【PM】民生视角下的重庆市公益性服务设施规划标准研究

查看原文

其他

【PM】民生视角下的重庆市公益性服务设施规划标准研究

Original 2017-01-22 彭瑶玲孟庆等 规划师杂志

欢迎点击以上蓝色字体

关注规划师杂志

[ 关键词 ] 民生；公益性；公共服务设施；规划标准

[ 文章编号 ]1006-0022(2016)12-0045-05　

[ 中图分类号 ]TU981

[ 文献标识码 ]B

作者重庆市规划设计研究院副院长、总规划师彭瑶玲，重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所副所长孟庆，重庆市规划设计研究院李鹏在《规划师》2016年第12期撰文，文章结合《重庆市城乡公共服务设施规划标准》的编制工作，从民生需求的视角分析了公益性服务设施规划标准编制与实施面临的主要问题，以及当前相关民生需求发展的总体趋势；探讨了公益性公共服务设施规划标准体系的构建，设施配置层级与管理单元的耦合方式等问题，并结合地方实际，补充和优化设施指标，探索了不同层级同类设施布局的原理，以及社区综合服务中心的规划建设标准等。

一、公益性服务设施规划标准现状

（一）

国家和行业相关标准制定概况

目前，在国家层面有两项综合性的公共服务设施规划标准：一项是《城市公共设施规划规范》(GB 50442—2008)，其主要侧重于对城市公共设施规划用地综合(总)指标，以及行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计和社会福利用地占中心城区规划用地比例、人均规划用地指标等进行规定，不涉及具体设施；另一项是《城市居住区规划设计规范》(GB 50180—93)，其主要是对与城市居住区配套的公共服务设施—教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他8类设施的用地、建筑面积标准和规划建设要点等进行了规定。而《标准》涉及的设施既包括中小学等公益性设施，又包括电影院、银行、餐饮等营利性设施。近年来，国家还先后颁布了多项公共服务设施规划、设计与建设的单项标准，如《综合医院建设标准》( 建标 110—2008)、《中小学校设计规范》(GB 50099—2011)、《公共图书馆建设标准》(建标108—2008)、《体育建筑设计规范》(JGJ 31—2003)、《城镇老年人设施规划标准》(GB 50437—2007) 等，这些标准只针对某一类设施的设计和建设制定了规范，许多标准中都缺乏设施用地控制指标。

（二）

各地方相关标准制定概况

近年来，全国许多城市都结合自身实际编制了公共服务设施规划的相关地方标准，如北京(2002年)、上海(2006年 )、广州 (2005 年 )、天津 (2008 年 )和重庆(2005年)。这些地方标准大多是针对与居住区或社区配套的公益性公共服务设施进行规范，未覆盖农村地区，也未覆盖更高层面的市、区级公共服务设施。

二、公益性服务设施规划标准编制与

实施面临的主要问题

（一）设施规划标准体系不健全

长期以来，国家层面缺乏覆盖城乡、涵盖所有层级、系统全面的公益性公共服务设施规划标准，许多设施标准分散在诸多单项国家行业标准之中，在规划和管理中使用与查询起来都较为困难。同时，一些单项设施的行业标准与综合性标准在设施类型、名称、配置口径与指标等方面不完全一致，影响了城乡规划对公益性公共服务设施空间的系统化优先保障，进而影响了政府提供公共服务的质量、效率和水平。

（二）设施服务单元与行政管理单元脱节

目前，公共服务设施的规划一般是根据《城市居住区规划设计规范》(GB 50180—93)，按居住区、居住小区和居住组团三级分别配置公共服务设施。但多数行业专项设施标准仅按服务人口规模分大型、中型、小型进行分级配置，分级口径与按居住区分级不同。此外，这些标准服务范围的分级与行政管理单元层级脱节，形成了“两张皮”，导致规划设施在实施和运行管理中缺乏明确的责任主体与行政力量的推动。

