【规划师论坛5】居民主观感受视角下的广州保障房住区空间共享
主题：街区开放与空间共享
【编者按】
针对现代住区发展中普遍存在的地块尺度大、交通拥堵、社会隔离等问题，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，新建住宅要推广“街区制”，原则上不再建设封闭社区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。在此要求下，发展何种街区空间、如何建设与管理该种空间形态以解决交通拥堵、繁荣街道生活、促进社会融合，是我国当前城市发展面临的主要问题。本期“规划师论坛”栏目以“街区开放与空间共享”为主题，梳理欧洲城市街区制的发展历史及其经验，评估我国推广街区制的适应性，探讨推广“街区制”的理论认识和技术策略，并对各地在推广“街区制”中所做的研究进行介绍，以飨读者。
【规划师论坛5】
居民主观感受视角下的广州保障房住区空间共享
作者华南理工大学建筑学院博士后魏宗财，华南理工大学建筑学院教授刘玉亭，东南大学建筑学院城乡规划学硕士研究生林允琦在《规划师》2017年第7期撰文，随着中国快速城镇化，经济、社会和政策制度等多维度急剧转型，城市居住空间出现了新的变化，封闭住区大规模出现，并成为城市新建居住区的主导模式。多数研究认为封闭住区是空间私有化的表征，削弱了城市机动性，加剧了社会隔离，不利于城市社会的和谐与融合。中央政府适时推出的街区制政策提出“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”，这对城市的可持续发展具有引领作用，但如何实施尚需进一步探讨。以广州保障房住区为例，以调查问卷和访谈为研究方法，研究居住在不同开放程度的保障房住区的居民对街区开放和空间共享的主观感受，分析其主要原因，进而提出针对性的建议。这既有助于深入了解居民对住区建成环境和空间共享的需求，回答封闭住区是否是政府向低收入群体提供宜居生活环境的一种高效和公平的方式，又能为国家实施和推广街区制政策提供参考。
[关键词] 开放街区；空间共享；封闭住区；保障房住区；广州
[文章编号] 1006-0022(2017)07-0031-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式]魏宗财，刘玉亭，林允琦．居民主观感受视角下的广州保障房住区空间共享[J]．规划师，2017(7)：31-37．
一
国内外有关封闭住区及街区开放研究的述评
作为可防卫的居住模式，封闭住区于20世纪70年代率先出现在发达国家，并于20世纪80年代后在全世界迅速扩散；在经济快速增长的发展中国家，封闭住区亦呈现快速增长的态势。社会阶层分化、郊区化、种族、安全需求及政府职能的缺失等是全球范围内封闭住区大量出现的主要原因。从20世纪90 年代开始，封闭住区在中国城市大量涌现，而在上海、广州和深圳等城市的新建住宅中，封闭住区所占比例高达70%以上。这主要是由于涵盖住房市场化、土地制度及福利制度等在内的社会经济制度的变革，以及满足居民日益增长的多元化需求。在空间共享方面，封闭住区的出现是社会空间私有化的具体表征，被描述为“私人利益排挤公共空间” 的产物，负面影响包括压缩城市公共空间，降低其使用效率；弱化人际交往，进一步加剧社会空间隔离，这与西方学界有关封闭住区造成城市空间碎化和社会隔离的主流观点相一致。但总体来说，国内关于封闭住区的研究尚处于起步阶段，研究进展集中在对封闭住区的空间、制度和社会文化视角的分析，以及介绍国外对封闭住区的形成机制、影响因素及应对举措等方面的综述类文献 。
