【规划师论坛5】共同城市：深圳移民城市的空间转型与城市治理探索

 

11期主题：移民城市的规划应对

【主持人语】

推进实现“人的城镇化”已成为我国新型城镇化战略的核心任务。根据国务院办公厅近日发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，“十三五”期间我国城市的年均入户人口将达1　300 万人以上。大量“非户籍人口在城市落户”，加上巨量的农民工尤其是新生代农民工群体进城，意味着我国城市将全面步入“移民城市”时代，“移民化”成为我国城市全面转型的核心特征。然而，面对大规模的流动人口、农民工或新移民，已有城市规划无论在观念、意识、知识储备还是应对技术方面，均面临窘境。为此，《规划师》杂志2016年11期“规划师论坛”栏目以“移民城市的规划应对”为主题，针对中国“移民城市”的基本特征、空间融合、空间重构、社会融合及其规划应对进行系统介绍，倡导针对此类城市空间营造与建设的系统谋划，以期为读者们提供有益参考。

【主持人简介】

李志刚，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师、院长；中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长、学术工作委员会委员；美国Urban China Research Network国际委员。主持国家自然科学基金“优秀青年基金”、教育部新世纪人才项目；曾获中国城市规划学会“首届中国城市规划青年科技奖”和中国地理学会“青年地理科技奖”。

【规划师论坛5】

共同城市：深圳移民城市的空间转型 与城市治理探索

[ 关键词 ] 共同城市；移民城市；城市治理；公共空间；深圳

[ 文章编号 ]1006-0022(2016)11-0033-06

[ 中图分类号 ]TU98

[ 文献标识码 ]B

城市更新已经成为深圳城市空间转型的主导方式，在快速改变城市外貌、加剧资本重组及利益固化的同时，深圳较少关注普通市民，特别是外来移民的日常生活需求、城市文化认同感和空间转型社会成本等基本问题，削弱了深圳作为移民城市所具有的城市活力、社会多元性和创新低成本等发展根基，对深圳的可持续发展带来了巨大冲击。作者深圳市城市规划设计研究院主任规划师王吉勇在《规划师》2016年第11期撰文，文章提出以城市公共空间为媒介，尝试一种日常性、公众性和微介入的空间转型的新路径，实现城市公共空间引导移民城市治理转型—回归城市日常生活、诱发社会“自生自发秩序”、建立空间微更新机制。在共同城市愿景下，以社区和公共空间为载体，探索一种日常性、公众性的移民城市微治理模式。

深圳当前的空间转型与城市治理模式

城市边界固定、空间结构固化及增量用地极为有限，迫使深圳进入到了以存量更新为主的城市发展阶段。30 多年的发展历程，深圳为大家呈现出一种完整、清晰而典型的城市空间拓展与转型路径，同时也反映出了一个典型移民城市在空间转型与城市治理之间的相互影响。

1.空间转型：从快速增量到存量更新

从用地增速看，深圳城市建设用地呈现持续增长的态势，从 1990 年的139 km² 扩张到 2005 年的 703 km²，年均增速在 30～50 km²，且以增量用地为主 ( 图 1)。在 2005 年率先提出“四个难以为继”之后，深圳新增建设用地增速开始逐年下降，2012 ～2014 年年均新增建设用地仅为 2 km²。与此同时，存量更新用地呈现逐年增长态势。据相关 数 据 统 计， 自 2010 ～ 2012 年 ３ 年间深圳完成规划审批的城市更新项目是2004 ～ 2009 年项目数量的近三倍。在新增用地基本用尽的现实条件约束下，城市更新正逐渐成为深圳空间优化的重要方式，并影响城市拓展方式从惯性存量增长向存量有机更新转变。

2.空间转型与城市治理的相互影响

亨利·列斐伏尔指出：“( 社会 ) 空间本身是过去行为的产物，它就允许有新的行为产生，同时能够促成某些行为，并禁止另一些行为。”回顾深圳城市发展历程，空间转型与城市治理行为之间存在着巨大的交集，并彼此影响。从快速增量到存量更新的空间转型，在很大程度上影响了深圳城市治理模式的转变：由增量扩张式的“政府主导”逐渐过渡为存量产权多元、利益复杂下的“政府引导、市场运作、公众参与”。同时，被动或主动应变的城市治理行为也影响了空间再利用方式及城市规划的作为。

