千万文保专项资金使用遭滞：原因竟出在了设计图纸上丨中经观察

中经文化产业：随着近几年国家对于文保工作的重视力度不断加强，地方政府对当地文物资源的挖掘、保护、利用程度也随之提升，各级文物修缮工程在全国广泛开展。但与此同时，在现阶段文保工程发展进程中，也逐渐出现了一些尤应重视的问题。近日，黑龙江省牡丹江市东宁日军侵华要塞勘察设计图纸被“骗用”一事引起了中经小文的注意。

▲ 东宁要塞遗址 图片来源于网络

东宁要塞是国务院公布的首批80处国家级抗战纪念设施、遗址之一。1934年至1939年期间，日本关东军在我国东北与苏联接壤的边境地区修筑了一系列的军事要塞。作为东部一线的军事重地，东宁要塞既是亚洲最大的军事要塞，也是第二次世界大战的最后战场，其中包括胜洪山要塞、勋山要塞、三角山要塞等地下军事要塞10多处，内有指挥所、弹药库、电机房、屯兵室、军官宿舍、浴室等，设施齐全，建筑水平精良，素有“东方马其诺防线”之称。当年，为修筑要塞日军共征用中国劳工17万人，所以也是集中埋葬中国劳工的最大场所。

2005年东宁要塞被批准为全国爱国主义教育示范基地，2006年5月被列为全国重点文物保护单位。在2017年1月，国家发改委、中宣部、财政部、国家旅游局、中央党史研究室等单位公布的《全国红色旅游经典景区名录》中，侵华日军东宁要塞遗址位列其中。

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事件始末回顾：设计图纸缘何被“骗用”？

据中经了解，现有东宁市政府开发的东宁要塞景区是东宁要塞中一个中型地下军事要塞（勋山要塞），位于东宁县三岔口镇南9公里处，与俄罗斯仅一河之隔，占地5公倾。由于要塞地道低矮潮湿，加上此前多年未曾修缮，如今部分山体已经开始出现裂缝，部分隧道也存在漏水的状况，对外开放存在一定的安全隐患。

2015年7月，北京兴中兴建筑设计事务所（以下简称“兴中兴”）受东宁市文化广电新闻出版局（以下简称“东宁市文广新局”）委托，对侵华日军东北要塞——东宁要塞群进行勘察及抢险加固设计工作，并于2015年12月完成立项及方案设计，后东宁市文广新局将方案报黑龙江省文化厅及国家文物局审批。

▲ 东宁市文广新局出具的委托书 兴中兴提供

期间，为更好地完成项目方案设计，兴中兴所先后4次前往实地勘察设计，并邀请数位专家前往就地考察论证。2016年在由其设计的方案获批后，兴中兴完成全部施工图设计并交于东宁文保所相关负责人（含电子版技术文件）。2017年8月国家文物局就“侵华日军东宁要塞抢险加固工程”专项维修基金批准到位，总计1600多万元（包含236高地、409高地、朝日要塞、东宁要塞-电器设备、麻达山要塞、三角山要塞、胜哄山要塞、勋山要塞等加固工程），该项资金分两次拨付，首次拨付资金964万元；剩下的644万于2017年年底如期拨付。

根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，第七条：“本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的”。在正式开展东宁要塞抢险加固工程之前，东宁市文广新局需在专项资金到账之后，尽快启动设计招标流程。在招标过程中，按照委托书上的说明内容，“编制费用按国家2002版设计收费标准执行”。根据国家2002版设计收费标准，东宁文广新局将支付兴中兴勘察设计费用总额约为104万（按2017年一期到位资金比例，勘察设计费控制价应为60万以上）。

▲ 国家文物局评审数额：勘察设计费用应为62.62万

事实上，据中经小文了解，东宁市文广新局在2017年9月21日首次对外发布的《侵华日军东北要塞---东宁要塞群抢险加固项目的勘察设计和工程设计》招标中，其中明确“资金性质及额度：国家重点文物保护补助专项资金29.8万元”，由于设计招标费用大大低于正常设计取费，兴中兴未曾采取投标行动。

原本应为60多万的设计费，为何打了一半的折扣？中经小文在采访过程中了解到，当时东宁市政府采购部门以没有红头文件为由，单凭一张国家文物局的评审数额单，无法以60多万的价格作为招标控制价，因此通过采购询价的程序先后定了29.8万、36.7万作为一期工程的勘察设计费用预算。

在此之后，东宁市文广新局于2017年10月9日，10月17日又分别以资金额度29.8万、36.7万再次发布招标公告。因采购预算过低，其他设计单位也不曾投标，以至最终流标。前前后后4次招标，次次流标。

