【规划师论坛3】南京市进城务工人员的居住空间融入 问题及规划应对

 

11期主题：移民城市的规划应对

【主持人语】

推进实现“人的城镇化”已成为我国新型城镇化战略的核心任务。根据国务院办公厅近日发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，“十三五”期间我国城市的年均入户人口将达1　300 万人以上。大量“非户籍人口在城市落户”，加上巨量的农民工尤其是新生代农民工群体进城，意味着我国城市将全面步入“移民城市”时代，“移民化”成为我国城市全面转型的核心特征。然而，面对大规模的流动人口、农民工或新移民，已有城市规划无论在观念、意识、知识储备还是应对技术方面，均面临窘境。为此，《规划师》杂志2016年11期“规划师论坛”栏目以“移民城市的规划应对”为主题，针对中国“移民城市”的基本特征、空间融合、空间重构、社会融合及其规划应对进行系统介绍，倡导针对此类城市空间营造与建设的系统谋划，以期为读者们提供有益参考。

【主持人简介】

李志刚，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师、院长；中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长、学术工作委员会委员；美国Urban China Research Network国际委员。主持国家自然科学基金“优秀青年基金”、教育部新世纪人才项目；曾获中国城市规划学会“首届中国城市规划青年科技奖”和中国地理学会“青年地理科技奖”。

【规划师论坛3】

南京市进城务工人员的居住空间融入 问题及规划应对

[ 关键词 ] 进城务工人员；迁居；时间地理学；空间融入

[ 文章编号 ]1006-0022(2016)11-0016-08

[ 中图分类号 ]TU984

[ 文献标识码 ]A

新型城镇化的本质在于“人的城镇化”，其中以进城务工人员“市民化”问题最为关键。作者东南大学建筑学院城市规划系 2015 级硕士研究生宁昱西，东南大学建筑学院教授、博士生导师吴晓，东南大学建筑学院城市规划系 2014 级硕士研究生顾萌在《规划师》2016年第11期撰文，以南京主城范围内的进城务工人员迁居行为为视角，一方面应用时间地理学的技术框架，从时间和空间两个维度把握其居住迁移特征，以间接反映进城务工人员的居住空间融入程度；另一方面则应用矩阵分析法，直接测度南京主城各街道进城务工人员的居住空间融入度。在此基础上，通过双线耦合印证，发现南京在快速城镇化时期的城市扩张中存在进城务工人员居住空间不断被压缩、空间融入度总体低下的问题，据此提出相应的规划建议和融入策略，希望能为我国未来的城镇化建设提供参考。

概念界定

1.进城务工人员

综合既有认知和多家观点，本文所研究的进城务工人员专指在一定时期内离开常住户口所在地(农村)，在另一行政区(城市)暂时居住的人口，尤其是改革开放后以谋生营利为主要目的、自发从事社会经济活动的农村剩余劳动力。他们往往又可称为外来务工人员和进城农民，是目前国内流动人口的绝对主力和城市新生的特殊社会群体，也是当前我国城市移民最主要的组成部分。

目前国内面向进城务工人员展开的各类研究已积累了覆盖诸多学科、相对成体系的学术成果：①在社会学方面，有王章辉等人对欧美农村劳动力转移的回顾，高兰芳、黄平对进城务工人员生活方式的观察及肖小霞对进城务工人员—市民冲突的关注等；②在地理学方面，有冯健等人对城市化/流动人口的研究，朱传耿等人对城市流动人口空间结构的归纳等；③在城市规划方面，有罗仁朝等人对上海流动人口集聚程度的测度，以及诸多从中微观视角对流动人口聚居空间 的剖析……从整体上看，目前有关进城务工人员的研究仍有以下不足：其一，有影响、成体系的研究多集中于社会学和经济学领域，而城市规划领域的相关研究仍处于起步阶段；其二，关于进城务工人员的研究多停留于定性描述和静态剖析层次，而系统性的定量分析和动态研究相对较少。