从空间视角看，这种相互影响具体表现在 3 个空间维度。市区格局层面，主导力量是政府，表现为从“集权”向“分权”的转变。在存量优化背景下，深圳陆续提出了“以城市发展引领各项事业发展”“提升城市发展质量”等城市治理理念，并通过制度分权影响城市空间，以新区 ( 新型功能区 ) 为平台对结构固化下的城市空间进行激活、重组，规划治理方式主要表现为新区综合发展规划 ( 图 2)。存量空间层面，操作主体主要是公私企业，表现为“政府引导，市场运作” 。企业在谋取经济利益的同时，承担着城市公共设施配套、保障性住房及创新型产业用房等建设，并直接介入搬迁协商过程，深圳出现以更新单元规划为主要形式的新一轮规划编制浪潮。在社区单元层面，实施主体是社区及非政府组织 (NGO)，表现为“自下而上”的社区自组织活动及自主规划编制，政府则通过社区规划师制度及社区试点等制度设计对社区进行引导。

另一种路径：以城市公共空间为媒介

在快速、大规模改变城市外貌的同时，当前深圳空间利用与城市治理表现出明显的政府、市场双重价值导向，城市规划也主要服务于城市精英及产权所有者。虽然规划日益强调多专业合作、公众参与，并不断增加市场意识 ( 有时是市场主导 )，出现了综合规划、城市发展单元、更新单元规划和投融资规划等新规划形式，但笔者认为深圳规划及所代表的空间治理方式依然表现为一种宏大叙事、经济导向、精英主义的集权式协作规划思维，较少关注市民日常的微需求、城市文化认同感和空间转型社会成本等问题。

1.深圳空间转型的路径选择

1978 年以来，中国经济改革的实质就是在行政分权 (AdministrativeDecentralization) 的框架下引入市场机制，通过对外开放与国际经济接轨，通过权力下放 ( 即行政分权 ) 推行经济自由化和市场化 。分权化、市场化和全球化 ( 对外开放 ) 是中国近 30 年来保持经济高速增长的制度基础，也是深圳城市发展的根本动力所在。随着政策、土地和人口红利消失，以及国际经济环境不稳定、城际竞争日益激烈，深圳未来城市发展面临巨大的社会存量成本，这种成本一方面表现在制度改革、既得利益、社会固化及土地遗留等问题上，另一方面源于深圳这座移民城市本身文化渊源与社会认同感的缺失。正如弗兰西斯·福山在其《信任》中所提到的“若干社会的经济参与者在互动时很信任对方，他们的交易成本因而大幅降低，效率也因而胜于那些低信任度的社会—低信任度社会必须靠巨细靡遗的契约和强制机制才能进行交易，成本大增；这样的信任并非理性算计的结果，而是出自于宗教或道德习惯等与现代化毫无关系的文化渊源。”

因此，深圳空间转型与城市发展继续依赖内部制度创新与市场化改革，不能忽略潜在的作为一个典型移民社会的自组织力量。依靠政府与市场之手，一次性、大规模克服快速发展所遗留的巨大社会成本不能保障深圳空间与社会的可持续发展。借鉴巴塞罗那、费城和纽约等全球移民城市转型的经验，以公共空间为载体，将城市公共空间作为社会沟通与合作的重要媒介，使公共空间的开放性与公共艺术的参与性结合，及时发现市民，特别是各层次外来移民的日常性空间微需求，关注鲜活的城市日常生活小空间，建立一种低成本、日常性，强调公众自组织的微更新模式，提高移民城市在城市价值、精神、文化及社会公平、机会上的共同认知，这应成为深圳未来空间转型与城市可持续发展的重要方向。

