【PD】街道环境整治项目的矛盾与应对——以广州南沙新区金岭路为例

Original 2017-07-24 丁寿颐刘川江等 规划师杂志

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导语

作者广州市城市规划勘测设计研究院主创规划师丁寿颐，广州市城市规划勘测设计研究院刘川江，广州市城市规划勘测设计研究院刘冠男，广州市城市规划勘测设计研究院陈建飞，广州市城市规划勘测设计研究院何广亮在《规划师》2017年第5期撰文，街道是城市公共空间的重要组成部分，街道环境品质直接影响了城市居民的生活水平。在增量规划向存量规划转变的过程中，基于街道的环境整治项目逐渐摒弃了以往形象工程的价值取向，开始关注城市居民的日常使用和城市功能的可持续更新；规划思路从以往的标准化建设逐步向挖掘街道生态、历史和人文特色，体现街道的独特性转变；实施机制也更为强调分要素、分部门的导向性实施，通过实施咨询确保规划思路的延续性。基于此，文章以广州南沙新区金岭路环境整治项目为例，分析街道环境整治中存在的矛盾，进而对街道环境整治规划的目标、价值取向、规划思路和实施方法进行探索。

[ 关键词 ] 街道环境整治；矛盾；应对；广州

[文章编号] 1006-0022(2017)05-0077-06 　

[中图分类号] TU984.199 　

[文献标识码] B

[引文格式]丁寿颐，刘川江，刘冠男，等．街道环境整治项目的矛盾与应对 — 以广州南沙新区金岭路为例[J]．规划师，2017(5)：77-82．

一

街道环境整治项目的问题与矛盾

（一）街道发展的远期统筹与近期实施的矛盾

街道环境的外在表象本是社会经济发展水平的体现，街道环境改善与经济增长之间存在“果”与“因”、“现象”与“本质”的关系。由于“因”“果”之间存在相互促进的关系，“改善街道环境而实现经济增长”的目的在逻辑上似乎是可行的。过去的街道治理往往采取“百日行动”“大变样计划”的形式，折射出政府希望在短期内能改善城市社会、经济条件的心理。在依靠投资实现经济增长的时期，许多新城/新区崛起的案例表明，在短期内实现城市能级跃迁是可以实现的。因此，通过改善环境来吸引投资的行为在过去的城市经营中十分常见。

然而，随着我国经济增长逐渐减缓，短期内的“增长奇迹”很难重演。靠街道环境整治吸引投资，不但很难实现短期目标，而且割裂了城市发展的延续性，掩盖了深层次问题。城市物质环境老化、社会经济发展滞后，也往往被“简化”为表面的形象问题，得不到深入、彻底的解决。

由此可见，传统的短期形象整治阻碍了街道长远发展问题的解决。对于此矛盾，街道环境整治规划需要予以考虑，寻求化解方法。

（二）提升城市形象与改善居民生活环境的矛盾

从街道环境整治规划的目标看，过去的街道环境整治规划以吸引投资、提升形象等“增长”目标为主，与地方政府在资本积累阶段承担的“增长”责任相关。然而，政府在治理过程中的“企业”行为和逐利属性受到学术界的质疑，认为“增长”是以公共领域的服务透支为代价的，是“牺牲”质量的发展。自中共十八届三中全会召开以来，政府职能转型目标被提出，在可以预见的未来，政府将由上一个阶段的“增长”型政府向“服务”型政府转变。承担公共事务，弥补公共领域投入的缺失，将成为政府的职责所在。

因此，如何调整自身目标，将服务市民作为规划己任，提升市民生活品质，也是街道环境整治规划需要考量的主要问题。

（三）街道地域特色塑造与均质化整治手段的矛盾

街道环境整治在以新代旧、提升景观品质的同时，往往会抹平街道发展的独特印记。追本溯源，是由于传统规划方法强调统一和均质，规划成果在展示城市现代化风貌的同时，忽略了地域特色。因此，街道环境整治规划需要更加谨慎地推进，在规划方法中纳入城市环境特色研究，同时规划方案应体现街道的可识别性。

（四）整治规划成果转译为项目实施语言产生的隔离

街道环境整治规划是针对各类空间要素的“一揽子”规划，而规划实施本身涉及规划、国土、城管、市政、水务、交通和街道办等多个部门。“一揽子”规划和部门条块分割之间的矛盾，通常在规划实施过程中以组织“项目部”的形式解决。然而，城市物质环境老化需要持续的修复和投入，这种“运动式”的短期协作难以实现持续的治理。

因此，街道环境整治规划需要考量规划实施的可持续性，在规划编制的过程中将空间要素分类拆解，逐一与各个部门的职责对应和绑定，为规划实施设定可预见的路径。

二

策略研究

（一）规划目标转变：从短期形象改善到可持续修复

传统的街道环境整治规划旨在短期内改善物质环境，而无法回应街道物质环境持续衰退的问题。因此，街道环境整治规划需要统筹街道发展的长期目标与近期诉求，根据街道功能、性质制定长期发展目标，明确街道未来城市功能更新的主要方式、方向，突破“面子工程”的局限，通过短期目标与长期目标的结合，实现街道的永续发展。

