深度观察丨我国文化产业政策演变的三个时期

中经文化产业：《2018年政府工作报告》中提出，过去五年来，我国GDP年均增长7.1%，而我国文化产业年均增长达到13%以上。在其背后，是我国文化产业政策对产业发展的大大力扶持。

近日，中南大学文学与新闻传播学院教授、博士研究生导师欧阳友权和中南大学文学与新闻传播学院博士研究生江晓军在《国家行政学院学报》上发表文章，对我国文化产业政策的演变进行了分析。

按照发生学的逻辑，自1978年改革开放以来，我国文化产业政策经历了要不要放开文化市场、要不要发展文化产业和怎么发展文化产业的三大政策问题的转变，形成了文化产业政策迸发的三次重要窗口期。

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第一次文化产业政策窗口期:

要不要放开文化市场

要不要放开文化市场，这是文化产业发展初始的政策问题。现在看来似乎理所当然，但在当时却是必须审慎思考的大问题。

从新中国成立到20世纪80年代初文化领域的改革启动之前，计划经济体制下的中央政府把一切文化产品的生产、流通与分配都纳入统一分配体制，“人们既不能主动地选择什么，也不能参与文化产业其中去发展什么”。在价值形态上，“文化产业在很大程度上只是意识形态领域里阶级斗争的工具，主要服从和服务于意识形态领域里的阶级斗争”。此时基本上不存在真正意义上的文化产业和文化产业政策。

直到1978 年，十一届三中全会开启了我国由计划经济向市场经济转型的进程，才逐渐开启了文化领域思想解放的窗口。为了解决经费不足、运营困难等实际问题，少数文化事业单位率先破冰，开启市场化的尝试，涌现了一个个文化市场领域的“历史性第一次”。

1979年1月4日

《天津日报》在全国率先刊登第一条报纸商业广告

1979年1月26日

上海市广播电视台播出了我国第一条电视广告

1979年底

广州市东方宾馆出现了我国第一家营业性音乐茶座

1981年

著名京剧表演艺术家赵燕侠承包北京京剧团，开启演艺院团承包制之先河

1984年

上海开办了第一家营业性舞厅

这一系列文化事件的出现，如激起千层浪的那块石头，对于其他长期处在计划经济体制和意识形态控制下的国有文化事业单位产生了巨大影响。由于牵涉文化体制问题和意识形态特殊性，对于这些文化向“钱”进的行为，是准许放开还是明令禁止、什么行业可以放开、在多大程度上放开等一系列的问题，急需当局做出回答。

一方面是计划经济向市场经济改革的大背景，市场力量的初步觉醒，迫使文化市场要开放; 另一方面是意识形态控制论的主导，担心放开文化市场可能会带来不稳定因素，不利于维护国家统治。

正是在这一情境下，我国第一次文化产业政策问题窗口开启，对要不要放开文化市场进行了一番论证，如图1:

▲ 图1 关于放开文化市场的政策论证

当然，具体的论证过程显然要复杂而激烈得多，尤其是在文化市场兴起的初期，受计划经济时期文化观念的影响，以及文化市场管理手段和经验的缺乏，有关部门面对体制外兴起的文化市场新现象时，显得小心又谨慎。

同意在加强管制下逐步放开文化市场，看似矛盾的政策主张，实际上是非常符合当时政策大背景的。

1978 年

财政部转批《人民日报》等首都8家报社要求试行“事业单位属性，企业化管理”的报告

1978年12月

国家出版局在全国报纸经理会议上正式宣布了报社企业化经营的决定

1979年

财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，着重明确报社是党的宣传事业单位，但在财务管理上实行企业管理的办法。

自此，“事业单位，企业化管理”这种体制在全国报业领域推广，标志着在我国文化事业单位的核心领域，新闻出版传媒机构正式开始从意识形态宣传的工具向宣传与经营并重、双轨制运行的方向发展。

1987年2月文化部、财政部、国家工商局发布《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》

1988 年3 月新闻出版署、国家工商管理局颁布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动暂行办法》

