重点关注丨文惠卡普遍高成本、低效益 怎么破解?

中经文化产业：此前，中经小文曾调查了15个地方发放的“文惠卡”，搞明白了它的运营机制和槽点（戳此查看全文）。根据中经小文的调查，使用不便、范围受限等是影响文惠卡使用效果的最大障碍。近日，中国经济网文化产业频道特约专家、国家行政学院社会和文化教研部主任、文化政策与管理研究中心主任、教授、博士生导师祁述裕和中央财经大学副教授孙凤毅联合发文，就完善我国文化消费惠民卡项目提出了政策建议。

在公共服务领域，财政支出绩效评估并不是纯粹意义上的追求省钱，而是为了实现政府对公共管理的有效供给，坚持财政资金使用效率效益最大化，提高政府的社会公信度与社会公众的满意度。文化消费惠民卡项目作为一种政府发放的普惠型非竞争性的文化卡项目，属于政府主导的项目式的公共服务供给，是一种专项任务的布置；我国许多省市地区探索实行的文化消费惠民卡项目均已经运营了多年，作为公益性项目，文化消费惠民卡搭建起了文化消费的供需平台，扩大文化消费影响力；但是从财政支出绩效评估的角度看，依然存在着有待完善之处。

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我国文化消费惠民卡项目存在的主要问题

财政资金绩效评估既包括项目活动结果本身达到预期客观指标的程度，也包括公众对活动的主观评价。鉴于此，通过绩效评估可以分析出，目前我国实施的文化消费惠民卡项目存在的主要问题：

第一，公共文化产品供给的高成本问题。    

为了实现基本公共文化服务均等化，政府有责任为社会公众提供低成本、高效率、优质的公共文化产品与服务。然而，由于公共文化产品供给的政府垄断，产生了公共文化产品供给的高成本问题，无法做到成本效益最大化，致使在公共文化资源配置过程中不能实现帕累托最优。

从近年来许多省市地区公布的文化消费惠民卡项目的财政报告可以看出，涉及到文化消费惠民卡项目财政支出的重要项目为设备租赁费、平台运营费、外协费、宣传推广费等。而这些支出项目在财政资金使用、项目决策及日常管理活动中都没有私人领域的硬性约束，管理过程中的软约束在一定程度上阻碍了公共领域主体积极性的发挥，从而增加了公共产品的成本。政府需要成为有效率的政府，即使在民生工程中也要实现以最小的消耗达到最大的化会效益的目标。

文化惠民卡项目建设过程需要在执行项目工作阶段加强现代项目管理的运用，通过中期跟踪、后期评价、结果应用，形成闭环式约束管理机制，从而使得项目能够保时保质保量的完成，降低公共文化产品与服务成本。

第二，过于追求“需求侧管理”而忽视供给侧改革。

相对而言，“需求侧管理”是总量管理，其政策思路侧重于通过政府支出政策来刺激需求总量，以实现反周期的短期增长；“供给侧管理”更侧重于结构调整，优化要素配置，通过减少政府干预，来激发市场主体活力。如果还是寄望于在短期内刺激需求总量，不但其政策的边际效力日益弱化，而且将构成对生产率提高的抑制。

国内居民海外购物、海外代购和跨境电商的迅猛发展，折射出了长期以来政府对市场过多干预以及长期奉行“需求侧管理”的宏观政策问题。由于公共文化产品消费上的非竞争性与非排他性，政府无法确切知道社会需要哪些公共文化产品, 以及要多少公共文化产品。因此，由于公共文化产品外部性的存在以及决策信息获取困难，加之公共决策者还会运用策略掩盖自己的真实偏好，政府供给的公共文化产品必然会像市场一样，或是过量供给、或是供给不足，处在低效供给状态。

文化惠民卡项目的运营无法忽略“沉睡卡”这一现象的存在，公共文化产品与服务供给的有效性有待增强。

第三，缺乏相关法律基础，文化消费惠民卡项目成本准确测量难。

在现有制度体系下，针对我国文化消费惠民卡项目所进行的绩效评价主要依据财政部、国家发改委等相关部门出台文件中的部分条款，缺乏专门的法律文件对此类项目的评价如何实施、实施主体和监督主体、如何保证评价结果应用到实际等问题进行说明，从而导致项目绩效评价结果的适用性大打折扣。

文化消费惠民卡项目成本测量在财政支出绩效评估中应用的难点：

一是成本数据的获得障碍。在现行的行政事业单位财务核算制度下，除个别项目进行单独核算，大部分项目是按照会计科目进行核算，无法真实地反映出准公共文化产品的成本，数据采集困难。