（二）核心价值观转变：从形象提升到民生工程

街道环境整治规划需要回归为“人”做规划的根本，而非停留在形象提升的表面问题上，从过去关注地标、亮化和立面整治问题，到真正关心居民日常生活的诉求，从公共服务设施完善、基础设施提升、生态环境修复和人文场所复兴等方面入手，真正使街道成为居民生活的重要场所，增强居民城市生活的“获得感”。

（三）规划思路转变：从强调标准到体现街道特色

街道环境整治规划往往需要在短期内实现城市环境的重大提升，而标准化做法是目前常见的整治手段之一。然而，标准化、均质化的整治手段往往容易造成千街一面、形象呆板等问题，因此街道环境整治规划在强调统一标准的同时，还需要挖掘街道本身的生态环境特征、产业特征和人文特征，真正做到体现街道特色。此外，街道环境整治不能“大包大揽”，要注意公私分明，特别要注重调动居民对景观风貌特色营造的积极性，从而增强街道的多样性和可识别性。

（四）实施方法转变：从“一揽子”规划到分要素、分部门导向实施

街道环境整治规划是实施导向型规划，应采用合适的项目实施机制。由于街道涉及的管理部门非常多，且整治内容非常复杂，需要将规划拆解为分要素、分部门的具体项目库，明确项目牵头单位，估算各项目投资金额，并通过规划实施总咨询等方式进行把关，严控项目质量。

三

典型案例：广州南沙新区金岭路环境整治规划

2014 年底，广州南沙新区政府为改善城市功能，服务城市居民，科学引领南沙新区的开发建设，进一步提升南沙新区的城市环境品质，开展了金岭路环境整治项目。

（一）道路基本情况

金岭路地处广州南沙中心城区南沙岛分区，北部路段位于蕉门河中心区内，南部路段与明珠湾区起步区仅一路之隔，是两大自贸区区块的联系型道路之一。金岭路全长5.85km，北起进港大道，南至环市路，涉及“六村一地”七个行政辖区，贯穿南沙蕉门河中心区、黄山鲁森林公园和西部工业园三大组团；道路级别为城市次干路(生活性主干路)，其南北两头与城市主干路呈“丁”字相交，与岛内联系较多(图1)。

（二）现状特征与存在问题

金岭路现状功能以村庄居住为主，居住用地占 1/3，整体生活氛围浓厚。道路北段有较多的批发市场，南段聚集了较多工厂，并形成了多个创意园区；沿线有黄山鲁森林公园，并有金洲涌、大涌涌两条河涌穿过，生态资源较为丰富。但是，由于金岭路长期缺乏必要的规划管理，现状存在较多的问题。由于街道环境整治涉及的要素极多，内容极为繁杂，为便于描述，可以从平面、立面和设施三个层面对金岭路的现状问题进行分析。

1.平面问题：断面设计不合理，景观资源未得到有效利用

金岭路两侧功能以居住、工业和批发市场为主，公共绿地、广场及服务业用地缺乏；景观本底资源较好，山林河涌丰富了景观界面，但未得到有效利用；道路断面设计、设施布局不合理，人车矛盾集中在板头村、大涌村等村庄路段。

2.立面问题：低品质建筑影响城市形象

在建筑品质方面，批发市场、临时建筑和工地围挡对街道环境品质的影响最大，需要在近期实施重点整治；招牌广告与建筑的关系不佳，特别是独立式广告的设置缺乏统一布局；村庄居住建筑量多面广，设计简陋，在处理上最为复杂，其品质的提升对于整条街道风貌的改善起决定性作用。

3.设施问题：市政设施布置凌乱，城市家具品质不佳

金岭路给水管穿越的河涌节点脏乱，部分电力架空线路建议进行埋地处理；夜景照明缺乏统一的规划；城市家具种类少、质量差、数量少(表1)。

（三）规划思路

规划将问题导向与规划目标导向相结合，确定金岭路沿线景观风貌整治需要解决的问题，以及街道需要提升的服务功能，提出“一个引领，两个提升”。“一个引领”，即通过整体城市设计引领，在更大的范围内对用地、功能和环境等提出策略与建议，作为金岭路未来整体功能和品质提升的重要纲领；“两个提升”，即侧重街道服务功能的提升和环境品质的提升，规划从建筑、绿地、交通和市政等多个方面对金岭路提出系统性的整治措施，然后通过分段、分节点的整治设计和分要素设计指引，从空间和具体元素上落实整治方案，实现街道功能和品质的双重提升(图2)。

