【规划师论坛5】基于供给侧结构性改革的乡镇总体规划变革响应

Original 2017-07-19 张培刚罗小龙等 规划师杂志

2017年6期主题：供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】

近年来，中央强调推进供给侧结构性改革，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下，我国的经济、产业与生活方式发生了改变，城乡规划的供给端也随之发生改变。因此，城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路，进行结构性调整。一方面，城乡规划需重新把握“量”，包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；另一方面，城乡规划需着力保障“质”，构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题，探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径，以飨读者。

【规划师论坛5】

基于供给侧结构性改革的乡镇总体规划变革响应

作者南京大学建筑与城市规划学院博士研究生，江苏省城市规划设计研究院宿迁分院总规划师张培刚，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师罗小龙，南京邮电大学人文地理与城乡规划系讲师刘宏燕在《规划师》2017年第6期撰文，供给侧结构性改革是新常态时期中央政府做出的顶层设计，将会对我国经济社会发展及城乡规划产生重要的影响。新时期，如何落实供给侧结构性改革的要求，是我国各级地方政府及规划工作者共同面对的议题。文章以乡镇总体规划为切入点，对供给侧结构性改革进行了规划学解读，从供给侧结构性改革的视角分析了现行乡镇总体规划存在的主要问题，并以实现供需平衡为目标提出相应的变革应对策略，包括编制模式转变、功能完善提升和编制深度调整等，以期提高乡镇总体规划的有效供给，并为总体规划的转型创新提供一定的借鉴。

[关键词]供给侧结构性改革；新常态；乡镇总体规划；规划变革

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0032-06 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] A

[引文格式]张培刚，罗小龙，刘宏燕．基于供给侧结构性改革的乡镇总体规划变革响应[J]．规划师，2017(6)：32-37.

一

供给侧结构性改革的规划学解读

（一）供给侧结构性改革的提出

2015 年 11 月 10 日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧结构性改革”，希望通过提升供给体系的质量和效率，实现经济持续、高效的增长。供给侧结构性改革的内容与要求包括：①根本目的，提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想；②重点任务为去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板；③改革主线，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构变化。供给侧结构性改革的核心在于提高供给的质量和效率，增加供给的有效性和灵活性，增强经济增长的动力。目前，供给侧结构性改革已成为我国各级政府的共识，并由经济领域扩展到各个领域，受到社会各界的高度关注。

（二）从规划视角解读供给侧结构性改革

供给侧结构性改革是适应新常态、引领新常态的重要举措，是为推动当前我国经济持续健康增长而进行的顶层设计，其影响范围不应仅局限于经济领域，也是新时期推动我国城乡规划改革转型的重要力量。

基于对供给侧结构性改革的理解与适度拓展，本文认为供给侧结构性改革对乡镇总体规划的变革要求主要体现在价值模式、资源调控和编制深度三个方面(图1)：①价值模式，改变“经济至上”的单一价值模式，更加关注以人为本、文化特色和品质提升等多元要求，最终实现“发展为人”，即以人民为中心的改革目的。②资源调控，供给侧结构性改革提出“去库存、补短板”的重点任务。从乡镇总体规划的视角看，“去库存”主要指淘汰工艺流程落后、污染严重的产业，推动房地产消费、降低房地产积压，盘活废弃企业、弃置地等闲置土地资源及低效用地等，实现土地的集约高效利用或空间的“收缩”；“补短板”则是完善设施配套，增加公共设施、市政设施等内容，如民生设施、环卫设施和开敞空间等，提高集镇区的综合品质。③编制深度，基于乡镇特点，调整编制内容与深度，如增强集镇区用地布局的市场灵活性、提高村庄规划的有效性等，增强对乡镇发展要求的适应性，实现“减少无效供给、扩大有效供给”的目标。

二

供给侧结构性改革视角下现行

乡镇总体规划的主要问题

目前，总体规划的编制内容与方法比较单一，上至大城市下至一般乡镇的编制模式高度雷同，且存在内容复杂、应变能力差和审批周期长等问题。对应供给侧结构性改革的要求，乡镇总体规划主要存在如下问题。

（一）编制内容全面，但供给结构与需求结构的匹配性较差

当前，乡镇总体规划的编制模式、内容构成与规划思路等带有明显的城市总体规划的“影子”，编制体系庞杂、编制内容不断增加，从空间到产业、交通、市政、旅游、生态、历史……且几乎要对所有的新政策、新要求做出回应，造成“简单问题复杂化”。而从供给效能看，虽然乡镇总体规划的内容面面俱到，但是重点不突出，有效指导性差。以常熟市沙家浜镇总体规划为例，作为中国历史文化名镇与全国特色景观旅游名镇，由于对总体规划编制内容的“全面兼顾”而导致对历史文化保护、旅游发展引导等内容研究不足，无法满足地方政府对历史和旅游的深度要求。可以说，现行乡镇总体规划的编制内容不符合“从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给”的改革要求。