国务院批转《文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》

1989 年1 月财政部出台《关于事业单位财务管理的若干规定》

等政策文件相继出台，为“以文补文”“多业助文”“文化搭台，经济唱戏”等多种形式经营性活动在不同文化单位、不同行业、不同地域上争相上演提供了合法化的背书，极大改善了文化事业单位的经营状况同时推动了文化市场各领域的逐渐开放。

这在1996 年中共十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中得到了最完善的表述: “要遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局。”

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第二次文化产业政策窗口期:

要不要发展文化产业

“事业单位属性，企业化管理”的这一矛盾的过渡体制不可能一直持续。这种产权归属不明，造成的结果只能导致事业办不好事业，产业做不好产业。事实上也是如此，放开文化市场和发展文化产业显然不能被完全等同，有限制放开文化市场就为后面全面放开奠定了基础，文化产业的盛宴被拉开了序幕。

随着国内文化市场逐渐开放，不断积累了文化产业的市场基础和发展动能，知识经济时代的到来和国际上涌现的文化创意产业浪潮，以及我国宣布正式加入WTO，融入全球化竞争的需要，进一步加剧我国“文化产业”和文化产业政策出台的紧迫性，于世纪之交触发了文化产业政策窗口期的第二次开启。此时我国文化产业政策论证主要围绕要不要发展文化产业的政策问题而展开，其过程如图2:

▲图2 关于文化产业合法化的政策论证

同样的，这也并不意味着我国文化产业及文化产业政策的历史性出场是一蹴而就的。

首先，就产业实践层面来看，文化产业经历了从最初的“文化”与“事业”的单一组合向“文化”与“市场” “经营”“有偿服务”等概念的几度链接，进一步扩大到“文化”与“经济”、与“产业”的密切关联，由最开始的模糊、不确定逐渐走向明晰、确定和合法化的过程。而在中央政府的决策层面，就文化产业的合法化的问题也经历了相当长一段时间的摸索。

1991 年6 月10 日，国务院批转的文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》在肯定“以文补文”活动的同时，正式提出“文化经济政策”概念。

1992 年6 月16 日，中共中央和国务院做出了《关于加快发展第三产业的决定》，将“文化卫生事业”纳入“加快发展第三产业的重点”。

同年7 月，国务院办公厅综合司编著的《重大战略决策———加快发展第三产业》才首次使用了“文化产业”的概念。之后，这一概念虽然得到迅速传播，但也仅限在学术界探讨为主，偶尔见之于少数几家媒体报道。

直到1998 年文化部文化产业司的成立及2000 年在十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，才第一次在中央正式文件中正式使用了“文化产业”的概念，提出了推动文化产业发展的任务和要求，真正标志着我国对于文化产业合法性地位的认可，因而具有里程碑的意义。

“确认‘文化产业’合法性的首要意义就在于，它代表着对前现代文化观念的‘去魅’，代表着对计划经济时期旧文化观的深层解构。”至此，文化产业的经济性或产业性从意识形态控制中得以释放，文化产业才被脱离出来，提升到与文化事业发展同等重要的高度。

“要积极发展文化事业和文化产业……发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。” ( 党的十六大报告) 这样，坚持文化事业与文化产业的二分，实现两轮驱动，并轨发展的思路主导着我国文化体制改革，从中央到地方出台了一系列鼓励支持文化产业发展的政策措施，推动我国文化产业发展十年兴起。

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第三次文化产业政策窗口期:

文化产业发展观的问题

在实现文化产业合法化，文化产业政策历史性出场后，接下来要面对的自然就是文化产业发展观的问题。以什么样的发展观看待文化产业，相应地就会出台什么样的文化产业政策。“我们究竟需要什么样的文化产业发展观和文化产业认识论，这是当前中国文化产业发展面临的一个重大的理论与政策问题。中国当前文化产业发展所遇到的一切问题，都是由这对基本问题形成的。”