公共空间作为城市居民社会交往的主要场所，是推进社会融合的空间载体。但有关街区开放和空间共享的研究相对有限，集中在分析封闭住区的缺点、街区开放政策实施的有益之处及可能的途径，这与当前的社会关注热点脱节。杨保军从开放街区的特点与意义、国家街区的发展脉络以及应对开放街区的举措三个方面进行了梳理；刘宇晴等人从物质空间、居民社会生活和开发管理三个层次研究了适宜的街区单位尺度，并对街区开放政策的实施策略进行了探讨；孟志广引用国内外优秀开放式街区案例，探索开放式街区对于城市空间和居民生活的价值作用；李澜鑫等人从发展权、生存权、参与权和公权化等方面对社区环境权在封闭住区和开放街区等产生的差异进行分析，提出规划调适手段；袁春岭通过定量方法来探索居民对街区开放制度的意愿及影响因素。也有学者提出了街区开放政策实施可能引致的问题，包括小区管理服务的无序等。基于现有的研究成果，笔者将街区制住区和封闭住区的主要差异进行了梳理(表1)。但需要强调的是，关于封闭住区居民主观感受的相关研究仍存在缺失。
保障房住区是国家近年来大规模建设的住区类型。在中央政府“自上而下”的行政命令下，保障性住房虽实现了住房数量的急剧增长，解决了部分中低收入居民的住房困难，但也引发了众多问题，包括普遍存在选址偏远、公共设施配套不足和交通可达性较差等困境，进而引发居住—就业不匹配、社会阶层隔离、情感冷漠、贫困集聚和社区犯罪等问题，加剧了居住空间分异 [38-39] 。这严重偏离了保障性住房政策的预期目标，而保障房住区的封闭性可能是重要原因。
关于保障房住区的中外文献集中于区位选址和空间布局、保障房的混合建设与居住的社会融合、居民对住区建成环境的满意度及其影响因素，以及制度层面的分析等方面，而关于住区封闭程度对居民生活品质的影响方面的文献尚是空白。基于对居住在不同开放程度的保障房住区的低收入居民对街区开放和空间共享的主观感受的研究，能深入了解居民对住区建成环境和空间共享的需求，能为国家实施街区制政策和保障房住区的规划建设和管理提供参考。
二
保障房住区居民对空间共享的主观感受评价
（一）案例住区简介
棠德花园与芳和花园均位于广州城市中心区，虽然都是政府提供、建设和管理的保障房住区，住户规模也相仿 (5600 ～ 6000 户 )，但两者在封闭程度上存在较显著的差异，前者是半封闭住区，部分实现了国家街区开放政策的要求，而后者是完全封闭住区。虽然两个保障房住区的建成时间存在差异，但内部建成环境相似，如都拥有宽敞的绿地和广场等公共空间，绿化率均在40%左右，其中棠德花园周边地区建筑密度较高，住区拥有附近唯一的大规模开敞空间，而芳和花园周边则有2个较大规模的广场。与芳和花园相比，棠德花园内部有较多类型的公共服务设施，可以实现日常生活的自给自足 ( 表 2，图 1，图 2)。值得关注的是，棠德花园不是完全封闭的住区，外来人员可以轻松进入小区，而且小区内布局有公交车站，部分实现了国家街区开放政策的要求，但小区内每栋楼的入口都有门禁，外来私家车辆也不能穿过小区；芳和花园是完全的封闭住区，外来人员难以进入小区，遍布小区的闭路电视监控更让侥幸进入的外来人“无所遁形”，而且每栋楼都有门禁，在大堂设有闭路电视系统监视进入的人员。
（二）研究设计
为进一步了解居民对住区空间共享的主观感受，笔者在 2015 年 5 ～ 7 月选择上述两个案例小区住户总数量 1%的住户 (60 户 ) 作为样本进行问卷调查，在棠德花园与芳和花园分别收集到有效问卷56份和58份，有效率分别为93.3% 和 96.7%。调查问卷的主要内容包括居民个人及家庭信息、对街区开放政策的了解情况、对街区开放政策和空间共享的益处与不便之处的主观态度及相关政策建议等，笔者使用五分制李克特量表来表征居民的主观感受。在调查过程中，笔者发现棠德花园约有半数的活动者为外来人员，而此指标在芳和花园不足10%。按照研究目标，这部分外来群体不在本次调查样本范围内。笔者进而在两个住区的问卷回答者中分别选取 15 个态度较认真的住户进行了半结构式访谈，以期深入了解居民主观感受背后的原因。
（三）居民主观感受评价及影响因素
01
居民对街区开放政策的了解程度