2.城市公共空间对移民城市的影响：
   日常性、公众性和微介入

在对深圳城市空间转型与城市治理模式的影响过程中，城市公共空间通常表现出日常性、公众性和微介入 3 个重要特征。其中，城市公共空间的日常性首先表现为城市公共空间的公共艺术、生态景观、公共绿地与公共事件等对城市、社会及居民的日常影响，如西特所说的“在城市布局中，艺术具有正统而极其重要的地位，这是一种每日每时影响广大人民大众的艺术，而不像剧院和音乐厅那样通常仅限于一小部分市民服务”。其次，就空间本身而言，表现为一种日常、鲜活和随意的公共空间，除主题广场、公园等正式空间以外，应更多地涉及那些经常被规划设计所忽略的平淡，甚至极为平庸，根本构不成所谓形式或审美的空间。而这类空间本身是与社会日常生活、市民行为紧密结合的，如儿童对武汉汉正街的游戏利用，早市及创意集市等非正式空间的活力，而这些空间使用主体往往是外来移民。城市公共空间的公众性，除表现为空间自身的公共开放与城市公共活动的互动特征外，主要强调在城市公共空间整个形成过程中的公众参与，即鼓励不同社会群体参与到城市公共空间的选址、规划设计及维护过程中，创造不同社会群体的空间合作机会，激发潜在的社会自组织，从而影响空间本身。微介入则体现为城市公共空间产权关系较为单一，且面积较小，可操作性强。

城市公共空间引导移民城市治理转型

J.N.Rosenau 在《没有政府的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”。结合上文的分析，城市公共空间的 3 个重要特征对移民城市的城市治理模式影响整体表现为一种自下而上、非正式和非政府的治理机制，具体体现在城市日常生活的回归、“自生自发秩序”的诱发和空间微更新机制的建立 3 个方面。

1

关注日常性、真实性的城市治理，
回归城市日常生活

城市快速发展及居民生活节奏的加快，使人们对城市的感知通常由片断、主题性的影像和符号组成，导致城市认知与真实性、日常生活场所的分离，呈现出“零度化” ，倒挂的人口结构、高成本的城市生活及公共保障的不足，使得占人口较大比重的农民工、城市夹心层来到深圳基本上是为了“搏一把”“体验一下”，通常忽略或无暇顾及自己的日常性生活空间。一种缺乏归属感的“过客”心理表现出如亨利·列斐伏尔指出的“旅游者并不专注于威尼斯本身，而是专注于威尼斯的词语！导游书中写下的词句以及演讲者讲出的话语！扬声器和录音机中宣传出来的东西” 。对深圳的城市认知，基本上被简化为一种特区式的参观体验：市民中心、前海、莲花山和深南大道等。单中心、自上而下的城市治理以宏大叙事、重大事件和一次性行动的方式制造或加剧了这种“零度化”现象，如标志性建筑、广场的建造，大规模城市更新规划、城市环境整治行动等，表现出与社会日常生活、真实生存需求的某种脱节。

如何实现“来了就是深圳人”的移民城市治理理想？高房价，优质的教育、医疗等资源对于多数外来移民来说是难以“享用”的，宏大的市民广场、标志性的公共建筑对多数移民来说只是节假日的“甜点”和虚幻的城市感知。据统计，近 50% 的外来人口居住在城中村，近 800 万的常住人口居住在原特区外的城中村和大量“睡盘”，占常住人口一半的人只拥有初中学历，集聚在工业区或从事低端的城市服务工作。这些数字背后反映了深圳大量非正式空间、非正规经济和非政府治理的存在，但又与大多数市民的日常生活、工作紧密相关。在不能完全抛开主题式、节庆式空间建设的同时，发挥城市公共空间的日常性特征，主动关注外来移民在日常居住、工作、游戏和子女教育等方面的生活微需求。在城市公共空间选择、设计过程中，空间治理重心主动下沉，优先选择那些非正式、公共微空间，如社区儿童活动场所、城中村社交空间及工业区休息场地等。通过城市公共空间开放性和文化性的营造，及时疏导与解决社会群体微需求，特别是城中村、封闭式产业城 ( 富士康、华为 ) 中社会边缘的移民群体，候鸟式老人、儿童及青少年等弱势移民群体的日常微需求，建立一种基于日常真实生活的城市治理模式，回归城市“以人为本”的日常生活本质。

2

建立公众性、低成本的城市治理，
诱发社会“自生自发秩序”

城市在由一个经权威机构有形之手完成各种有序、计划、固定的社会行动的同时，存在着大量的间接地、因行为主体都自发自愿地服从共同承认的规则而形成的行动。当一个城市建立起自发式认同规则后，会大大降低城市治理的成本，如城市更新、社会治安和环境整治等。