1.整体城市设计：长远谋划，实现标本兼治

在街道环境整治规划中引入城市设计的方法，有助于更为全面地分析街道发展的本质问题，并形成系统和长远的发展思路。通过主动扩大研究范围，深入挖掘街道及周边地块功能存在的问题，规划建议金岭路应延续进港大道的商业氛围，补充和完善绿化休闲空间，重新调整市政设施的选址，并由此提出六处用地功能调整建议，据此调整控规用地功能，形成“一轴三带、三片五节点”的规划结构(图3)。

2.整治规划：“先总后分”，强化特色导向

整治规划采用“先总后分”的思路：总体整治规划以问题为导向，针对金岭路在平面、立面和设施三个方面存在的问题，通过专项整治规划来实现街道环境的改善；随后，通过分析各路段现状特征，明确各路段的整治特色，强调“做出差异”。总体整治规划包括道路交通、绿地、建筑、围墙、市政设施、夜景照明和城市家具七个方面的整治内容。分段整治规划则以突出特色为主，针对金岭路商业商贸集聚、生活氛围浓厚、山林资源丰富、电子工厂集聚和创意产业兴起等特点，确定不同路段的功能定位，在道路断面、交通组织、建筑特色和城市家具等方面提出针对性措施( 图 4)。

3.行动计划：分解要素，明确责任主体

规划将整治对象按要素分解为7大类46小类，并分别提出要素设计指引，确定牵头实施单位，强化主体责任，明确各类要素实施的要求，从而确保规划的顺利实施(图5)。

（四）整治策略

规划按照“先总后分”的思路，形成从专项对策到实施措施的全要素设计。在总体整治层面形成4项对策；结合街道现状特征，通过分段整治、节点设计等手段，提出 51 项优化措施，通过对实施项目的策划，完成街道整体空间环境品质提升方案。

1. 4 项对策，应对平面、立面及设施三类问题

(1) 对策一：通过绿地整治规划，采取“增、改、营、透”的措施。针对金岭路缺乏高品质绿化空间的问题，规划“增”加绿地9处共53329m²，“改”良景观15处共67633m²，合理“营”绿 18 处共 14601m²，绿化“透”景 9处共 3894m²，整治绿地达 13hm²，绿地率增加了7个百分点，最终实现了绿化开敞空间的优化。

(2) 对策二：通过道路交通整治规划，拓宽道路、更换铺装、增加自行车道、埋藏架空电缆、规范道路要素。规划增加了450个公共停车位，重新布置了原有路边泊位，对自行车与人行交通进行了合理组织，倡导绿色出行(图6)。

(3) 对策三：采用建筑立面整饰手法，即改饰立面、刷新墙面、遮丑挡乱、拆除构件和装饰外观五大手法，整饰建筑立面形象，并统一整治标准，区分公共建筑与私人建筑，进行分类落实。同时，将工地围蔽、工厂围墙和公共建筑附属围墙纳入整治范围(图7)。

(4) 对策四：对于设施层面主要存在的市政、照明和城市家具三类问题，提出针对性解决办法。在市政设施整治方面，通过埋地和迁移两种方式优化架空线路。其中，对于商贸功能段、板头村段和大涌村段，规划建议将架空电线作埋地敷设处理，埋地长度共计 5.72km；对于山林段和工厂段，规划建议将架空电线向道路红线以外迁移，外迁长度共计5.89km。

在夜景照明整治方面，通过增换灯柱、强化照明轴线及重要照明节点来改善道路夜景照明。规划新增人行道LED 灯柱 1462 杆，更换车道 LED 灯柱 585 杆。

在城市家具整治方面，增补电话亭、书报亭、城市雕塑、休闲亭廊、自行车服务点和邮筒等城市家具，更换垃圾桶、公交车等候亭和休闲座椅等品质较差的城市家具。规划共增加城市雕塑10处，休闲设施 19 处，公共厕所 9 处，垃圾桶68处。

2. 51项措施，分段提出整治方案

规划通过分段整治、节点设计等手段，形成商贸商务(A段)、品质生活(B段)、岭畔休闲(C段)、工业新风(D段)、创新天地(E段)五大主题特色段(图8)，从道路断面、交通组织、建筑特色和城市家具等方面提出 51 项针对性措施，并形成最后的整治总图。

以 B 段 ( 板头九街—板头村尾 ) 为例，规划确定分段整治定位和 12 项措施节点，并通过立面改造，形成以“三段式”岭南建筑风格为主的板头村旧村建筑整治基调，通过提炼建筑元素、统一建筑色调和规整建筑构件等措施，塑造板头村的整体建筑风貌；结合叶芳公祠这类文物保护单位等重要节点提出改造方案，形成生活氛围较浓、整体品质较高的街道环境(图9，图10)。

（五）实施机制

待规划编制完成后，项目交由具体的施工单位进行施工图设计和项目实施，规划方以实施咨询的方式进行后续跟踪，通过每周定期的实施咨询会议，对施工图纸和施工质量进行监督，定期发布周报以知会管理方、投资方和施工方，从而确保项目顺利实施。

文章全文详见《规划师》2017年5期

《街道环境整治项目的矛盾与应对——以广州南沙新区金岭路为例》

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