管理成本的部分，不宜将所有的成本都重复分摊给车主。　　换句话说，这部分费用的征收，需要严格核算成本。如果燃油中所含的消费税能够负担，就不宜再收费。假如不足以负担，则仅就超过部分收费。　　养护和管理到底需要多少成本，不能由公路管理部门单方决定。目前人浮于事的现象，会大大抬高成本。因此，需要引入竞争机制，实行政府竞争性采购，采纳市场化方式运作。政府设立管理实体，独家运营高速公路，很容易发生浪费、冗员和效率低下。

从财税管理的角度，高速公路将长期收费的管理思路是否合理？还有哪些地方需要优化和改进？

熊伟从学理的角度看，将公路收费与贷款修路或政府借债联系起来，尽管有利于公众接受，但不是一个非常合理的做法。　　高速公路作为一种为特定人服务的特别公共物品，本身具有收费的合理性。在供给有限的前提下，所谓为特定人服务，是指它只服务于部分车主，否则会造成拥堵。所谓特别公共物品，是指它相对于普通公路是一种特殊服务，成本高、速度快，安全系数高。因此，只要高速公路与普通公路的差别不消失，就一直存在收费的合理性。即便是政府全额拨款投资修建的高速公路，在其与普通公路的差别继续存在时，也不应仅仅因为没有发生借债，就否定这种可能性。　　公路建设资金到底通过税还是费的方式筹集，需要考虑特定的场景，没有高低优劣之分，宜税则税，宜费则费。普通公路肩负着各种公共政策目标，宜通过税的方式建设，免费使用。高速公路类似于奢侈品，收费无可厚非。　　但是，高速公路并非纯粹的市场产品，它也肩负着一定的公共政策目的，甚至重大的战略意图。因此，政府对高速公路建设也应该有财政资金投入，而不能完全靠借债和收费。不仅如此，在建设高速公路方面，不能把全部支出责任都推给地方政府，对于“国道”，中央政府应承担全责，通过税收或者国债的形式筹资。对于中西部地区的高速公路或一级公路，出于地区间平衡发展的需要，中央也应该给予相应的资助。在核算收费标准时，这部分政府开支应该予以剔除，相应地降低收费标准。

本期推送内容转自微信公众号“财新网”2015年7月21日内容，敬请关注！

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