（二）增量扩张的编制模式与存量更新“去库存”的改革要求相违背

20世纪90年代中后期以来，我国逐步确立的以城镇空间(核心是土地)为载体的增长主义发展模式对各级地方政府打下了深深的“烙印”，以空间扩张支撑经济快速发展、以土地换资本成为各级政府管理者“约定俗成”的规划默契。改革开放初期，得益于当时特殊的政策环境，大量乡镇地区开始发展工业并吸纳农村剩余劳动力，对当时我国经济发展和推动城镇化进程做出了重要贡献。随着收入水平的提高、消费观念的变化及国家综合生产能力的提升，传统生活消费品和一般工业制品由实质性短缺转向结构性过剩，以生产中低端产品为主的乡镇企业正承受着巨大的生存压力，“曾经灿若繁星、GDP贡献中占据半壁江山的乡镇企业，因经济与技术优势不再而纷纷倒闭，留下的是大量土地占用、环境污染和特色丧失的衰败乡镇”。

然而，梳理乡镇地区特别是边远乡镇的规划可知，受传统政绩观、“土地财政”的影响，增量扩张的规划思维在乡镇层面依然盛行，争取发展空间依然是乡镇总体规划编制的重要动因和被赋予的重要职能；同时，受财力的制约，乡镇政府在面对新的建设需求时一般选择跳开老旧镇区，在产权关系简单、交通相对便捷的地区开展建设，往往导致新建地区与老旧地区之间产生一定的“过渡空间”，不仅未能消除规划意义上的“空间库存”，反而加剧了空间扩张与土地资源的浪费，违背了供给侧结构性改革的要求。以常熟市沙家浜镇为例，2015 版总体规划在 2006 版总体规划的基础上继续扩大发展规模，其中工业用地更是大幅度增加，且在空间布局方面直接跳开了“不好用”的空间，产生了新的“空间库存”(图2，图3)。

（三）重点关注传统功能，不符合“以人民为中心、补短板”的要求

受“经济至上”传统价值观的影响，目前乡镇总体规划依然重点关注工业、居住、交通等传统功能的布局引导，对公共设施、市政设施等关注不足，较少涉及社会问题、民生问题等。随着收入水平的提高和社会供应能力的提升，人的需求层次在不断变化，居民对城镇空间、生活环境和社区品质等的要求日益提高。相应地，对比近年来的变化，可以发现大量集镇区呈现出普遍性的发展颓势：“僵尸企业”频现、沿街门面等传统商业日渐萧条、影剧院或书店等文化设施闲置或功能转换，部分乡镇甚至出现了中学停办的现象……集镇区综合功能开始衰败成为不争的事实，与之并行的是集镇区吸引力的持续降低。究其原因，为追求产业发展和经济效益，乡镇总体规划在编制时重点关注生产空间，功能性用地基本是按最低标准或简单附属式来处理的，加上建设资金缺乏，建设标准较低，公共服务设施、市政基础设施建设存在先天性的不足，使得民生设施建设与城镇品质提升远远滞后于集镇区的空间扩张，难以满足居民不断提高的需求。例如，沙家浜镇 2006 版总体规划中规划的中小学、养老设施、商业用地和绿化开敞空间等涉及民生的设施，历经 10 年时间，除部分居住用地外，功能性设施建设较少，而工业用地却大幅度增加(图 4)。此外，广大农村地区“空心化”、常住人口“老龄化”、住宅废弃和生活环境恶化等现象突出，传统乡村社会结构面临解体、乡村特色面临消失，农村衰落的现实不容忽视。

（四）计划经济思维，导致编制内容的适应性和灵活性差

受传统编制模式的影响，目前乡镇总体规划编制仍沿用计划经济的思维，采用终极蓝图式规划方式，主要是对规划远景的控制，且用地布局过于详细，采用排他性、自我闭合的功能性分类方法，缺乏对实现过程、步骤和措施的研究，难以引导具体的建设行为，导致对市场多变需求的适应能力较弱。面对快速变化的外部环境，“详细蓝图”往往难以满足实际需求而屡被突破，在规划实施的弹性和适应性方面表现出明显的不适应性。当市场实际需求与详细的用地布局产生冲突时，总体规划难以做出及时应对，导致大量乡镇政府管理者认为乡镇总体规划无用甚至制约发展。此外，乡镇总体规划对村庄的指导也显得“苍白无力”，粗放的村庄布点引导或者粗暴的“去农村化”思维，使其对村庄集体建设活动引导和管控不足，失去了对下一层面，即村庄建设规划的有效指导。