2.空间融入

本文所研究的“空间融入”作为表征城市融入的重要维度之一，主要是指流动人口(或是城市移民)居住地与市民住区在地理空间上所形成的区隔程度，是社会阶层分化在城市空间上的物化形式，反映出流动人口与流入地居民之间的疏离程度。

国际上关于城市移民融入的研究出现较早，但多以少数族裔、外来移民为研究对象；同国外研究相比，国内则是在20世纪90年代中期涌现了一批有关城市移民融入问题的研究成果：风笑天提出社会融合需从家庭经济、日常生活、与当地居民的关系、生产劳动和社区认同5个维度来分析；张文宏等人认为城市流动人口的社会融合包含文化、心理、身份(或制度)和经济4个因子；卢显国则认为空间融入是城市融入的重要层次之一……从整体上看，上述研究依然存在不完善之处，比如说类似成果多以多维度、多指标的静态研究为主，而缺少一定时间跨度下的动态追踪或是基于动态行为视角(如迁居)下的空间融入研究。因此，现有研究进展既为本文的空间融合研究奠定了基础，又预留了足够的发掘和创新空间。

因此，本文拟以南京城市移民的主体代表—进城务工人员为研究对象，在迁居视角下结合时间地理学、“居住稳定性—居住条件”矩阵分析等技术，通过“动态轨迹+静态程度”两条主线的并行分析和相互耦合，定量与定性相结合地揭示进城务工人员这一特殊移民群体的城市空间融入现象。

研究思路

1.研究范围

改革开放后，大批苏、皖地区移民迁居南京，目前南京外来人口已达近200万，可以说是长三角地区最具代表性的移民城市之一。

本文选取南京市主城区作为主要研究范围，同时以行政区划的街道一级作为统计分析单元，并根据主城边缘的街道实际边界来微调研究范围界线，共包括 5 个区、41 个街道 ( 图 1)。

2.数据采集

本研究以2016年7～9月课题组面向南京市主城区所采集的大抽样数据为基础，调查对象为户口不在南京、离开户口所在地一个月以上、具有典型行为特征的农村户籍流动人口。调研实际发放问卷为2200 份，收回有效问卷为 1939 份。

鉴于迁居行为(指从城市中一地迁徙至另一地居住)在本研究中的特殊价值和重要意义，问卷在设计时着重对样本的迁居数据(包括样本迁居次数、迁居时间、每次迁居地点、居住条件及迁居原因等)进行采集。其中，对某一特定时空范围内的样本迁居次数统计遵循两个准则：①进城务工人员样本每一次更换居住地即视为一次迁居；②迁居次数是指进城务工人员样本在迁居过程中出现在特定时空单元内的次数，该时空单元不等于样本迁居起/终点，从而获取相对完整的进城务工人员迁居时空数据。

3.研究框架

本文以进城务工人员迁居的时空采样数据为依据，采用“双线定量分析、相互耦合印证”的方式对南京主城范围内进城务工人员群体的空间融入度进行研究，并按以下框架和思路展开(图2)：

(1) 主线一研究。在“时空”动态视角下，借鉴时间地理学的技术框架，应用居住稳定性(迁居频率)指标对进城务工人员的迁居特征进行研究，以此间接反映该群体居住空间的相对融入程度。

(2) 主线二研究。以当前为时间断点，在静态视角下应用“居住稳定性+居住条件”双指标对进城务工人员融入情况进行研究，以此直接测度该群体居住空间的绝对融入程度。

(3) 双线耦合印证。基于上述双线研究结论的相互印证、校核和补充，在丰富研究结果、增强成果科学性的同时，从迁居视角对南京市进城务工人员的居住空间融入问题及其动因进行探讨。