其一，作为产业发展的文化产业发展观，也称之为小文化产业发展观。把文化视为一种商品，按照一般产业规律发展文化产业。作为产业的文化产业发展观习惯于用发展工业的思维方式，以重大项目驱动文化产业发展，以达到追求文化产业发展规模和发展速度的目的，因而，也被称为“项目型发展观”。

我们从2006年出台我国第一部文化发展规划———《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中可以找到论证：推动“国有文化企业转制”、实现“规模化、集约化经营”; 确定“重点文化产业门类” “重大文化产业项目”，加快“文化产业园区和基地建设”，其最终目的是要“在重点领域取得跨越式发展”。

2009年7月22日，我国第一部文化产业专项规划———《文化产业振兴规划》中提出的实现文化产业振兴，着力做好八个方面工作中就有四个方面是“发展重点文化产业” “实施重大项目带动战略” “培育骨干文化企业” “加快文化产业园区和基地建设”。建立在此文化产业发展观下的文化产业政策带有浓厚的政府干预色彩，以出台倾斜性的文化产业扶持政策为主要政策主张。纷纷上马的文化产业的大项目、大企业、大园区、大基地是这一文化产业发展观的鲜明例证。

其二，作为经济发展的文化产业发展观，即中文化产业发展观。作为经济发展的文化产业观也是追求经济增长的目标，看似与作为产业发展的文化产业观类似，实际上仍有很大区别，应该说是一种进步。

一是主张文化产业发展应该回归文化市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。以党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为突出标志，在这个文件里，国家文化政策的第一主题词从文化产业转变为现代文化市场。

二是摒弃了狭隘的产业发展观，把文化产业视为经济发展的重要一环，谋求融合发展。2014年3月国务院出台的《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（戳此查看解读）以及随后文化部印发的《实施意见》（戳此查看全文），明确了文化创意和设计服务与装备制造业、消费品工业、建筑业、信息业、旅游业、农业和体育产业融合发展的重点任务。

2017年1月，工业和信息化部、财政部联合下发的《关于推进工业文化发展的指导意见》（戳此查看），提出要通过5 ～ 10 年时间，涌现一批体现时代精神的大国工匠和优秀企业，工业产品的文化元素充分展现，工业文化产业成为经济增长的新亮点。我们发现这一推动文化产业发展密切相关的政策，可以没有文化部门的参与，换句话说，文化产业不再只是文化部门所关心的问题，发展文化产业也不再是文化部门所专属职责，大文化部门指日可待。

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建构在经济发展的文化产业发展观下的文化产业政策，以引导和鼓励为主，核心是构建现代文化市场体系，促进文化与其他产业融合发展为主要政策主张。

其三，作为社会发展的文化产业发展观，是为大文化产业发展观。前两种的文化产业发展观看到的还是文化产业的经济属性，作为社会发展的文化产业观则提出要回归文化产业的文化属性、社会属性和意识形态属性。文化产业是关于“内容———符号、意义和价值”的生产、提供与消费，其目的是满足人的精神文化需求，这才是文化产业的本质属性和主体功能。

一切文化的建设、文化产业发展、文化资源的积累、文化产品的生产，都应该是以满足人的、社会的文明进步与发展为旨归。建构在这一文化产业发展观下的文化产业政策与以往扶持型和鼓励型文化产业政策不同，提出的是一种社会建构性的文化产业政策。

2014年10月15日，习近平在文艺工作座谈会上讲话，强调要“坚持发展以人民为中心”的社会主义文艺，到《公共文化服务保障法》（戳此查看全文）的审定与出台，从立法上保障人民的公共文化需求，以及其间《文化产业创业创意人才扶持计划》（戳此查看全文）《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（戳此查看全文）《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》（戳此查看全文）《“一带一路”文化发展行动计划( 2016－2020年) 》（戳此查看全文）等一系列政策的出台，着重于文化市场主体的建构、文化创意人才开发、创意阶层崛起、公共文化服务保障、文化对外开放等核心要件，都昭示着我国文化产业政策向社会建构的转向。