（三）部分设施标准缺失、标准偏低、设施名称不统一

(1)一些重要设施的规划用地标准缺失。目前在宏观层面，《城市公共设施规划规范》(GB　50442—2008) 仅适用于设市城市的总体规划及分区规划中对公共服务设施用地及其分类构成比例、人均用地的控制。在微观层面，《城市居住区规划设计规范》(GB　50180—93)仅对与居住区配套的服务设施制定了相关标准，存在设施类型不全、名称与专业标准不一致、指标区间值幅度过大、配置标准与特定服务人群的对应性不足、公益性与商业性设施不分等问题。一些重要的民生保障服务设施的用地(如公共卫生设施用地，涉及妇幼保健院、精神专科医院、疾病预防控制中心、卫生监督所、血库和急救中心等)尚未被纳入标准，还缺乏城市基层社区级公益性公共服务设施集中布局建设的规划配置标准。

(2)一些设施的规划配置标准亟待优化提升。随着人口结构的逐步老化，养老设施特别是社区级养老设施指标偏低，设施用地严重不足的矛盾突出，在老龄人口集中的旧城区，需求缺口更大。据统计，2014年重庆主城区5.4万人才拥有一个社区日间照料中心，服务半径过大，数量严重不足。基础教育设施的标准也应结合不同地区的人口出生率，按照适龄学生人数进行优化配置。

(3)公共服务设施名称较为混乱。不同行业、不同地区对同一层级、相同职能的公共服务设施均有不同的习惯性叫法，如养老院就另外有“社会福利中心”“敬老院”“光荣院”“康复托老院”“幸福院”“护养院”“怡养院”“老年养生会所”“康寿中心”等约 20种名称，对在规划中进行配置造成了困扰，亟待根据各设施的职能和等级，加以统一规范。

（四）设施的均衡化布局缺乏系统的原理指导

无论是国家行业技术标准还是地方规划标准，对单项设施的布局均有明确的要求，主要是按照等级和服务人口进行均衡化布局，但对同类不同等级的公益性服务设施的布局尚未形成相关原理来指导规划实践。

（五）设施指标计算的规则不明晰、取值幅度过大

公益性服务设施的配置受到类型、层级、服务人口规模和服务半径等多重因素的影响，其规划配置指标的计算内容复杂、工作量较大，容易出错。在实际操作中，由于现行标准的指标取值幅度过大，计算规则不够明晰，导致对标准的理解极易产生歧义，影响公共服务设施规划配置的质量。

三、与公益性服务设施相关的民生

需求发展趋势

(1)在经济社会发展层面，民生需求得到政府和社会的日益重视。以重庆市为例，以2014年为拐点，重庆市三次产业比重经历了从“二三一”到“三二一”的转变，服务业成长为经济支柱产业。在建设统筹城乡的国家中心城市的目标下，城市在公共服务供给中扮演愈来愈重要的角色，对资源配置的质量和水平的要求越来越高。“先生产、后生活”的传统思维遭到摒弃，“城市让人们的生活更美好成为主旋律”，而城市公共服务设施作为社会性基础设施，与生态基础设施和市政基础设施共同成为城市生存与发展的基础，并得到政府和社会的日益重视。

当前，在我国拉动经济增长的“三驾马车”中，投资和出口动力不足，消费的潜力尚未得到充分激发，使得进入新常态的中国经济面临着巨大的下行压力。消费对经济增长的贡献虽然已经超过50%，但与美国等发达国家超过70%的贡献率相比还有很大的上升空间。2015年以来，国家和各省市先后出台了相关政策文件，提出要深度开发人民群众从衣食住行到身心健康、从出生到终老各个阶段、各个环节的生活性服务，这为公益性公共服务设施的发展带来了巨大的机遇。

(2)在人的需求层面，民生需求正在不断发生变化。随着人口结构的变化，人口老龄化时代的来临，人们对公共服务设施的需求重点正在发生巨大变化。2014年全国60岁以上的老年人口占总人口的比例已达15.5%。受人口结构老龄化的影响，社会对幼儿园、中小学校、老年人设施和医疗康复设施等的需求也在发生相应变化，对老年人设施的需求显著增长。此外，我国幅员辽阔，不同区域之间、城乡之间在人口出生率、死亡率、设施建设水平、发展条件和生活习惯上呈现出较大差异，对设施标准影响较大。特别是在重庆这样的山地城市，建设用地紧张，老城区用地矛盾突出，这都要求因地制宜、与时俱进，制定和完善提升相关标准，明晰保障要求，提高设施的水平与运行的效率。

