科学监管平台企业，要注意哪些关键点？
编者按
十年来，数字经济已然成为我国经济发展中创新最活跃、增长最快、影响最广泛的领域。它的发展引发了产业组织形式的变革，也涌现了一批数字平台企业。
然而，数字平台企业在发展过程中也出现了强制性跨界扩张和不正当竞争等问题。如何正视这些问题，并加以遏制解决和解决？本期学习有理请到浙江大学管理学院院长、教授魏江加以解读。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展数字经济，将其上升为国家战略，持续推出系列发展规划和鼓励政策，数字经济已然成为我国经济发展中创新最活跃、增长最快、影响最广泛的领域，党的二十大报告再次强调要加快发展数字经济。数字经济发展引发了产业组织形式的变革，最重要的表征是数字平台企业的涌现，数字平台企业在推动产业发展模式变革和赋能中小企业发展中发挥了独特的作用。
但是，数字平台企业在发展过程中也出现了强制性跨界扩张和不正当竞争等问题。为了促进数字经济的健康发展，我们要正确认识数字平台企业的产业组织发展规律，科学制定数字平台企业的监管政策。数字平台企业如此快速发展，是数字技术高效赋能的结果。然而，数字平台企业内部控制成本的快速下降，导致其外部边际效应快速提升，组织边界不断拓展，业务边界不断突破，引发了平台企业之间的激烈市场争夺，快速形成了多寡头竞争的格局。对此，我们要正确认识多寡头竞争所形成的产业结构和市场结构，制定科学的监管体系。
科学认识数字平台企业的竞争格局
数字平台企业多寡头竞争格局的形成有四种不同类型。
一是通过数据要素锁定用户需求而形成的多寡头结构。这类数字平台企业通过“数据给养”算法，快速迭代持续锁定大量用户。一方面，平台企业利用挖掘行业需求数据的准确性，打造出产业互联网和公共基础设施，为大量中小企业创新发展和市场拓展提供了赋能基础。另一方面，它们的“数据饥渴”导致其利用强大的算法和算力，通过“数据封锁”轻易构筑起进入壁垒。因此，对这类平台企业的监管要特别关注“没有价值观的算法”，防止出现平台内容低质化、审核机制欠缺规范等问题，引导平台企业建立正确的价值观、承担健康的社会责任。
二是通过资本扩张锁定用户需求而形成的多寡头结构。这类平台企业主要通过“烧钱”的形式，利用低价格优势和平台黏性来快速锁定用户需求。一方面，这类平台企业的跨界经营和扩张有利于不断升级老百姓的物质文化消费体验，助力企业突破传统范围经济限制，凭借用户溢出效应不断突破产业边界限制。另一方面，平台企业可以借助资本实力迅速进入相邻领域开展跨界竞争，通过用户流量撬动各个市场上的份额，形成寡头格局。对这类高度依赖资本的数字平台企业，要防止其资金链断裂而给经济系统带来的破坏，还要防止其对基层百姓生活的冲击、对社会稳定的威胁。
三是利用数据要素封锁上下游渠道而形成的多寡头结构。这类平台企业以“二选一”等手段来锁定供应商渠道和下游需求者渠道实现快速扩张。一方面，它们为大量中小企业渠道赋能，帮助中小企业降本增效、提质增速、转型升级，推动一批专精特新企业成长。另一方面，平台企业会占据产业发展的关键瓶颈性资产，在资本实力、数据优势、规则制定权的加持下，轻易地通过渠道封锁实现垄断。对这类平台企业的监管，要高度重视它们对上下游企业经济利益的侵犯，防止构筑市场进入壁垒，侵害消费者公平交易权和选择权。
四是利用资本限制供给渠道多样性而形成的多寡头结构。这类平台企业依靠其巨大的融资能力和资本实力，通过大量并购行为来消除竞争对手或控制上下游企业。它们一方面有利于推进不同业务之间的渠道协同，使千差万别的产品借助于头部平台去抢占全球市场，提高产品全球竞争力。另一方面，它们会借助资本力量整合上下游产业链，导致来自特定平台的业务在全产业链“过度协同”，造成平台垄断格局的事实形成。对这类平台的监管要聚焦其资本扩张垄断对产业创新的破坏，保护上下游企业的创新活力，避免垄断对消费者利益的侵害。
理性审视数字平台企业的形成和发展
分析四类数字平台企业多寡头结构形成的原因和利弊，既可以发现数字平台企业的形成合理性和必然性，也要认清其可能带来的破坏性，为制定科学监管政策提供理论和事实支持。
数字平台企业多寡头竞争有其必然性。数字技术正在改变经济全球化格局，数字平台企业的创新发展已成为我国实现技术追赶、提高市场控制力的突破口，数字平台企业在全球范围正在形成多寡头竞争格局，这是其发展的必然性。平台企业已渗透到经济生活的方方面面，越来越承担起产业基础设施的功能，其构筑的进入壁垒和不正当竞争行为，客观上也带来市场秩序的混乱、资本无序扩张和平台对互补者的压榨行为，迫切需要完善现有制度和法律体系，规范和引导平台经济的健康发展。