两个案例住区的居民均对国家街区开放政策不甚了解。①超过80%的棠德花园居民 (45 位 ) 对街区开放政策不了解或了解程度一般，他们并未觉察到政策对自己住区生活造成的潜在影响。在了解该项政策后，多数居民(95%)不赞成或非常不赞成自己的住区完全对外开放，特别是不赞成小区道路用做外来车辆通行的交通性道路。进一步访谈发现，居民认为住区已经对外来群体开放了，住区东北部也有公交线路通过，但现有的道路设计 ( 包括道路宽度、走向 ) 只适合生活，外来车辆的通行将对小区的安全造成极大的威胁，这将在下文进一步分析。②虽然仅有不足15%的芳和花园居民(8位)对该项政策十分了解，但所有调查居民在了解该政策后，均不赞成或非常不赞成该政策的实施，对居民访谈揭示虽然公交车辆的穿过会进一步方便出行，但居民非常担忧住区的对外开放将会打扰现在的平静生活，增加的过路交通和外来人群会增加交通与治安方面的隐患，影响小区的安全。
02
居民对街区开放政策带来益处的认识
两个样本住区的绝大多数居民认为街区开放政策对缓解周边交通压力的效果有限，这主要与住区内部的道路系统设计有关，但有助于促进小区与周边地区的融合及住区居民心态的更开放。虽然棠德花园内部有公交车穿过，但75%的居民认为街区开放政策对缓解周边交通压力的效果不显著，约16%的居民不认为这一政策的实施会改善周边交通；与棠德花园相似，芳和花园约78%的居民不认同街区开放政策将会缓解周边交通压力。通过这两个住区居民的访谈得知，他们均认为现有小区的道路设计不适合外来私家车辆的穿行。棠德花园居民认为由于小区建成较早，道路宽度有限，且未能规划停车库，导致停车成了道路的主要功能之一，难以再为外来车辆通行提供服务；而芳和花园的居民认为住区停车库位于地下，路面道路宽度有限，且主要用于慢行交通，外来车辆的驶入不仅防碍小区现有的慢行交通，而且可能会塞车，让小区道路成为巨大的停车场。
在街区开放政策促进住区与周边地区融合方面，约57%的棠德花园居民持赞成或非常赞成的态度，余下43%的居民则认为效果不显著，而未有居民反对。访谈发现该住区的半封闭状态使得居民与周边居住的人群联系较为密切，60%以上的居民拥有超过 10 位朋友居住在周边地区；与棠德花园类似，约 61%的芳和花园居民持赞成或非常赞成的态度，另有34%的居民认为效果不显著，反对的居民占 5%。虽然芳和花园是全市保障房住区的标杆项目，建成环境较好，但该住区的居民感觉自身被贴上了低收入的标签，与周边居民交流极少，他们想通过街区开放与周边住区的居民强化联系，增加了解。
多数保障房住区居民认同街区开放政策将促进更多的底层商业服务及生活更便捷，但认为对促进周边小区的资源共享方面的影响有限，这与住区内部公共空间资源的丰富程度有关。棠德花园已经拥有非常便捷的底层商业服务，是街区开放政策的受益者，故约54%的居民赞成该政策带来的生活便捷，而剩下46%的居民已经习以为常，对此评价为一般；而芳和花园虽然于 2011 年已经入住，但住区内部不允许存在底商，而周边底层商铺一直未能完成招商，在一定程度上造成居民生活的不便。故72%的居民对街区开放政策带来更多底商和更便捷的生活持赞成或非常赞成态度，仅有16%的居民认为政策的效果一般。
在街区开放政策带来的周边资源共享方面，约54%的棠德花园居民认为效果一般，不赞成的居民比例稍高于赞成的比例，这与棠德花园住区特殊的周边环境有关。棠德花园拥有该地区唯一的大规模公共空间，而周边大型的城中村和小规模的商品房住区的居民都在闲暇时候来棠德花园散步、遛狗或其他休闲活动。棠德花园的居民认为，过多外来人群的涌入占据了他们的休闲空间。有居民提出，晚饭后如果推迟10分钟下楼，都难以找到休息的地方；约 64% 的芳和花园居民认为政策的实施效果一般，但持赞成态度的居民要高于不赞成的居民。由于住区拥有周边地区最丰富的公共空间资源，大部分居民认为不需要去周边；另外，也有居民对周边封闭的商品房住区充满好奇，认为政策实施后，可以多去这些住区逛逛，体验一下不同的环境，也促进与住区居民的交往(图3，图4)。
