【专题研究3】公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略

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本期主题：城市更新与可持续发展

[编者按]

进入存量更新时代，城市更新作为国内城市化进程新的增长点，已成为持续有影响力的命题。在此背景下，各大中城市展开了轰轰烈烈的城市更新运动。为更好地推进城市更新工作，及时总结、梳理各地城市更新实践的成功经验，2017年6月30日，《规划师》杂志社与日照市规划局联合举办了以“城市更新与可持续发展”为主题的“《规划师》·日照经验交流会”，征集到来自于全国的相关学术论文近百篇。本期“专题研究”栏目选发部分主题报告及获奖征文，从城市更新和风貌保护的城市设计实践、开发区转型、城市更新制度设计、日照城市更新实践等方面展开探讨，以期为规划界同仁提供参考。

【专题研究3】

公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略

重庆市城市规划设计研究院规划三所副所长王梅在《规划师》2017年第10期撰文，国内城市更新研究和实践经验表明，解决我国城市更新问题不应仅从编制技术入手，还应该对城市更新的政策导向、制度设计进行深入讨论，并对更新规划编制的空间策略进行思考。针对重庆市主城区城市更新现状存在的问题，文章探讨了强调公共政策的制度设计与城市空间策略相结合的更新思路：采用“微改造”作为城市更新的主要方式，对更新对象进行空间指引与预研预控；针对城市更新实施的难点问题，制定相应的公共政策与空间策略，提出针对性的技术标准与管理政策，促进更新活动的常态化。

[关键词]城市更新；“微改造”；公共政策；制度设计；空间策略；重庆市

[文章编号]1006-0022(2017)10-0148-05

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]王梅．公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略[J]．规划师，2017(10)：148-152．

  一  

 公共政策导向下城市更新工作的重点内容

我国现阶段的城市更新不仅面临着城市物质性老化、结构性和功能性衰退的问题，还面临着城市功能提升、生活服务设施完善、传统人文环境保护与延续的诉求，是一项综合性、全局性、政策性的社会系统工程。城市更新的核心目标是实现公平与效率：公平是指在城市更新的社会效应中，合理协调城市各阶层群体的利益，让各参与主体都能享受到城市发展的成果；效率是指在物质实体改善中，损毁和消耗最少的物质文化财富，最大限度地实现城市的发展和社会福利的提高。

（一）公共政策导向下制度设计是实现更新目标的政策保障

公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配，体现了国家治理的目标、价值，是治理国家的有效工具，其价值取向是促成社会资源平等分配、维护公共利益。公共政策的制定过程应该是作为主体的政策制定者发挥价值理性的过程。行为主体和制度构成是公共政策制定的两个关键变量，公共政策是行为主体在公共政策制度环境中应对利益分配时一系列选择的结果，行为主体和制度环境的相互作用，完成了对社会价值的分配。在城市更新中，应通过与城市更新建设活动相适应的制度设计，在实现公共利益的基础上，促成各建设主体在更新制度环境下达成利益共识，促进各职能部门责权分明、高效协作，推动各类更新建设活动的顺利实施。

（二）公共政策导向下空间策略制定是实现更新目标的技术途径

城市更新的空间策略是指在系统梳理、分析旧城现状特征的前提下，综合考虑各项更新诉求与城市所处发展阶段的经济条件，制定更新目标，并选择相适应的更新方式，分步骤、分类型、分要素地制定物质空间的更新策略，引导更新目标在城市空间中具体落实和实施。其中，分步骤，指优先保障民生项目，进而促进发展；分类型，即根据旧城不同用地性质的更新区域，分别提出相应的更新目标与空间策略；分要素是对不同的城市功能系统，如交通系统、公共空间系统、公共服务设施系统及市政服务设施系统等，逐一进行评估优化。在公共空间政策导向下制定科学的更新空间策略，是达到公共利益和私人利益协调统一、实现城市更新目标的重要技术途径。

二

  重庆市城市更新面临的主要问题

重庆市主城区建成区用地面积在2016年底达到了595km2，约占城市规划建设用地总面积的50％，进入了增量扩张和存量优化并存的发展阶段。过去几年，通过拆除重建的方式，重庆市已经对主城区成片危旧房、棚户区和城中村等更新需求最为迫切的区域完成了整体改造，但仍存在部分二十世纪八九十年代后建成、建设强度较高、建筑结构较好的旧城区域，由于当时规划建设标准低，出行难、停车难、设施欠账、环境品质不高和建筑功能不完善等问题较为突出。经系统梳理，这些区域包括老旧居住区、传统商圈及周边区域、老旧独立产业功能区 (亟待转型升级的批发市场、工业及仓储用地)三种类型(图1)，它们不再适宜大拆大建，需要采用“微改造”更新方式，进行修补和完善。通过对重庆主城区城市更新项目的调研，笔者发现当前重庆市主城区城市更新工作主要存在以下两个方面的问题。