(3)在基层社区公共服务层面，民生需求被纳入保障性目标。党的“十八大”将“基本公共服务的均等化总体实现”作为“十三五”期间全面建成小康社会的重要目标任务。《重庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要提升城市品质，规划建设城市“10分钟社区生活服务圈”“20分钟街道公共服务圈”。社区是城市居民获得基本公共服务的主要平台，与居民的日常生活质量密切相关。目前，随着居民闲暇时间的增多和对高生活品质的追求，对社区公共服务需求的总量、质量、多样化程度呈现日益上升趋势。据调查，居民诉求主要集中在增加社区文化、体育休闲、儿童游乐、养老助残和日常医疗康复设施等方面，对生活型商业、治安、管理、维修和综合服务等设施的需求亦有显著增加，社区公共服务设施的规划建设正日益得到社会的高度重视。

随着城乡居民生活水平的提高、政府保障能力的提升，总体上公益性公共服务的内涵和范围正逐步由单一、局部走向丰富与完整，进而向城乡全域、全体市民、全生命周期的服务保障演进。

四、基于民生需求的公益性服务设施

规划标准探索

（一）构建覆盖城乡、服务全生命周期的公益性民生设施规划标准体系

构建系统完善的城乡公共服务设施规划标准体系是提高公共服务设施规划建设水平的前提，标准体系的建设应遵循以下原则：一是设施服务的地域范围覆盖城乡全域；二是配置的类型要全面反映“学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”等基本民生需求，覆盖人的一生中各种重要的公共服务需要，有利于构建人生的全链条服务设施体系；三是设施配置的层级既应满足中高端的非日常性需求，又应有基层的日常性需求；四是设施配置的重点是由政府保障的公益性设施，具体配置标准应体现公平性、均等性；五是设施配置的指标应与当地的服务需求相匹配，体现地域的人口结构特征、供给现状和传统生活习惯等规律。

按照上述原则，《标准》首先根据功能基本性、消费基础性、配置均衡性、政府保障性和服务永续性等设施特征对公益性设施与市场化设施进行甄别，梳理落实相关的国家标准，结合城乡规划优先保障公共利益的本质要求，提出了覆盖城乡，涵盖基础教育、公共医疗卫生、公共文化、公共体育、社会福利、街道及社区其他基本公共服务设施等六大类、四层级公益性公共服务设施的规划标准体系(表1)，共涉及具体配置指标196项。

（二）耦合管理与规划单元空间，推动民生设施规划与实施管理的衔接

现行的国家标准和相关地方标准，均按照一定的服务人口规模来分级配置公共设施，这种配置方式既有利于大型设施的规模化利用，又方便小型设施的日常使用，有利于提高设施利用效率。但现实中，对许多设施需求的弹性较大，往往一个行政单元只需配置一处。因此，笔者认为公共服务设施分级除了考虑服务人口规模，还应兼顾行政管辖层级，这既有利于设施的公平配置，又有利于依靠行政力量推动设施的规划实施和运行管理。因此，《标准》将区(县)级设施服务范围与区县政府层级相对应，居住区级设施服务范围与镇(乡、街道)政府层级相对应，居住小区级设施服务范围与居委会层级相对应，居住组团级设施服务范围与业委会和村委会层级相对应，并鼓励设施相对集中布局，形成相应层级的服务中心。

从长远看，行政管理区划单元和规划单元的空间整合，有利于按照行政范围实施相对公平的公共服务设施配置和管理，进一步提高城市公共服务的均等化水平和资源配置效率，推动社会治理方式的转型与现代化。

（三）结合地方实际，补充民生设施类型，完善设施控制指标

《标准》的编制以“六普”数据为依托，对重庆市人口结构变化和人口空间分布规律进行了研究。根据《重庆人口变动趋势预测研究 (2011—2050)》，2025年前后，老龄化率大约在25%，社会负担系数将超过50%，老年人口数量达到860万，老年人口的增长将超过幼儿的增长(图1，图2)。为使公共设施标准适应重庆人口年龄结构变化的趋势，《标准》结合不同生命阶段对公共服务设施需求的变化，增补了老年人服务设施类型，制定了相应的配置标准。鉴于老年人设施机构名称较为混乱、建设标准各不相同的现状，本文将同一类职能的设施按照国家标准名称归类，如以全托为主的区县社会福利中心、镇街敬老院、社区养老服务中心和福利院等按照标准中养老院的标准设置。以日托为主的社区养老服务站、托老所按照《标准》中日间照料中心的标准设置。根据出生率在重庆市域的变化规律，结合少数民族地区的特殊性，按渝东北、渝东南、大都市区三个地域板块对中小学千人指标进行了差异化配置，对文教卫体和社会福利设施配置标准进行分区指导。对部分缺乏国家标准、行业标准的设施，或经评估执行国家或行业标准有相当难度的设施，或实施现状已高于国家或行业标准的设施，提出符合重庆实际的规划配置标准值—首次提出了公共卫生服务设施用地应按照50～65平方米/千人控制，宜占医疗卫生用地的10%～20%；区(县)级青少年活动中心每处应大于1万平方米的规划标准；在社区级服务设施集中建设时，服务设施用地的规划配置标准应不低于500平方米/千人等3项指标，使设施配置的数量与水平更精准地与人群需求相匹配。