由于小区的形状和公交车站布局的差异，棠德花园居民赞同街区开放将促进公共交通进小区，促进出行便捷，而芳和花园的居民则认为这方面的效果不明显。如图1所示，棠德花园东西长约1000m，仅靠西门附近的公交车站难以便捷服务小区的全部居民，而公交车站入驻住区的东部极大地方便了该部分居民的出行，故作为受益者，约63%的居民对政策的实施将促进居民便利出行持赞成态度；芳和花园形状较规整，面积较小，东门和北门附近都布局有公交站，可达性较高，居民可以便捷地乘坐公交，而不需公交进入小区，故52%左右的居民认为政策效果一般，仅有 1/3的居民持赞成态度。
03
居民对街区开放政策带来不便之处的认识
两个保障房住区的居民均认为街区开放政策对住区的慢行交通、公共空间和公共服务设施、治安环境的维护产生负面影响，加重噪音污染，增加交通事故发生的风险和住区管理的难度，最终导致住区生活品质的降低。
由于上述的保障房住区道路的宽度和现状功能的制约，绝大多数居民认为街区开放政策势必干扰住区的慢行交通。分别有 92% 的棠德花园居民和95% 的芳和花园居民非常赞成或赞成“拆围墙”将对住区的慢行交通产生干扰。在回答“拆围墙”是否会增加住区治安事件时，约 89% 的棠德花园居民和96%的芳和花园居民持非常赞成或赞成态度 ( 图 5，图 6)。据访谈，当前棠德花园居民虽然对外来人群进入住区的现象习以为常，但认为这可能是住区盗窃事件频发的重要原因；而芳和花园的盗窃事件时有发生，居民认为这与现有封闭管理不严格导致外来人群进入小区密切相关，故几乎全部调查样本对“拆围墙”将带来的较大规模外来人口的涌入及其对治安环境的影响抱有极大的戒心。两个保障房住区绝大多数的居民(均在90%以上)认为街区开放政策将造成住区生活品质的全方位下降，包括加重住区的噪音污染，对公共服务设施造成破坏，增加小区的交通事故，进而增加小区的管理难度，最终导致住区生活品质的降低。通过棠德花园居民的访谈发现，外来人群时常来楼宇一楼架空层的公共空间打牌或打麻将，遗留下大量的瓜子皮、果壳等垃圾，由于缺乏物业管理人员的及时清理，导致公共空间的品质下降，居民对其很无奈。这揭示了低收入群体对街区开放政策在主观感受方面的不适应，也显示了该政策在实施过程中将面临的挑战。
三
实施街区开放政策的对策与建议
全球化进程的深化、社会经济持续转型及满足城市居民的多元化需求是中国封闭住区出现和大面积蔓延的主要原因，但其带来的负面社会效应不容小觑；需要采取积极的措施来有效引导及合理控制封闭住区的扩散 。国家出台街区开放政策无疑是适时之举。街区制政策的实施涉及到政府、房地产开发商、住区业主和物业管理等相关利益主体的协调，特别需要充分尊重居民的意愿及主观感受。结合上文发现的保障房住区居民对街区开放政策的负面感受，笔者提出以下改善建议，为实施该政策提供参考。
首先，需要明确住区需要开放的范围和边界。街区开放政策的核心在于路权和公共空间的开放，这也是保障房住区居民密切关注的重要内容。根据问卷调查结果，面对街区开放政策的实施，棠德花园居民最为认同的三项应对措施为制定合理的住区开放策略 (如限定时段和地点 )、完善小区交通引导措施、加强对公共服务设施和公共空间的维护管理，而芳和花园的居民则选择制定合理的开放策略 ( 如限定时段和地点 )、完善小区交通引导措施、加强小区安全管控及对居民财产的保护三项措施。可见，街区开放政策在实施时需要明确哪些属于城市空间、设施和资源，还需要慎重确定街区开放的规模，合理地把握“度”，在开放街区的同时还要保护其领域感和私密性。
