刚刚，十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》

中经文化产业：2月26日-28日，十九届三中全会在京召开，而讨论《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）稿是此次会议的重要内容。刚刚发布的《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》显示，十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。对于文化系统“大部制改革”的说法早就有之，这次是否会落实，值得关注。

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明确党和国家机构改革的指导思想、目标、首要任务、重要任务

《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》中指出，全会提出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。新中国成立后，在我们党领导下，我国确立了社会主义基本制度，逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系。在社会主义建设和改革开放过程中，我们党积极推进党和国家机构改革，各方面机构职能不断优化、逐步规范。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标全面深化改革，加强党的领导，坚持问题导向，突出重点领域，深化党和国家机构改革，在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。

全会强调，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，在全面深化改革进程中，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性。

全会强调，深化党和国家机构改革的指导思想是，全面贯彻党的十九大精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，适应新时代中国特色社会主义发展要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。深化党和国家机构改革，必须贯彻坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则。

全会提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。既要立足实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。

全会提出，深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

全会提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，调整优化政府机构职能，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。

全会提出，统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，增强人民军队战斗力，使各类机构有机衔接、相互协调。

全会提出，治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。

全会提出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要完善党和国家机构法规制度，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。

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文化系统是否进行大部制改革值得期待

十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议后，文化界人士十分关心，文化大部制是否被提上日程？

据中经小文了解，文化系统大部制改革的提法早就有之：

早在1998年，时任国家总理的朱镕基就提出了广电总局，新闻出版总署与文化部“三部合一”的改革策略，在2004年，时任国家总理的温家宝也提出过“三部合一”。

2013年，广电总局与新闻出版总署的“二部合一”，这只能算作文化大部制改革走了半步，虽然与预期由一定的差距，但是走了半步也比原地踏步好，况且副省级以下的全部实行了三部合一或者多部合一。文化大部制改革在一些地方已经做了有益尝试，许多市县一级政府成立了“文化广电新闻出版局”，把传统上分设的有关文化、广播、电视、新闻出版以及体育等方面的管理职能，综合为一个政府部门行使。未来，省和中央层面的改革完全可以参照进行。

大部制改革不是简单的部门、权力整合。应该伴随着对政府权力的约束和分权，厘清政府权力的边界，应该让“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”。政府应由生产者变为管理者，由直接提供服务转而专事标准制定和行为监测。那些市场机制和社会组织能提供的产品或服务，绝不能再赋予一些部门审批、特许权来干预。

大部制是指根据市场经济发展的要求，将职能相对接近的政府部门进行横向合并，拓宽管理幅度，从而使行政管理体制更好地适应新时期新阶段经济社会发展的需要，关键是应把转变政府职能作为其核心任务，继续深化行政管理体制改革。

专家观点

十九大明确了政府机构和行政体制改革的三大方向   

马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）

高效合理的政府机构设置和行政体制安排，是建设社会主义现代化强国的重要组成部分，并将为经济、社会、文化、生态等领域深化改革提供制度支撑。习近平在十九大报告中指出，为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。他指出，特别是要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。与此同时，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”此外，还需要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”这些思想反映了政府机构和行政体制改革未来发展的三大方向，并将为指导服务型政府建设提供了行动路线图。

首先，我国历次政府机构改革往往主要对政府直属部门进行合并重组，而很少触及内设机构。这使各个政府机构的内设机构千篇一律，并很难适应经济社会发展的需求。以过去两届大部门制改革为例，各级政府合并的大部门仅对其综合管理的内设机构进行合并，如办公室、财务、信息、人事等，而很少针对职能机构加强重组。这也使一些政府机构在合并以后仍然是“两张皮”，无法真正打通职能交叉、重叠乃至矛盾之处，使机构改革无法带动和引领职能转变。

习近平在十九大报告中开宗明义地指出机构设置要统筹考虑，特别强调了内设机构的配置问题，明确了政府机构改革的发展方向。这意味着政府机构改革不应仅仅停留在表面，而应深入到政府机构内部，并逐步优化内设机构的设置。与此同时，破解机构合并后的“同床异梦”现象，切实推进合并后的机构整合和职能融合，是今后一段时期政府机构改革需要重点关注的课题。这就要求政府机构改革不应只是加减法，而应引入乘除法，通过内设机构的合理设置产生加成效应，通过上下联动的机构改革产生倍增效应。

其次，十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政府机构编制难题提供了思路。编制管理可以确保政府机构的人员安排得到有效控制，并避免机构膨胀和人浮于事。但是，编制管理也导致人事安排的僵化和固化，难以适应行政体制改革的要求。很多政府部门存在“忙闲不均”的现象，一些部门可以说是门可罗雀的“清水衙门”，而另一些部门则是炙手可热的“肥水衙门”。受制于刚性编制管理，还有许多部门存在想要的人进不了，不想要的人赶不走。许多政府机构迫于工作需要，不得不引入大量编外人员，但是同工不同酬和其他人事管理问题也成为困扰人们的难题。因此，如何使各类编制资源“动起来”，并可以加以灵活有效的统筹使用，是推进行政体制改革的关键环节。此次报告特别指出编制资源的统筹使用思路，这就要求盘活既存人力资源并激活新增人力资源，从而可以实现政府编制管理的优化配置。

最后，十九大报告指出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，并鼓励职能相近的党政机关合并设立或合署办公。这些新提法将有利于进一步理顺党政关系和上下级关系，并发挥各地各级政府的能动性。目前我国在经济、财政等方面的分权政策已经基本到位，而在行政体制方面的分权进程还需要加快。以往政府机构改革过分强调“职责同构”，即要求下级与上级在机构设置方面“上下一般粗”。这意味着上面设置什么机构，下面也要对应设置同样或类似的机构。这就需要各级政府都有相应的“对口单位”，但却忽视了各地各级政府机构本身应有的特色和属性。与此同时，这也让各级政府的部门设置缺乏变通性和灵活性，并导致省市县政府部门只是各类中央政策的“二传手”，出现机构“悬空”和政策空转的问题。

我国幅员辽阔，各地情况不同，各级政府的职能定位和侧重点也差异较大。鉴于各地各级政府机构的本身属性和特点，因地制宜地设置机构，是构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。目前，许多省份都探索试点市县政府机构改革，将职能相近的党政机关予以合并，并通过合署办公等方式精简人员和强化协同。但是，地方机构改革面临的挑战是，合并设立或合署办公的机构无法同上级部门一一对应，往往出现一个下级部门向多个上级部门报告的情况。打通上下级政府之间的“最后一公里”，充分肯定地方政府机构设置的灵活性，将可以大大释放机构改革的正能量。与此同时，未来也需要关注在上下级政府部门不对应的情况下，如何加强上下级之间的互动和协同，避免“一对多”的组织沟通遇到梗阻。

正如十九大报告指出的，政府机构和行政体制改革归根结底是要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”如果机构改革无法带动职能转变，或者难以推动政府管理创新，就谈不上深化行政体制改革。此次报告明确了未来政府机构和行政体制改革的上述三大方向，有利于在巩固已有机构改革成果的基础上，进一步实现行政体制改革的提质增效。因此，通过上述三方面的改革深化，特别是加强内外联动、资源统筹和上下互动，必将提升政府工作的效率、效果和公平，并赢得人民的满意和信任。   

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主编：成琪

来源：新华社、文化产业新视界

编辑：邵希炜

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