（四）探索不同层级同类设施均衡配置原理与模式

按照服务均衡化的原则，结合各类设施的服务需求特征，探索提出了不同层级同类设施规划布局的3种模式，即无差别空间全覆盖模式、分层全覆盖模式和分层互补全覆盖模式。

(1)无差别空间全覆盖模式。基于公共服务全覆盖和公共服务无重叠原则，义务教育设施如小学、初中是完全按照服务人口和服务半径进行配置的公共服务设施，按照国家相关规划，应为每一个适龄学生提供一个学位，小学、初中的入学率均要求达到100%，无分层设置要求。因此，本文要求按照无差别空间全覆盖模式来规划布局义务教育等设施，制定相关配置标准。

(2)分层全覆盖模式。对某些类型的公共服务设施而言，其各层级设施的服务职能界定较为明确，如医疗卫生设施。按照国家正在推动的基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，综合医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站三级医疗卫生机构均承担不同的服务职能。因此，本文要求按照分层空间全覆盖模式来布局这些设施，实现医疗卫生资源的均衡配置。

(3)分层互补全覆盖模式。公共服务设施的层级性来源于人们需求的层次性，一些需求难以截然分开，在需求、功能分层归类时有重叠现象，如文化、体育和养老等需求。从国内外相关规划建设经验和发展趋势看，对文化、体育和养老类公共服务设施，均鼓励和提倡向邻近的社区提供相应的服务，即上层级的设施兼容下层级同类设施的功能。因此，《标准》提出在布局这类设施时，应注意空间分布的均衡性，避免不同层级同类设施相邻布局，这有利于发挥高层级设施的服务余量，减少资源的闲置浪费，提高资源利用效率。

（五）引导基层民生设施集中布局，规划社区综合服务中心

根据相关专项规划，重庆主城区未来将形成1373个城市社区。科学规划社区服务设施是促进公共服务向基层延伸，实现基本公共服务均等化的基础，也是完善基层社会治理体系和提升治理能力的需要。引导社区级公共服务设施集中布局，有利于整合基层公共设施和空间资源，建立功能综合的基层公共服务中心体系，为老百姓提供集文化、体育、卫生、安全与养老服务等多种功能于一体、方便齐全的“一站式”公共服务。因此，《标准》结合重庆实际，提出了引导社区级服务设施相对集中布局的原则和用地标准。

就节省居民获得日常公益性公共服务的时间成本而言，规划建设社区综合服务中心，有利于构建社区基本生活服务圈，形成步行可达的城市“小、微”中心，提高居民生活品质，降低居民前往城市中心的长距离出行和机动车出行频率，提高城市的运行效率。

（六）开展标准应用模块及手机应用软件的研制，推动《标准》普及应用

为了便于《标准》的学习推广和应用，规范《标准》的计算规则，避免使用过程中的个体差异，结合具体规划项目，本研究研制了50万人口的城市(地区)总体规划、5万人口城市的控规、2.5万人的小城镇以及村(庄)规划对《标准》的应用模块。同时，为使机械化的计算工作规范化，减少重复劳动，保证计算的准确性，本研究开发了“重庆市城乡规划服务设施规划标准”手机APP应用程序软件，并已在百度“应用宝”中供全社会免费下载使用。软件集成了各类各层级的公共服务设施配置的运算公式，提供了与不同人口规模对应的设施标准的快速查询、案例借鉴和规划模拟等功能，极大地方便了规划设计人员使用和查询，节省了成本，提高了工作效率。