二是价格合理性的判断障碍。由于政府提供的准公共产品的特殊性，部分公共产品价值和价格无法从市场竞争环境中获得，给准公共产品价格合理性判断带来了一定的障碍。

因此，文化惠民卡项目成本准确测量难。

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完善我国文化消费惠民卡项目的政策建议

对于我国文化消费惠民卡项目绩效评价在我国尚属新生事物，在很多方面有着较大的改善余地。通过对于近年来我国已经推出或实施文化消费惠民卡项目的省市地区财政支出绩效评价分析来看，我国文化消费惠民卡项目的未来发展方向还应当在如下方面加以完善：

首先，科学设计公共文化产品与服务的消费需求揭示机制，避免公共文化产品与服务供给不足。

文惠卡项目涉及签约商户众多，不同领域消费特点差异较大，消费优惠折扣难以统一，且文惠卡面向全体市民发放，发放数量达到百万张，给文惠卡项目的整体运营管理难度带来较大挑战。所以，作为公共文化产品与服务部门，政府应该借鉴学习互联网思维的核心——用户思维，应该以公众的文化消费需求为导向，在了解、把握公众对公共文化产品与服务消费需求变化的基础上，满足公众的合理文化消费需求。

如果政府一厢情愿地按照固有方式提供公共文化产品与服务，就可能导致公共文化产品与服务供需错配。因此，要建立公众与政府沟通渠道，保证信息的公开性，使公共文化消费需求信息披露具备前提条件。

更为重要的是，要让公众说出对公共文化产品与服务消费需求数量的真话，建议设计“公共文化产品与服务消费需求”问卷，由统计部门的城调队和权威数据调查机构进行广泛的问卷调查与数据分析，科学地揭示公众对公共文化产品与服务的真实消费需求，以作为公共文化产品与服务供给数量的决定依据。

其次，促进供给主体多元化，推行政府购买和PPP等公共文化产品与服务市场化、社会化供给模式。

作为文化消费“新名片”，文惠卡设计理念受到关注和肯定，但好事还需要办好。为此，政府需要进一步转变职能，广泛吸收社会资本参与到能由政府和社会资本合作提供的公共文化产品与服务中。文化消费惠民卡项目的运营应当更多地采取政府购买与PPP等形式，在公共文化产品与服务供给侧结构性改革中实现“双到位”，各擅其长，各尽其责，分工明确；同时将市场能够充分发挥作用的领域交给市场，协调好公平和效率、政府和市场、尽力而为和量力而行的关系。

建立有效的政府监管体系，防范文化消费惠民卡项目运运营中可能遇到的风险，提高资金效率；利用供求、风险和利益等机制平衡在公共文化产品与服务事业建设和运营中的供求和利益关系，推行政府购买、市场和社会提供的多元化、社会化的公共文化产品与服务供给模式；特别是在近年来“天价采购”、“豪华采购”广为诟病的大背景下，为了尽可能降低负面影响，有关部门采取了一系列改革措施，包括实行批量集中采购、修改协议供货管理办法等等。对政府采购活动效果的评价不应仅限于节支防腐一项。今后，对政府采购活动的评价应更加全面、客观，应更加注重对采购绩效的评价，即全面、客观的评价采购活动投入和产出的关系，政府采购的核心评价目标要从“少花钱”转变到“花得值”。

最后，建设保障公共文化产品与服务供给侧结构性改革的财政预算管理体制。

有必要对文化消费惠民卡项目的市场定位、功能设计、运营模式等进行进一步的充分研究与论证，让文化消费惠民卡项目的运营更加精准、更加有效，提高财政支出的效率与效益；比如，加强文惠卡项目运营系统与“互联网+”的融合、扩大文惠卡的使用范围和区域，提高中小微型企业签约商户质量等。

进一步完善细化绩效指标，增强绩效目标的可实现性和可考核性，并对部分项目内容进行了调整；提前规划文惠卡项目期满后的运行模式，落实项目绩效的可持续性。

供给侧财政预算体制改革要点在于提高财政资金使用效率，进一步优化政府公共物品供给结构。因此，在满足文化惠民卡项目正常运营的前提下，应当在财政支出结构上进一步降低行政支出，提高文化消费终端补贴的精准性、有效性，最大程度上避免无效发卡现象的产生；继续深化财政改革，推动政府简政放权，进一步减少对市场的微观管制，将财政支出重点转到有利于促进居民文化消费均等化、满足基本公共文化需求、基本文化权益保障方向上；建立健全加强文化产品供给与促进文化消费并重的政府扶持机制，建立适度竞争、消费挂钩、择优扶持的新机制，由直接补贴文化经营单位向补贴居民文化消费转变；引入财政支出项目效益分析如成本收益分析方法、绩效分析法，改变部门和财政观念误区，进入效率财政时代，通过资源配置的改进增进全社会的福利，迈向“帕累托改进”。

我国部分地区文惠卡情况

▲ 邵希炜整理

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主编：成琪

作者：祁述裕、孙凤毅

来源：祁文共赏

编辑：邵希炜

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