(4) 规划建议研究。结合影响我国大城市进城务工人员群体居住空间隔离的各类环境和个体因素，探讨提升该群体空间融入的综合性改善策略，初步提出相应的规划建议。

主线一：关于进城务工人员迁居

特征的动态研究

1

迁居总体概况

从总体迁居次数看，调研中发生过迁居行为的进城务工人员规模不在少数，占样本总数的 16.98％ ( 共计 582 人 )，这可从侧面反映城市移民的居住稳定性和空间融入程度—在1　939个有效样本的基础上，剔除未发生迁居行为的农民工后，发现：在迁居的进城务工人员中，仅仅迁居一次的占68.04％(共计 396 人 )，迁居两次的占 19.59％ ( 共计114人)，迁居三次的占7.73％(共计45人)，迁居四次及以上的占4.64％(共计27人)，人均迁居频率为0.17次/年(或是 6 年迁居一次 )。

从迁居时间上看，33.2％的进城务工人员第一次迁居发生在进城后的第1～2年，64.9％的进城务工人员第一次迁居发生在进城后的第1～5年，而进城务工人员的第二次迁居集中在进城后的第2～7年，占二次迁居总次数的47.9％。两次迁居的平均间隔时间为3.8年。

从迁居空间上看，51.0％的迁居活动发生在老城范围内，49.0％的迁居活动发生在主城内其他片区。就迁居方向而言，由城市外部向内部迁移的迁居活动占比为40.8％；由城市内部向外部迁移的迁居活动占比为28.9％；在空间单元内部迁移的迁居活动占比为 30.3％。

2

空间圈层划分

梳理相关资料，1985年后南京市的发展脉络大致可分为 3 个阶段 ( 图 3) ：

(1)1985 ～ 1995 年阶段。该阶段南京城市建成区主要稳定在老城范围内，人口也主要集中于老城核心的街道。随着国务院颁布《农民进入集镇落户问题的通知》和户籍严控制度的松动，农民开始有组织地涌入城市。

(2)1996 ～ 2011 年阶段。该阶段南京市建成区开始向主城外围蔓延，城市人口开始向西北部迁移。随着小城镇户籍的逐步放开，包括南京在内的大城市均出现不同程度的移民潮(南京市进城务工人员约以每年10万人的速度递增 )。

(3)2012 年至今阶段。该阶段南京市建成区的面积已达734km²，城市人口又逐渐向东部地区迁移。随着新型户籍制度改革目标的确立，南京市流动人口开始进入减速增长阶段。新生代进城务工人员团体的出现使城市的社会网络趋于复杂化、多样化。

基于南京城市的发展脉络，本文以城市板块发展时间、地区人口密度为标准将南京主城以街道为单元划分为4个片区(图4)。其中，核心片区为城市化建设时间早、人口密度最大的地区；基本片区为城市化建设时间早、人口密度较高的地区；外围片区为城市化建设时间较晚、人口密度较高的地区；边缘片区为城市化建设时间较晚、人口密度较低的地区。

3

时间阶段划分

分析现有进城务工人员迁居数据可以发现，南京主城内进城务工人员的迁居行为与进城时间有很强的关联性：随着进城时间的增长，其迁居次数呈现出明显下降的趋势。本文根据折线图趋势将进城务工人员进城时间划分为7个时段(图5)，分别为：进城1～2年、进城3～5年、进城6～8年、进城9～11年、进城12～14年、进城15～19年、进城20年及以上，这也为下一步引入时间地理学的分析框架提供了参照。

4

进城务工人员迁居特征的时空研究

（1）时空单一维度下的迁居特征研究

锁定空间轴不变，单维度统计主城范围7个时段(按进城务工人员进城时间划定)内进城务工人员的个体迁居次数。研究发现，进城务工人员群体在进城后的个体迁居次数随时间变化呈现下降趋势。进城时间少于5年的进城务工人员个体迁居频率相对较高，迁居次数超过两次的进城务工人员占比为36.5％；进城时间在5年及以上的进城务工人员个体迁居次数相对稳定，迁居次数超过两次的进城务工人员占比维持在 10％以下 ( 图 6)。