其次，住区的开放需要依据《物权法》，稳步推进，让居民充分参与到住区的开放方式、交通组织、安全及私密性保障等政策落实的过程中，听取他们的诉求；此外，住区开放后，部分原属居民的空间转变为城市的公共空间，政府需要积极投资以完善相关配套设施，加大管理力度，维护公共空间及服务设施，使用监控等智能设备以提升物业管理和安保水准，保障小区的安全，确保居民的利益不受侵害。
再次，街区开放政策的实施需要政府提升城市整体公共设施的品质和公平性方能持续。街区开放需要城市政府正视本应承担的公共服务责任 (提供公共服务设施和公共空间等 )，并对以往未支付的建设成本和管理成本进行合理的补偿 。需要注意的是，开放式街区是基于高品质和均衡的城市公共服务而存在的，其比封闭住区对城市公共服务的依赖性更强，故政府需要继续推进城市公共服务均等化和高水平化，促进公共空间和公共资源的共享。
最后，政策的推行需要因地制宜，循序渐进。政府在实施街区开放政策时需在不同地域分步骤、差异化推进，先增量后存量，切忌“运动式”的大规模推进。在建设开放街区前，需要先对基地的土地出让面积、路网、公共服务设施供给等因素做深入调查与评估，选择条件成熟的地块作为“街区制”住区的试点，然后再逐步推广；对于未来新建的住区，政府需要在土地出让环节向市场提供小面积的地块，而非以往的大地块，以丰富城市交通的“毛细血管”；在控规层面需进一步明确哪些道路是专门用于过路交通，哪些是居民的生活性道路，这有助于住区在后续设计时建设舒适宜人的慢行系统，营造有活力的街区。此外，在车流量较大的地段(如市中心)，在与居民充分协商的基础上，可以适当开放一些大型的封闭住区，而在车流量较小的地段，住区开放的必要性不强。
四
结论与讨论
通过研究居住在不同开放程度的保障房住区居民对街区开放和空间共享的主观感受发现，在了解国家街区开放政策后，多数居民不赞成或非常不赞成自己的住区完全对外开放，特别是小区道路被用做外来车辆通行的交通性道路。绝大多数居民认为政策对缓解周边交通压力的效果有限，这主要与住区内部的道路系统设计有关，但会有助于促进小区与周边地区融合。多数居民认同街区开放政策将促进更多的底层商业服务及生活更便捷，但认为对促进周边住区资源共享的影响有限，这与住区内部公共空间资源的丰富程度有关。居民认为政策将对住区的慢行交通、公共空间和公共服务设施、治安环境的维护产生负面影响，加重噪音污染，增加交通事故发生的风险和住区管理的难度，最终导致住区生活品质的降低，但居民仍有意愿与周边地区进行交往和社会融合。
西方开放街区的生存基础是高品质和均等化的公共空间与公共服务设施体系及较完善的产权制度保障，而封闭住区是城市整体不发达背景下，资源较发达部分的自我保护的空间表达。故中国街区开放政策的实施需在明确住区开放范围的基础上，充分尊重居民的权益、差异化推广、因时因地制宜，合理选取规划策略，既要保障居民的合法权益、营造宜居的生活环境，又要促进街区开放与空间共享，提升城市整体的公共设施品质和公平性，最终提升城市整体的活力。
当然，行政管理制度方面的因素不容忽视。中国当前仍处于社会经济转型期，中央集权制度主导国家和城市的发展，自下而上的力量依然比较弱。在分权化改革进程中，地方政府采取企业型政府的思维，将经济增长作为首要任务，而将管理型政府本该承担的公共空间和公共服务设施建设及维护等责任转嫁给了开发商，导致基本公共服务在城市层面难以实现均等化，这是笔者探讨的封闭住区产生的根本原因。新型城镇化更强调城镇化的质量，强调人的生活品质的提升，这需要地方政府在管理型政府和企业型政府间取得平衡，在公平和效益间取得平衡。具体到街区开放政策的落实，政府需要借鉴其他地区 ( 如香港等地 ) 的经验，通过创新管理服务制度，既能保障住区居民的生活品质，又能实现城市交通畅通、空间共享和社会融合，实现多方面共赢的“最大公约数”。
文章全文详见《规划师》2017年7期
《居民主观感受视角下的广州保障房住区空间共享》
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