三

供给侧结构性改革视角下乡镇

总体规划的应对策略

结合经济新常态及供给侧结构性改革对总体规划提出的变革要求和当前乡镇总体规划存在的主要问题，笔者从编制深度调整、编制模式转变、功能完善提升三个方面，初步探索乡镇总体规划的应对策略。

（一）基于乡镇特点调整编制深度，实现供需平衡

1.优化编制内容，突出规划重点，扩大有效供给

现行总体规划承载内容过多、规划布局过细，需要瘦身减负、突出重点已经成为业界的共识。乡镇管辖范围不大、行政层级简单、发展规模较小，决定了乡镇总体规划在规划重点、编制深度等方面与城市总体规划的差异性。落实供给侧结构性改革的要求，乡镇总体规划编制内容要“与时俱进”，并“剥离过于宏观和微观的内容”，更加聚焦于乡镇这一具体层级，增强乡镇总体规划的有效性。未来，乡镇总体规划需重点关注功能定位 ( 乡镇性质 )、发展规模(人口与用地)、集镇区空间布局(空间结构与功能分区 )、镇域功能空间、村庄规划和支撑性配套设施等内容。在“文本”中，重要专项规划简化提炼为明确刚性要求和管控内容，如将交通规划、历史文化保护规划和旅游规划等作为总体规划的组成部分，其他专项规划则提出简要的指导性要求，实现编制内容的简化瘦身。

2.改变集镇区蓝图式详细布局，增强规划的灵活供给

一般而言，乡镇抵御外部变化的能力相对较差，容易受市场变化等因素的影响。未来，集镇区规划布局重点转向对空间形态、发展方向、中心体系 ( 如划分社区中心 — 基层社区中心 ) 和空间结构的研究，在划定增长边界的基础上，依据中心体系和空间结构划定“发展单元”，重点研究“发展单元”内的功能构成、建设标准及兼容性，而不做用地的具体安排，预留发展弹性与灵活性(图5)。通过对乡镇总体规划层面具体用地布局的“剥离”，提高乡镇总体规划对市场变化的适应性与应变能力。

关于集镇区功能的具体安排与用地的详细布局，其“落脚点”为划定的“发展单元”( 类似大中城市的分区空间或控制性详细规划的规划编制单元 )，结合市场变化、政策要求及近期建设规划的行动计划，以“发展单元”为基础，由下层次规划 ( 如控制性详细规划 ) 具体落实。同时，加强对近期建设规划的研究，根据乡镇远期发展目标，结合政府年度资源配置计划，将近期建设规划“项目化”，并细化近期建设规划的实施路径，把总体规划由过去的“静态蓝图”转化为“动态”的可落地实施的具体项目，增强乡镇总体规划的可实施性。

3.合理划分村庄类型，分类提出发展策略

改变过去乡镇总体规划中粗放的村庄布点模式，特别是通过简单粗暴的村庄撤并以支撑集镇区空间扩张的做法。未来，应尊重村庄客观演变的规律，规避“大拆大建”。通过划定村庄类型并制定差异化的发展策略，实现对村庄发展的有效指导。规划以自然村为对象，依据村庄的地理区位、建设规模、产业基础、风貌特色、设施配套、人口结构及发展态势等综合要素，将村庄划分为重点村、特色村、一般村三类，并分类提出规划建设指引要求。

以沙家浜镇总体规划为例，规划构建了自然村分类评价指标体系(表1)，将镇域91个自然村划分为14个重点村、3个特色村和74个一般村(图6)，根据村庄的类型提出差异化的引导要求，如对村庄公共设施提出差异化配套要求(图7)。其中，①重点村，作为城镇功能向村庄延伸和覆盖的节点，具有服务周边村庄的功能。根据实际发展需要，规划允许适度扩大发展规模以吸纳周边村民的进驻与产业植入，实现村民的就地就近就业。为控制重点村的发展规模，规划划定重点村的增长边界，并提出空间布局的引导性建议。②特色村，规划不仅在保护现有特色的基础上，继续深入挖掘村庄特色，如地形地貌、特色产业、历史遗存、古树名木和建筑形态等，还控制发展规模，适当增加相关设施配套，并纳入区域旅游发展线路，实现特色村的保护性发展。③一般村，作为重点村、特色村之外的村庄，规划以维护现状为主，可适当增加垃圾桶、厕所等配套设施，以满足村民的基本生活需求。结合村庄类型，用“旅游＋”“生态＋”等模式，推进农业、旅游和康养等产业深度融合，打造富有乡村特色的民宿和养生养老基地，借助“互联网+”大力发展农村电商产业，积极打造集循环农业、创意农业和农事体验于一体的田园综合体，实现农村的繁荣复兴。