锁定时间轴不变，单维度统计现状4个空间片区内进城务工人员的总迁居次数可以发现，现居住在外围片区的进城务工人员的迁居频率相对更高，迁居次数超过两次的进城务工人员占比为32.58％，核心及基本片区迁居次数超过两次的进城务工人员的占比维持在25％左右，边缘片区迁居次数超过两次的进城务工人员的占比为 18.27％ ( 图 7)。

通过研究可以看出，南京主城范围内新进城务工人员(5年内)的居住稳定性整体走低，尤其体现在主城外围片区的相对融入度低。这有可能是由于该片区居住房源的不稳定所致，也可能与该片区进城务工人员群体的住房条件等因素有关。

（2）“时—空”综合维度下的迁居特征研究

在“时—空”综合维度下对南京主城范围内的进城务工人员个体迁居次数进行统计(图8)，从时间维度上得出如下结论：

①发生在核心片区及边缘片区的迁居行为随时间变化程度较弱；发生在基本片区及外围片区(进城务工人员人口分布主要片区)的迁居行为随时间呈规律性变化。

②基本片区内，在南京居住15～19年的为进城务工人员迁居的高峰时期，居住稳定性和空间融入度低。

③外围片区内，在南京居住3～5年、12 ～ 14 年、20 年以上均为进城务工人员迁居的高峰时期，居住稳定性和空间融入度低。

综合来看，居住在核心片区的进城务工人员的居住空间融入度较高，居住在基本片区与外围片区的进城务工人员的居住空间融入度则相对偏低。

对主城范围内进城务工人员群体的时空迁居路径与迁居频率数据进行整理( 图 9)，从空间维度上得出如下结论：

①进城务工人员群体迁居活动可分为两个阶段：进城后前10年为阶段Ⅰ，进城10年之后为阶段Ⅱ。两阶段进城务工人员迁居呈现出不一样的特征。

②在阶段Ⅰ内，主城内进城务工人员迁居轨迹呈现出“由城市外围片区向核心片区过渡”的特征，并且居住稳定性和空间融入度相对较低。

③在阶段Ⅱ内，主城内进城务工人员迁居轨迹呈现出“退出城市核心片区，在基本片区及外围片区内浮动”的特征，并且居住稳定性和空间融入度有所提升。

综合来看，居住稳定性与居住时间呈正相关特征，空间融入度随时间增长而上升。以居住第10年为临界点，居住10年以内的进城务工人员空间融入度低，居住10年以上的进城务工人员空间融入度较高，且在群体迁居方向上呈现出较为明显的“外围—核心—外围”路径特征。

主线二：关于进城务工人员空间

融入的静态研究

1

指标遴选

2

 测度方法

3

进城务工人员空间融入度测度

应用计算公式生成“居住条件—居住稳定性指数”散点图并投射至上述坐标系 ( 图 11)，同时将结果进行可视化。

通过对进城务工人员居住空间融入度的静态分析，对该群体的空间绝对融入度进行测度，结果发现：南京主城范围内的整体空间融入度低，高、中、低三类融入度区域分别占街道空间单元总量的 17.07％、21.95％、60.98％；若按进城务工人员人口基数统计，居住在高、中、低三类融入度区域的进城务工人员人数分别占南京主城进城务工人员总数的14.47％、19.66％、65.87％ ( 图 12)。

双线耦合：进城务工人员空间融入

的问题与动因认知

1.问题总结

主线一通过对居住稳定性的测度，利用时空动态研究对南京主城各阶段下进城务工人员的相对空间融入度进行判定；主线二通过“居住条件—居住稳定性”的双指标量化，对当下南京主城范围内各街道的绝对空间融入度进行测度。本节进一步对双线研究的结论进行比照和耦合，将空间圈层划分和融入度分区进行落图与叠合，在互证、互校和互补中形成如下结论：