▲ 中经小文在政府采购信息网上查询到的三次设计投标信息截图

▲ 东宁要塞抢险加固工程招标公告

在未完成设计招标的情况下，2017年11月22日，东宁市文广新局作为招标采购单位，委托在哈尔滨注册的正信伟业招标集团有限公司以“要塞抢险加固工程”负责招标工作。相关知情人反映，正信伟业在进行招标过程中所售卖的设计图纸正是兴中兴此前为东宁要塞设计的抢险加固工程设计方案。根据公开资料显示，该施工工程最终由一家来自福建的泉州市古建筑有限公司以7524768.12元的价格中标。

▲ 2018年1月25日公开的中标公示

按照正常的工程项目建设程序，项目立项之后，只有甲方正式走完委托规划、设计程序，合法取得项目设计方案的前提下，方可启动正常的招标程序。那么，东宁文广新局为什么会违反正常的工程项目实施程序进行如此操作？

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戏剧性转折：地方领导班子换届之后“难续前缘” 

委托书成无效文件

按照2015年7月28日东宁市文广新局给兴中兴出具的委托书内容，原本应该支付的设计款项本应在文保专项资金到账之后，也就是2017年8月以后付清。但在2016年年初东宁市完成领导班子换届工作之后，原先主管该项目的相关负责人全部换了新人。

事实上，在2017年9月份东宁市文广新局开始以29.8万进行设计招标之际，兴中兴曾电联东宁市文广新局相关负责人。该负责人以自己说了不算，需要找东宁市相关领导才能解决作为答复。

之后，兴中兴先后与东宁市市委相关领导、东宁市宣传部相关负责人进行联系。东宁市宣传部以先招施工标，设计以后再说作为回复。而依据正常的建筑工程实施程序，只有在甲方有正规委托合法设计或是招标设计前提下，甲方才可以启动正常的工程招标事宜。

这期间，兴中兴也曾向黑龙江省文化厅反映东宁要塞勘察设计一事，黑龙江省文化厅为此派人专门到东宁市了解此事，但最终还是建议兴中兴通过法律途径进行解决。

▲ 律师函附图

2017年10月份，兴中兴先后两次正式向东宁市文广新局寄送律师函，明确提出，“在没有正式兑现委托设计承诺之前，不得擅自使用或另用兴中兴的设计方案，在未经设计所授权和书面许可的情况下不得提供给任何单位及个人使用或阅示”。但据兴中兴相关负责人反映，东宁市文广新局当时不仅未对律师函予以正面回复，还在2017年11月22日照常启动施工招标流程。而根据最新的《建筑工程设计招标投标管理办法》规定，“招标人、中标人使用未中标方案的，应当征得提交方案的投标人同意并付给使用费，以营造有利于建筑设计创作的市场环境”。

事后，兴中兴就东宁市文广新局违规操作启动施工招标一事向有关部门反映。兴中兴相关负责人告诉中经小文，2018年2月份东宁市文广新局相关负责人曾主动致电兴中兴项目负责人，以2016年新上任领导不想承担该项目责任为由，希望补签2015年合同来解决设计方面的问题。兴中兴方面表示，拒绝通过这种方式解决问题。

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工程目前进展：因设计问题未得到合理解决 

尚无法按程序正式开工

据中经小文查询了解，2017年6月13日，财政部正式发布《关于下达2017年国家文物保护专项资金的通知》，其中包括黑龙江省4947万文保专项资金。在这4947万的专项资金里，东宁要塞首批拨付资金964万也在其中。作为国家重点文物保护工程，东宁要塞专项文保资金占2017年黑龙江全省文保专项资金近1/5的份额，同时也是2017年黑龙江省文保专项资金单项支出最大的一个项目。

另在2017年10月30日，财政部提前下达了2018年国家文物保护专项资金，黑龙江省提前下达预算数为5009万，其中包括东宁要塞第二次拨付款项644万。为了推进项目尽快开展，该资金也已在2017年12月下旬到位。

▲ 2017年、2018年黑龙江文物保护专项资金份额

根据正信伟业招标集团有限公司1月25日在网上发布的中标公示显示，东宁要塞抢险加固工程的计划工期是2017年12月30日—2018年10月31日（总工期共306日历天）。中经小文了解到，东宁要塞抢险加固工程的正常施工周期约为180天。如今时间已经到了4月份，但该工程由于设计方案问题一直没有得到有效解决，既无法按照正常的工程项目建设程序办理施工许可证，也不具备项目开工的充分条件，因此根本无法正式开工。截止目前，该项目仍然处于未动工状态。