这种公共规则通常依赖传统、文化、道德和宗教等形成，对年轻的移民城市深圳来说，这种社会认同规则在哪？多元、包容、创新是深圳年轻移民社会的特征，也是建立城市文化认同的基石。仅靠物质、利益、契约和制度等理性治理方式，对人口与空间多元混杂的深圳来说，其城市治理的社会成本、环境成本是巨大的。例如，深圳城市更新在引入市场机制以经济方式解决空间转型问题的同时，也出现了不少“市场主导”项目在推进过程中遇到在价值、文化和利益等方面达不成共识的困境。本文建议借鉴纽约、费城等移民城市的成功经验，借助城市公共空间的公众属性，吸引不同社会群体参与城市空间与文化表达。特别是以社区为城市治理单元，鼓励居民、青少年、大学生与艺术家、政府互动，共同探讨社区公共艺术的主题选择与创作构思。在向艺术家学习的同时，创造移民社会不同群体的空间合作机会，诱发与维护移民社会“自生自发秩序”。在空间合作过程中，逐步达成对社区或社会共同规则的讨论与认同，降低空间转型和城市治理成本，补充一元、“单中心”的城市治理模式，建立“多中心”的城市治理体系。

3

倡导微介入、针灸式的城市治理，
建立空间微更新机制

对比国外城市更新的经验，在政府与市场双重推动下的深圳城市更新更多地倾向于巴黎“外科手术式改造”，但又似乎难以达到巴黎的严谨与精细。城市更新在成为空间转型主导方式的同时，也对企业、市民参与城市治理产生了巨大冲击。从现有城市更新的制度设计、企业与居民的参与动力看，深圳更新模式基本以“拆除重建”为主。这种空间治理行为在快速、大规模改变物质空间的同时，重新分配或集聚了城市公共资源和经济利益，导致社会分化更加严重，大量弱势群体生存空间被迫消失，如深圳岗厦村改造直接将 6.8 万外来人口置换为 7 000 个城市富人，大量中小企业无法承担高成本纷纷逃离深圳。整个城市空间、产业结构与社会关系在更新改造中面临自上而下式的洗牌。

《城市更新办法》规定的另一种“温和”更新方式—城市综合整治，由于无法产生增量效益、市场参与动力不足、政府资金及治理思路的局限，只能成为目前市场主导下的“鸡肋”。本文建议以社区为实施主体，关注社区内的日常性、公共性空间，如社区壁画、街道地面艺术和创意集市等，制订社区城市公共空间活化计划。社区 ( 居民 ) 根据日常生活需求，向政府提交艺术活化申请服务，政府相关组织综合考量多方面因素，采取多轮滚动方式来审核申请资料，决定哪些社区可以优先整治，形成一套与现行以政府、市场为主导的更新模式互补的，自下而上、微介入的城市微更新机制。

共同城市愿景下的深圳实践

2012 年启动编制的《深圳美丽都市计划》是深圳空间治理自上而下的重要探索，规划以开放、公众参与的方式，开始关注“人”最基础的需求。2015 年，UPDISCC(UPDIS 共同城市 ) 提出了城市梦工厂计划，面向全社会招募聚焦城市公共产品和公共服务领域的种子项目和种子团队。与此同时，深圳也开始探索大量日常性、公众性和自主自发式的社会治理实践，形成了多样的城市公共空间，并建立了以社会公共空间为基本单元的深圳实践。

1.以多样的城市公共空间为社会沟通媒介

近几年，深圳开展了《美丽都市计划》《美丽都市实施计划》《文化艺术街区设计导则》等系列研究，主要对象为城市公共空间。借鉴国内外成功经验，在公共空间选择上，除自上而下进行传统规划分析外，组织了广泛的公众参与与社会沟通，如邀请行业专家、设计单位、房地产开发企业和普通市民等进行研讨，开展面向全社会的“创意 * 地点”征集活动 ( 图 3)，号召市民行动起来，来做城市公共空间的主人，形成了近 100 个计划项目库。在公共空间规划实施上，经过综合评估，选取市民看得见、摸得着且短期能见成效的 12 个重点项目，作为深圳未来 5 年实施的重点。在每个项目实施过程中，综合运用行政许可、规划奖励和投融资模式创新等措施，积极调动社会各方力量参与，如采用企业以社会认养或者冠名权的方式，对于街头公园进行人性化利用和改造；实施公共艺术与公共空间“双百计划”，鼓励城市更新与新建项目布置一定规模的、高品质城市公共空间。