(1)总体上看，南京主城范围内进城务工人员的居住空间融入度低，仅有14.47％的进城务工人员居住在高融入度街道，超过六成的进城务工人员仍存在明显的居住空间隔离现象。

(2)分片区看，南京市主城范围内进城务工人员居住空间融入呈现明显的极化特征，在核心片区内融入度高(存在空间隔离的进城务工人员占21.43％)，而其余外围与边缘片区的融入度低(存在空间隔离的进城务工人员达80％以上 )( 表 1)。

(3)分时段看，南京主城范围内进城务工人员迁居历程以10年为界可分为两个阶段，阶段Ⅰ主要迁居轨迹为“外围—核心”，居住空间融入度低；阶段Ⅱ主要迁居轨迹为“核心—外围”，居住空间融入度相对提升。

综上所述，通过双线耦合印证发现：目前南京主城内的进城务工人员存在居住空间融入度整体偏低的问题；在时间维度上，随着进城务工人员居住时间的增加，居住空间融入度会有所提升，但整体水平依旧偏低；在空间维度上，以主城中心区为基点，随着和基点空间距离的增加，居住空间融入度随之降低 ( 图 13)。

2.动因认知

结合实地调研与数据分析，发现南京主城范围内进城务工人员的居住空间融入问题主要受宏观环境、个体属性两方面影响。

（1） 宏观环境层面

宏观环境层面的影响因素主要包括：①城市建设。南京市房改办和拆迁办公布的资料显示，1991 ～ 2010 年南京明城墙以内的老城区共实施了2000 余项拆迁工程，并由此产生职住分离、空间错位与社会极化加剧等一系列社会问题。②政策制度。在以市场为导向的拆迁安置政策下，除了小部分收入较高的家庭外，绝大部分的低收入群体(包括拆迁安置户和租居其间的进城务工人员)多被迫迁向主城外围和边缘片区。③就业市场。南京高校数量众多，每年都有大量的高校毕业生涌入就业市场择业待业。相比之下，低学历、低收入和高龄的进城务工人员群体在就业市场竞争中处于绝对弱势地位。④产业布局。因南京市劳动密集型的制造业多布局于江北和南郊，大量进城务工人员不得不远离主城核心片区寻求就业机会，这也对该群体的空间融入造成了一定影响。此外，进城务工人员群体的社会关系、城市交通格局等因素也会对其空间融入程度造成外在影响。

（2） 个体属性层面

从时间上看，将进城务工人员的搬迁年龄与总体居住迁移率⑥进行比对发现：在20 岁之前，进城务工人员居住迁移率逐步升高，至40岁到达迁移率顶峰，而后急速下跌，至55岁达到第二个小高峰后趋于平稳。结合问卷统计结果可知，“家庭整体迁居”和“养老迁居”是影响35～40岁、50～60岁两个年龄段迁移率偏高的两大缘由。由此可见，在进城务工人员的个体迁居活动中，生命周期历程(包括结婚、离婚、生儿育女、家庭迁徙和养老等活动等)是至关重要的影响因素之一。此外，进城务工人员群体的教育程度、技术水平等因素也会对其空间融入程度造成内化影响。

规划建议

借鉴国内外既有研究成果并结合上文研究结论，同时结合影响我国大城市进城务工人员群体居住空间隔离的各类环境条件和个体因素，探讨提升其空间融入度的综合性策略 ( 图 14)。

