改变上海的那些小事（一） | 可爱的中国，奋进的上海

在“70后”的记忆中，小时候一年到头，拉肚子是司空见惯的事情，每年都得去个几趟医院，尤其是夏天更为常见；

在“80后”的记忆中，小时候如果有外地的客人来到上海，一定会抱怨说：“你们上海的水不好喝，有一股味道”；

在“90后”的记忆中，小时候一些小马路上都有大大小小的箭头，指向一块“镶牙”、“内科”的牌子，有的人就在简陋的沿街小铺里，前院卖杂货、后院行医。

//不知道从哪天起，这一切渐渐消失了//

我们不再因为肠道传染病而频繁进出医院；

我们的饮用水已经接近龙头直饮；

我们也基本看不到大街小巷的无证行医。

//所有的岁月静好，只因有人负重前行//

有一群人，为了上海这座城市的健康安全，每天忙碌在我们看得见或者看不见的领域。在饮用水、食品安全、职业健康、学校、公共场所、医疗卫生等方方面面，用自己的专业与热爱，守护着这个我们共同的城市。

不忘初心，牢记使命，“我的卫生监督故事”忠实纪录这些年中，给上海这座城市的卫生监督工作带来一点一滴变化的这些故事。故事发生在过去，却指向未来。

//这样的改变，未来仍将继续

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卫生监督在改革中前行

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原上海市卫生局卫生监督所党总支书记、常务副所长蔡继红

1996年9月，上海市卫生局卫生监督所正式成立。作为全国首个独立的省级卫生监督机构，上海市卫生局卫生监督所从一成立就受到各界的瞩目。它是我国卫生法治化进程中对卫生行政执法规范的开始。这其中，有改革者的智慧与勇气，更有实践者的决心与毅力。

蔡继红从1990年就开始全过程参与卫生监督体制改革的调研、方案设计、论证工作，到2000年起担任上海市卫生局卫生监督所常务副所长，亲自实践这一改革。

蔡继红在回忆这段改革历程时十分感慨：“当时压力很大，工作十分辛苦，但卫生局主要领导的改革胆识和关心指导，使我在压力同时感到莫大的支持和力量。”

公共卫生法制建设的快速发展

催生卫生执法体制改革

在上海市卫生局卫生监督所成立之前，上海的公共卫生是由卫生防疫站来保障的。新中国成立初期，急性传染病猖獗。20世纪50年代，上海人均期望寿命只有40多岁。在这种情况下，全国成立了各级各类的卫生防疫机构，上海也从1953年起陆续建立起市、区（县）卫生防疫站，通过广大卫生防疫人员多年的努力，公共卫生状况有了明显的改善。

20世纪80年代，随着公共卫生法制建设进入快速发展阶段，公共卫生工作也逐渐有法可依。1983年7月《中华人民共和国食品卫生法（试行）》颁布实施，1989年2月《中华人民共和国传染病防治法》公布执行。此后几年，国家又陆续颁布了公共场所卫生管理、职业病防治、放射防护、学校卫生、化妆品卫生等方面的卫生监管条例（办法）。简称“二法五条例”。

这些法律法规有的授权卫生防疫站为执法主体，有的授予卫生行政部门为执法主体。但是具体的执法任务都由卫生局在卫生防疫站内聘任的各类卫生监督员承担。卫生防疫站在人员编制经费没有增加的情况下，既要承担大量的卫生防病工作，又要承担执法工作，任务繁重，工作人员十分辛苦。

至90年代初，我国颁布了“行政复议条例”“行政诉讼法”。而当时以卫生防疫站承担执法任务的工作机制、运行机制、保障机制等方面存在的问题与之不相适应，一定程度上影响和制约卫生执法工作的顺利开展，公共卫生执法体制改革势在必行。

“1990年，市卫生局领导就组织力量开展调研。我当时参与了调研的过程，我们组织了包括法律、公共卫生等方面的专家，对改革的必要性、可行性进行了充分的论证，提出了具体的改革意向。认真听取市政府法制办、市编办、市财政局等相关部门的意见，经过反复多轮的讨论修改，提出了单独设立卫生监督所，将卫生执法功能从卫生防疫站分离的方案。”蔡继红回忆说，从1990年到1996年长达6年的调研、论证过程中，有几个问题比较突出，一是担心执法职能分离后，卫生防疫站工作被削弱，影响防病工作开展；二是如何依法界定职能，两个机构职能分离后，功能既不能重复交叉，又不出现真空；三是卫生监督机构队伍的政策保障如何落地，这些都是摆在大家面前实实在在的问题。