2.以社区公共空间为基本单元

增量发展紧约束下的社区，已经成为深圳社会各方争夺的利益焦点，也是城市未来发展的战略资源。人口及空间的多样性决定了深圳社区在类型、空间组织等方面的复杂性并表现出明显的二元特征，如产业社区既包括城市商务区、高新园区，又包括如富士康、华为等大型封闭产业城，以及大量的非正规经济空间。选取与市民日常生活最为相关的三类社区公共空间：居住、工作与子女教育，探讨城市公共空间与社区治理间的关系 ( 图 4)。

（1）居住社区公共空间：城市自治的最佳试验场。

城中村具有流动、多元与高密度等特征，是探索社区自治治理的最佳试验场，如社区规划师制度、“花园街区治理”  等。城中村也可以是城市公共艺术的土壤，如 CZC 特工队⑤在白石洲的公共艺术行动：“握手 302”。通过艺术进“村”，建立“依允社区”治理理念：将不同的利益关系的村民组成独立小组，各小组在讨论社区公共艺术问题时，需邀请其他小组代表来参与议事讨论，所有与会者必须发表意见并投票，最终决议必须是在所有与会者没有反对的情况下确定。通过这一过程让人们认同城中村、接纳城中村居民，使城中村居民获得自信，用互助与自助的方式以实现自我价值与文化认同，这在一定程度上可以降低环境整治、社会治安与更新改造等治理成本。

此外，可以借鉴费城壁画计划，建立社区申报、政府审查、艺术家及居民共同参与的社区艺术活化机制，社区居民在参与艺术学习的过程中，逐步达成对社区主题文化的讨论与认同，创造居民间的合作与自治机会。对于新建小区，建议借鉴广州时代地产在社区内引入广州美术馆时代分馆的方式，增加社区公共文化艺术的吸引力，特别是需要重点考虑特区外大型“卧城”里的居民的日常文化需求，培育新移民的城市文化认同。

（2）产业社区公共空间：边缘群体的文化认同。

移民城市与开放的市场环境，催生了深圳丰富的打工文化。本文不探讨诸如文化创意园、商务区和高新区等“高大上”的产业园区，而是探讨深圳另外两类产业空间：一类是如富士康、华为和比亚迪等大型封闭产业城；另一类以城中村为代表的非正规经济空间。这两类产业空间通常以外来工为主，公共空间缺乏或形式单调，高强度、流水线式的工作易引发诸如富士康“13 连跳”的社会问题。笔者希望为这些产业社区找到一些“发泄空间”，除有条件的规划设计一些公共活动空间，利用政府组织的“网络、周末、流动文化”等系列活动外，更重要的是培育与建立产业工人自己的、非主流的城市文化价值与认同感，如北京皮村的“工友之家”。本文建议在大型封闭产业城中，通过工会或其他新工人组织，与政府、企业主协商，鼓励工人参与产业社区的人文活化，与设计师、艺术家互动，建立如打工文化博物馆、剧场等文化场所，实施厂房的艺术壁画整治等，或利用城中村的一些非正式空间，举办打工文化艺术展等活动。

（3）教育社区公共空间：倡导公平、开放、鲜活的城市公共教育。

对于全国每平方公里新生儿出生率第一的深圳来说，下一代是新移民和外来工的希望，也是这座年轻城市的未来主人。在教育日益精英化、高门槛的现实情况下，孩子们所接受的教育除来自差异化的学校、家庭之外，城市及社会本身应该成为最公平、最开放、最鲜活的学习社区，让所有的孩子能够感受、学习到真实的、日常的城市变化、社会生活与文化认同。“纸箱城市”，是深圳近几年开展的“让城市、建筑、艺术的概念融入孩子的玩耍之中”的一项城市公共活动。通过城市规划师、建筑设计师和新媒体人等的策划、引导，在城中村、工业区、创意园和城市广场等不同城市社区，让孩子们变身小小建筑师、小小艺术家，用箱子搭建了他们心目中的城市。在活动过程中，逐渐培养了孩子们，特别是城中村儿童参与和建设城市的意识，同时也为深圳公民社会的建立埋下了种子 ( 图 5)。

文章全文详见《规划师》2016年11期

《共同城市：深圳移民城市的空间转型与城市治理探索》

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