 (1)消除排斥进城务工人员居住就业的制度障碍，主要建议包括：

①混合社区营建。多元混合社区营建能够有效粘合进城务工人员群体与城市居民间的社会关系，但由于不同群体在文化、教育等诸多层面存在差异，在社区的具体规划设计上会面临诸多挑战。例如，在邻里环境上，进城务工人员多倾向于维持类似于农村家庭的紧密社会关系，需要保留大量硬地进行高频率社交活动，但这一点与邻里关系疏松的城市群体相矛盾。他们更倾向于拥有安静的邻里环境及优美的绿化景观，反对进城务工人员群体带来的嘈杂环境。尽管如此，多元混合社区仍然是促进社会融合的最有效途径之一，这就要求规划工作者在未来社区规划中平衡不同群体的利益，注重规划的多样性与有效性。

②周边城镇联动。 目前南京超9成的进城务工人员聚集在主城范围内，若能向都市圈内其他城镇疏导则可带来3个好处：一是能够缓解日益增加的城市移民对南京带来的各种压力，为自身扩容争得时间；二是能够使一部分因在大都市中缺乏竞争力的潜在移民转移到其他一些生活压力相对较小的城市，获得稳定的工作；三是为其他中小城市集聚人气，提高城市化水平。因此，南京市要与周边城镇建立起一种联动机制，有机地进行进城务工人员的疏导工作，推动人口流动从盲目流动向有序流动转化。

(2)促进进城务工人员群体的生活条件和社会竞争力，主要建议包括：

①存量规划转型。激活老城现有存量住房，在旧城更新中配建保障房，扩容现有服务设施，这有利于提高进城务工人员群体在城市核心片区安居的几率，保障低收入人群的回迁需求、促进阶层融合。鉴于当前正处于由增量向存量转型的阶段，在未来规划中应多考虑如何激活现有低效土地为移民群体所用。

②城中村改造。从某种意义上来讲，城中村依旧是最适合城市移民的居住空间，在城市中扮演着“缓冲带”的角色。移民在此搭建人际网络，调整自身素质，积累社会资本，借机融入所在的城市。因此，不妨在城中村改造中分类指导、因地制宜，在传统的推倒重来方式之外，还可针对部分城中村采取以保存特色、提升环境、完善设施和重塑系统为主的规划策略。

③教育设施建设。总体来说，增强教育设施建设是进城务工人员融入城市的长期基础，尤其对于新生代进城务工人员群体，发展需求是其核心需求。从自身角度看，学低、技术弱及经验不足是进城务工人员面临的一大障碍，因此在未来的规划管理工作中，在移民群体集聚区应配套相应的教育服务设施，在空间规划中亦应有相应表达。

(3)完善吸引外来进城务工人员的城市外部环境，主要建议包括：

①产城功能融合。产城融合发展就其核心来看，是促进居住和就业的融合，即居住人群和就业人群结构的匹配。就南京新街口地区而言，该地区聚集了南京主要的服务产业，并且超过80％的从业人员为处于温饱阶段的外来进城务工人员，恩格尔系数相对较高，而该地区商品房的单价在2万元以上，大部分进城务工人员被迫租借附近城中村住房或职工宿舍，由此导致该地区的就业人群与居住人群结构的不匹配。因此，在未来的详细规划中，有必要辅以前瞻性的战略规划和定位研究，实现产业与城市片区的功能融合和空间整合，降低服务业移民的通勤成本，进而加速该群体的城市融入过程。

②公交城市建设。公交作为进城务工人员群体的支配性出行方式，积极推行公交先行战略不仅有助于进城务工人员群体与城市市民群体的社会融合，还有助于降低进城务工人员群体的出行成本。目前在南京，城市公交线路规划以服务市民为主，忽视了进城务工人员群体的需求。以燕子矶街道为例，大量进城务工人员聚集在此但并未形成体系化的交通系统与主城核心区相联系，相较之下，该地区的进城务工人员比市民群体更依赖于公交系统建设。因此，在未来的公交城市规划建设中应当重点考虑服务多元主体，将城市移民纳入到城市指标体系中，对交通需求进行预测，使城市朝着一个健康、合理、有序的方向发展。

文章全文详见《规划师》2016年11期

《进城务工人员的居住空间融入 问题及规划应对》

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