4.合理划定镇域发展空间，分类提出空间管制措施

从全域空间统筹的角度进一步细化镇域空间，分类提出空间管制措施。同时，在镇域层面加强与土地利用规划、生态保护规划、市政专项规划、产业发展规划及旅游规划等相关规划的衔接，在镇域层面实现“多规合一”。

以沙家浜镇为例，作为典型的江南水乡地区，镇域范围内河湖相连、河网稠密，现已建成沙家浜国家湿地公园等生态涵养空间，同时也是阳澄湖大闸蟹的重要产地，特色养殖业突出。沙家浜镇总体规划基于当地的特点，将镇域空间划分为城镇建设空间、历史镇区保护空间、村庄建设空间、生态涵养空间、特色养殖空间、高效农业空间、传统农业空间、大型水体保护空间和重要市政管线走廊等空间类型，并分类提出空间引导要求与管制措施，实现了镇域空间发展引导的全覆盖(图8)。

（二）转变传统编制模式，实现镇村建设空间的存量更新

2016 年 2 月，国务院颁布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求加强空间开发管制，划定城镇开发边界，优化城镇空间布局和形态功能；2016 年 5 月习近平总书记提出“实施创新驱动发展战略，创新是引领发展的第一动力”，乡镇层面受劳动力素质、创新能力和技术储备等的制约，继续扩张的内在需求降低、扩张能力不足；2017 年 2 月，习近平总书记在考察北京市工作时进一步指出“以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和开发边界”。改变过去“经济至上”的单一价值模式和增量扩张的编制模式，实现从外延扩张的粗放发展到内涵集约的高效发展。

城乡发展道路急需由粗放式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展转型，控制增量、盘活存量将是未来一个时期城乡规划工作的必然选择。乡镇总体规划层面“去库存”的主要对策：①对于集镇区，划定空间增长边界，并确定约束性建设指标。对于农民安置区、老旧镇区等，通过完善配套设施、综合环境整治等手段，提高宜居程度和吸引力，提升价值；对于倒闭或闲置的工业企业、沿街商业(商铺)等用地，通过引入创新要素或引入特色业态，盘活闲置空间；对于棚户区、危旧建筑或其他的闲置、低效建设用地等，通过拆除以实现功能置换或提升。集镇区的存量更新或挖潜要以人为本，并兼顾社会公平，最终目的是实现设施配套完善、生态环境优良、居民生活质量提升。②对于村庄地区，结合农村地区人口动态分析，划定村庄增长边界。对于废弃厂房、住宅危房等建筑，拆除后打造休闲开敞空间，发挥其社会价值；对于闲置农民住宅，转化其原有功能，结合村庄特点，植入民宿、农村养老等新兴功能，实现乡村地区的复兴。③对于镇 ( 乡 ) 域，主要针对镇域范围内闲置的建设用地，拆除后恢复农林用地的功能。

（三）完善镇村综合功能，提升发展活力与宜居品质

2016 年 9 月召开的全国城乡规划改革工作座谈会上，黄艳副部长提出城乡规划要从注重物质空间布局向以人为核心转变，关注民生设施建设，并着力提升文化特色和生活品质。现行总体规划应注重以人为本、文化特色、城乡统筹和品质提升等多元要求，更加关注民生、公共设施及实施保障等内容，提升集镇区与农村地区的发展活力与宜居品质。

现行乡镇总体规划需重点做好两方面的应对措施：①对于集镇区，开展集镇区“活力源”研究，借助当前“特色小镇”等强大的政策推力，挖掘乡镇地区的本土特色元素，吸引文化创意、休闲旅游和养老等产业，打造集镇区的特色业态，带动集镇区居民及周边农村的发展；采用更新织补理念，对集镇区范围内的老旧小区等采取设施改建、功能再造、环境整治和生态修复等措施，完善设施配套，提升集镇区的宜居度和居民生活质量，切实提高乡镇的发展活力和综合吸引力，实现集镇区的发展复兴。②对于村庄地区，依据村庄特点完善设施配套，服务方式因地制宜，并充分考虑均衡性和经济适用性；结合2017年中央1号文件的要求，完善农村地区的小型超市、卫生室、文化站、小型体育设施和开敞空间等，针对农村地区留守老人、儿童较多的情况，有针对性地规划托老、托幼设施，推进美丽宜居乡村建设，提升农村地区的发展活力。