中经小文就此联系东宁市文广新局，相关负责人表示，目前正在与施工单位研究合同，但还没有最后敲定。为了尽快解决施工需要的设计图纸问题，同时结算项目设计阶段的费用问题，近期拟与兴中兴协商，并经由当地政府采购部门确定一个合理的价格，在原有委托书的基础上，重新增添具体合同从而结算设计费用。另据知情人透露，该项目前期之所以启动了施工招标，是因为一方面黑龙江省文化厅要求尽快推进项目，另一方面是需要及时完成2017年的绩效考评工作。

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引人深思：巨额文保专项资金最终能否被合法合规使用？

据悉，2017年3月份国家文物局下发了《关于进一步规范国家重点文物保护专项补助资金管理、提高使用绩效的通知》（以下简称“通知”），通知明确，要加强项目管理，提高专项资金使用效率，对2017年以前经国家文物局批准立项、且方案编制费用（属专项资金渠道）已下达的文物保护工程项目，应督促项目单位尽快组织做好工程方案编报工作。对工程方案已获批准，且项目资金已下达的文物保护工程项目，督促各项目单位加快项目进度，未开工的要抓紧开工，已开工的要妥善处理好工程进度与专项资金使用进度之间的衔接，做到进度无延迟、资金无积压。在国家文物局2018年的工作重点中也明确提出，将深化文物保护专项补助资金管理改革。

与此同时，为加强文物保护资金管理，科学合理确定文物保护项目预算，做好项目预算审核工作，2018年2月8日，财政部办公厅、国家文物局联合印发《关于加强文物保护项目预算审核工作的通知》，其中明确“文物保护专项资金项目预算下达后，各地要严格按照预算做好项目执行工作，不得以重复评审等形式截留项目资金，项目实施单位应当严格按照工程招标投标和政府采购的相关规定，做好项目前期工作。项目实施过程中，各级财政、文物部门可以根据文物保护项目设计方案和相关资金管理办法规定的支出范围，指导项目实施单位统筹安排使用项目资金，保障项目实施”。

中经小文就上述情况分别采访了东宁文广新局、北京兴中兴建筑设计事务所相关负责人。东宁方面表示，希望尽快推进解决此事，“这件事一定得解决。不解决，兴中兴的设计方案不可能给我们”。此外，该负责人还向中经小文表示，如果设计方面的费用近期可以解决，施工合同可以签订的话，将与施工方商议能否在2018年10月底结束工期，如若无法结束，将尝试与黑龙江省文化厅申请工程延期。

北京兴中兴建筑设计事务所所长刘若梅表示，东宁县虽是地处东北的偏远县城，但保留了不少近现代遗址。当初受地方政府邀请，本想借着抗日战争70周年之际，跟地方政府合作，通过抢险加固和逐年修缮来做好东宁要塞遗址的保护工作，帮助其更好地发挥东宁要塞遗址爱国主义教育基地作用，便于今后地方政府加强对当地历史文化资源的利用与挖掘，不曾想到事情会出现这样的状况。另一方面，随着国家对文保工作重视程度不断加强，相应的资金投入力度也在不断加大。在具体的项目实施过程中，文物保护专项资金的使用需要全程监督审计，专款专用，不得挪用或克扣。如果地方政府在文保资金的使用和管理方面存在不合规问题，也将在很大程度上影响地方文物保护工作的贯穿执行，希望相关部门今后能够加强对文保专项资金使用的监管力度。

2015年5月国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》，其中提到：“依法依规。既要严格按照预算法及有关法规规定，推进财政资金统筹使用；又要对地方先行先试予以必要授权，推动修改相关的预算资金管理办法”，“加快据实结算项目下达进度，一般采取当年列入部门预算或上半年预拨、下年清算的方式”，“建立项目动态调整机制。实时跟踪了解项目执行情况，项目预算执行进度较慢的，同级财政可按一定比例收回资金”。根据上述规定，如果在2018年年底，1600多万的专项资金如未能正常投入使用，或将面临部分资金被收回可能。

东宁要塞遗址作为全国重点文物保护单位，其抢修加固工程的整个环节既需要在工程进度上做到及时跟进，同时也要在专项资金使用方面做到公开透明，发挥好专项资金的使用绩效。1600多万巨额专项资金，到底该怎么花才能花得公开透明，花得合法合规？中经小文将继续跟踪报道。

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主编：成琪

作者：魏金金

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编辑：邵希炜

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