经过大量的协调沟通，统一思想，解决了一个又一个问题，终于迎来了上海市卫生局卫生监督所的揭牌。两年后，市卫生防疫站与七个单位整合，成功组建全国第一个疾控机构—上海市疾病预防控制中心正式成立。之后区县也相继成立卫生监督和疾控机构。到2000年，上海全面完成了区（县）卫生监督所与疾控中心的组建，至此，卫生监督和疾病控制两大体系构筑的新型公共卫生体系正式建立。

建立健全运行机制

让权力在阳光下运行

卫生监督体制改革是卫生系统一项重要的改革，从卫生部到全国同行都十分关注。蔡继红回忆说，“建立初期的卫生监督所，在组织架构上，采取卫生局局长兼任卫生监督所所长，卫生局分管处室派人兼任常务副所长的做法”，实践表明，这个做法对卫监所顺利开局发挥了重要作用。

“卫生监督所建立后主要任务就是按照改革方案设计的路线执行‘不走样’。”蔡继红指出，当时改革的思路与目标非常明确：政事分开、规范执法行为和加强执法综合管理。

首先，按照执法功能设置部门和科室，按照执法程序建立内部运行规则。建立统一的受理窗口，许可案件从受理、审核到审批，处罚案件从调查取证到合议审核分属不同部门，形成内部制约，体现公平公正执法。

其次，建立公开办事制度，公布于众。将办事要求、程序、时效及卫生监督员的纪律等公布在网上，张贴在办事窗口，接受社会监督。

第三，加强执法队伍的能力建设和职业道德建设。制定监督员上岗培训制度及轮训制度，监督员每年要接受行政法规和专业法规的培训。制定卫生监督员“八不准”，建立执法回访等一系列廉洁执法的制度，把权力置于监督之下。用现在的话说就是“把权力关在制度的笼子里”。

“原先我们对监督员的行为也有规定和约束，卫监所成立后抓的更紧。”蔡继红认为，以法律法规的要求来制定制度，用制度来约束权力，是上海卫生监督机构成立初期最重要的理念和举措之一，也是这个年轻的卫生行政执法机构健康成长的坚实保证。

之后国家政府机构改革，一些法律法规的修订，卫生执法职能也随着作了相应的调整，但是当年在卫监机构建立初期的一些基本理念、做法、程序，有些规范执法、约束权力运行的制度，到现在还在沿用和发扬光大，比如统一的办事受理窗口等等，目前很多为民办事的部门都有这种设置。

执法队伍在实践中经受考验，锻炼成长

新组建的卫监所在磨合中经受考验，一批卫生监督员在执法实践中锻炼成长。2000年，原先由上海市卫生局医政处承担的部分医政执法职能纳入卫生监督所，卫生监督所开始承担公共卫生和医政执法两大职能。

“我们招聘了法律专业和医疗卫生人员充实执法队伍，加强队伍的培训，提高综合素质。”蔡继红解释说，除了开展经常性的执法工作外，我们根据社会卫生的热点问题，群众反响强烈的问题，开展专项整治。如无证行医，医疗广告，季节性食品，突出公共卫生问题等，每年都要组织若干次全市性集中“卫监行动”，取得了良好的社会反响。

在全市的一些重大活动中，圆满完成食品安全等公共卫生安全保障任务，在突发公共卫生事件的应急处置中，卫生监督员冲锋在一线，不管是节假日还是双休日，召之即来，来之能战。如2003年面临“非典”的严峻考验，卫生监督机构和疾控机构密切配合，各司其职，全力以赴投入抗击“非典”。对医院的消毒隔离、发热门诊，超市、娱乐场所等公共场所空气净化，食品生产经营场所等全覆盖的检查，督促落实消毒隔离等措施，检查力度之大是空前的。蔡继红指出，“这次疫情应对可以说是上海公共卫生体制改革后经历的重大考验，疾控机构和卫生监督机构都交出了合格的答卷。”

短短几年，卫生监督所获得了“市文明单位”、市和卫生部普法先进单位，市重大实事工程受到表彰等荣誉;锻炼了一支能打硬仗的卫生执法队伍;得到卫生部和全国同行的认同。

以后，卫生监督所又经历了禽流感疫情、抗震救灾、世博会、进博会等多次重大的突发公共卫生事件和重大活动保障。与此同时，卫生监督也迎来了新的发展机遇，上海连续开展四轮“公共卫生三年行动计划”，市、区（县）卫生监督所在硬件建设、技术支撑建设、人才队伍建设上均有了长足的发展。

23年来，上海卫生监督机构在改革中成长，在探索中前进，已经成为城市健康发展不可或缺的保障力量。回望当年的改革历程，蔡继红深感这些改革成果来之不易，来自“市和卫生局领导的重视，方方面面的支持，广大监督员的努力”。作为一名数十年从事公共卫生工作并参与卫生监督体制改革的实践者，她深深热爱这个事业，为曾经的努力感到十分欣慰。

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作者：胡雪玮

图文支持：

上海市卫生健康委员会监督所

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