2017年10月18日召开党的十九大，习近平总书记在报告中做出了中国特色社会主义进入新时代的伟大论断，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。由此，人民占主导的需求已经从满足物质生活需求为主，转向以满足人民美好生活需要的精神需求为主。作为文化建设重要方面的文化产业，就必须担当起社会建构、文化建设的主要任务，实现从文化自觉到文化自信，推动中华民族文化的伟大复兴，这是新时代所赋予我国文化产业发展的重要使命。

那么，我们究竟需要什么样的发展观呢? 应该是三者都需要，尤其是在当前我国文化产业发展仍然不充分不平衡的情况下，在聚焦文化产业政策问题的建构之初，就必须同时兼顾三种文化产业发展观。我们既要解决作为产业发展的文化产业发展实际问题，也要看到作为发展的文化产业发展的必要性，扩大文化产业与其他产业的融合发展，同时更应该看到作为社会发展的文化产业的必然性，文化产业发展必须以人民为中心，推动社会发展和文明进步为旨归。三种文化产业发展观不是一种非此即彼的对立关系，而是一种共存关系，表现出一定的层次性。具体的政策论证结构详见图3。

▲ 图3 关于文化产业发展观的政策论证

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小结与讨论

综上所述，我国文化产业政策演变具有鲜明的问题导向性，“以问题为中心”贯穿文化产业政策发展演变主线。文化产业政策窗口期的分析框架，有助于我们从整体上理解我国文化产业政策演变过程，把握下一阶段我国文化产业政策发展的趋势。

需要指出的是，在日益复杂多元的社会现实情况下，受信息的不完备性以及人的智慧有限性的影响，政策论证是一个有限理性而非完全理性的过程。它不是一种政策决策论，而是在确定性与不确定性的共存中发展完善的论证过程。换言之，对一个政策问题并不是经过一次或几次政策论证就会形成统一的政策主张，而是可能要经过反复多次的政策论证。

这对于文化产业政策论证而言更是如此，文化产业本身就具有相当的复杂性，关于其概念、范畴、性质等并未形成统一界定。因此，文化产业政策演变表现出复杂性、长期性、螺旋式演进的特点，而并非完全阶段化、跳跃式的变化发展。

这并不是说我们对文化产业进行问题聚焦和政策论证的演变分析就没有意义，而是要从马克思主义哲学中对主要矛盾、次要矛盾的观点出发，以发展的眼光对文化产业政策要解决的主要问题、次要问题进行深入把握，同时对建构在不同文化产业发展观下的政策主张进行关注，动态地加以审视。后期研究也可以尝试引入量化分析方法，对我国文化产业政策文本和产业实践进行定量分析，进一步充实文化产业政策分析的研究成果。

说明：文化产业政策演变分析框架

在政策论证中，所有与政策有关信息以及相关的证据、直觉判断、假设、反驳等观点碰撞交织在一起。按照斯蒂芬·图尔明论证观点，论证由相关信息(I) 、主张(C) 、根据(W) 、支持(B) 、反驳(R)和限定词(Q)6个要素组成，根据每个要素所处的位置和发挥的作用形成论证的一般框架结构，政策信息或数据(I) 是政策分析的前提和基础，相关根据(W) 和支持(B) 假设引入为政策论证提供了不同视角，并据此提出各自反驳( Ｒ) 意见和不同限定程度(Q) 的差异化政策主张(C) ，具体论证结构和过程如图所示。

▲图 图尔明政策论证结构

这一论证结构有助于规范传统的政策分析过程，既能够强调对于政策信息、数据解释的普遍性，又能够比较和检验政策制定过程中重要利益相关者的推理和论证过程，因而很快被引入具体政策分析领域。

同样地，借助该框架架构，我们可以对文化产业发展各阶段聚焦的政策问题进行一番论证分析，通过历史性梳理和还原，从而发现我国文化产业政策演变的一些特点。

（本文节选自《问题聚焦与政策论证：我国文化产业政策演变分析》）

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主编：成琪

作者：欧阳友权、江晓军

来源：国家行政学院学报 2018年1期

编辑：邵希炜

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