数字平台企业多寡头竞争有其一定的合理性。数字平台企业多寡头竞争的合理性，在于它们面临快速技术变革、高度市场竞争挑战时，能够汇聚创新资源开展协同创新、开放创新，这样不但不会让平台企业和参与者的创新活力受损，反而可能成为生态开放创新的催化剂。平台企业参与市场资源配置过程中，由于传统单个企业之间的竞争演化为平台生态之间的竞争，这种生态型寡头企业之间的竞争有利于促进跨界合作、扩大资源流动范围、提升资源配置效率、促进企业迭代创新。
数字平台企业多寡头竞争有其一定的危险性。由于数据具有隐秘性、产权不明晰等特征，平台企业日常经营所积累的数据资产会不可避免地涉及大量公民和社会敏感信息，一旦平台数据遭到泄露或篡改，将可能影响生产经营安全、国计民生甚至国家安全。数字平台企业拥有海量数据，而且这些数据具有高增长性、高集中性、高精细度等特点，一旦在采集、存储、处理、应用、流动和销毁等任一环节出现非法泄露和破坏，都会给公民个人的生命、财产安全以及国家安全、社会稳定带来巨大威胁。
科学监管数字平台企业促其健康发展
理性认识数字平台企业的性质和内在发展规律，要给予包容性，继续大力鼓励数字平台企业的发展。我国数字经济之所以能在过去20年来得到如此快速发展，得益于我国的包容性政策，得益于各级政府的支持和鼓励，也得益于企业家的创新创业精神、探索冒险精神和开放学习精神。改革开放以来，我们党和国家对新生事物的发展给予了极大的探索空间，社会对新生事物给予了充分的包容，建议全社会要继续给平台企业发展提供宽容的环境，对企业的探索冒险精神要给予鼓励和支持，不能吹毛求疵，不能求全责备，更不能因噎废食，要按照党的二十大报告所提出的要求，加快发展数字经济。
提高数字平台企业垄断评价标准的专有性和精准性，科学把握数字平台企业的责任边界。数字经济时代产业边界模糊化、竞争生态复杂化，导致传统监管标准和工具的适用性降低。因此，一要根据不同垄断要素和垄断形式，完善平台企业垄断认定方面的法律规范，出台类似《电子商务法》等细分领域专有条例，提高监管针对性和精准性，引导不同类型平台企业朝合规、健康方向发展；二要进一步完善平台企业垄断认定方面的法律规范，将利用算法实施价格共谋、滥用市场支配地位等行为纳入反垄断规制范围，对于可能带来公共危害的红线行为（如危害国家安全、售卖假冒伪劣等）必须严肃整治；三要明确平台企业作为“代理人”的权利和义务，引导平台企业通过自由裁量空间的筛选、生态系统文化的塑造等方式进行自我更新，实现经济目标与社会目标的协同提升。
完善数字平台企业的事前监管模式，完善多要素结合的事前申报标准，完善多主体协同的交叉监管模式。目前对平台经营者的集中申报审查主要标准为营业收入，忽视了数字平台企业多寡头格局形成的数据、资本两大要素基础，对平台垄断的隐秘性和多样性研究不足。因此，一方面要进一步完善以企业营业收入、用户数据存量、股权结构等多要素结合的事前申报标准，以加强监管机构对由数据要素、资本要素驱动的平台企业垄断行为的研判；另一方面要强化监管执法的多主体参与，对平台竞争的数据合规与保护、消费者权益保护、行业部门法律等进行交叉监管，对可能的垄断行为，建议采用多主体协同的市场监管工具进行规范治理。
加快数字化监管能力建设，注重监管工具创新，提高监管网络化、智能化和敏捷化水平。要谨慎使用高强度、毁灭性的监管政策，要从保护平台企业的角度及时为平台企业提供可能的违法信息服务，避免违法行为的事实发生。建议加快扩展数字监管工具箱，积极运用监管科技、监管沙盒等新型智慧监管手段以及信用、标准等工具，强化线上监管（非现场监管）与线下监管（现场监管）无缝衔接，构建事前、事中与事后全流程的新型数字经济监管框架，形成监管闭环和“大监管”格局，做好快速响应的监管服务。
完善数据治理制度和框架，明确数据权属和分级，推动形成数字平台企业多部门监管的协调机制。数据是数字经济时代平台企业垄断的核心要素，针对数据市场特有垄断行为进行认定和防范的配套性制度不健全问题，我们建议：首先要督促平台履行数据合规义务，避免过度收集、挖掘和不正当使用数据损害消费者利益；其次要推动平台企业与政府部门间的数据共享，实现政府对数据生产使用的监督、管理和服务；再次要推进数据确权，明确数据资源的归属权、使用权和收益权，加强反垄断法、数据安全法、个人信息保护法、知识产权法等法律联动，推动建立现代化数据治理体系。
加强数字经济发展形势研判，深化对数字经济发展规律和特点的认识，科学预判控制扩张行为。数字平台企业垄断的形成和激烈的寡头竞争格局，具有很强的动态性和情境性，因此，政府要牵头推进企业、科研院所与第三方评估机构协作，加强数字市场调查研究，提高对平台企业利用资本、数据优势实施垄断和不正当竞争行为的甄别能力。同时，加紧制定数字监管相关细则和指南，探索实施数字监管清单制度，更好发挥调查研究的监管决策依据和治理工具的功能。
【作者为浙江大学管理学院院长，教授】
制作：章忻｜ 监制：肖国强
编辑：章忻
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