(1) 城市更新公共政策不完善。当前重庆市的城市更新以政府单一投入为主，由于配套公共政策和制度的缺失，多元主体参与的更新模式尚未形成。其中，对于业主自主更新的情况，现有政策规定城市建设用地必须在土地收储、重新“招、拍、挂”后才能进行更新；对于市民、市场等多元主体参与更新的情况，缺乏让多元主体以较低成本参与更新的合法途径和激励机制。在其他管理政策方面，现有的规划、建设和消防等技术标准多是针对新区建设制定的，难以适应旧城更新建设活动，且现有管理政策对城市更新中应履行的公共要素供给义务及相应的奖励也缺乏考虑。同时，城市更新工作机制也不健全，更新活动中申请主体、审批主体及部门职责、协作机制不明确，操作流程不清晰，未形成管理合力。

(2) 更新建设活动缺乏法定规划的有效管控与空间策略的系统指引。现有的法定规划对旧城的更新建设活动缺乏有效的管理工具——作为新城建设主要管控工具的控制性详细规划难以适用于旧城的更新建设活动，而城市更新规划又缺乏法定地位，更新建设活动常处于无规划管控的“真空”地带。因此，重庆市主城区现有的更新建设活动以零星、自发行为为主，缺乏系统性的规划统筹及普适性的空间策略引导，无法保障公共利益，也难以带动城市功能的整体优化和城市品质的整体提升。

针对以上问题，重庆市应在制定公共政策的基础上，有条件地对土地“再开发权”进行重新分配，鼓励市民、市场等多元主体参与，并研究与更新建设活动特征相适应的管理政策，同步制定空间策略引导实施，才能使“微改造”的更新方式顺利推进，促进更新活动常态化开展。

三

 重庆市城市更新公共政策的制度设计

（一）探索保障公共利益、保护多方权益、利于更新实施的公共政策

1.制定城市公共利益导向的公共政策

城市更新要体现公共政策导向，划定公共底线，明确更新义务、条件及激励机制。结合对旧城的调研，笔者提出将公共服务设施、公共空间 (含公共通道 ) 和公共停车设施 ( 经评估确有必要的 )作为城市更新的公共底线，一方面将其纳入更新规划加强管理，另一方面制定配套政策促进实施。配套政策包括提出特定功能改变情形下提供公益要素的具体条件，以及明确提供公益要素时可享受的建筑量奖励与转移许可、财政奖励、融资支持等相应政策(表1)。

2.制定与“微改造”更新相适应的管理技术标准

结合调研，笔者提出允许建筑功能改变、用地边界调整、建筑间距与退让、道路技术标准、公园绿地兼容等方面突破现行规划管理政策的建议，同时提出突破现有消防技术标准的建议(表2)。

3.制定促进多元主体参与的土地激励政策

促进多元主体参与的土地激励政策包括：允许权利人以存量补地价的方式自主更新，允许国有零星用地“带方案”协议出租或出让，明确新增建筑量的权属以及土地出让年期、价款、土地使用权转让、土地历史问题处理情况等。

（二）建立管理高效、流程清晰、管理有据的工作机制

1.建立城市更新“两级”管理机构与“申请制”年度实施计划制度

笔者建议建立“市—区”两级管理机构，市级城市更新管理机构负责规划及政策统筹，各区级政府负责组织实施，并重视更新实施中街道办事处、居委会等基层组织的管理、推动作用。建立程序清晰的年度实施计划制度，尊重各实施主体的意愿，通过自下而上“申请更新”的方式统筹安排，避免“一哄而上”及个体的零星更新活动与城市整体发展之间的矛盾。年度实施计划的内容包括更新项目计划及资金计划，主要明确更新项目名称、主要更新方式、更新任务、物业权利人和实施主体、资金及其来源等内容。更新项目实施申请在由区政府平衡各方更新诉求后，每年集中申报，并由市级城市更新管理机构审议通过后报市人民政府批准纳入年度实施计划，按程序立项实施(图2)。

2.建立与法定规划及实际需求相适应的更新规划层级

结合实际，笔者建议构建重庆市“主城区更新专项规划—更新片区—更新单元”的规划层级，一方面与现有的城市规划编制体系相衔接，为管理现状建成区的更新建设活动提供合法依据；另一方面结合重庆市现阶段城市更新重在通过“微改造”促进“民生”改善的特点，引入街道、社区治理的理念，有利于在长期实施中进行有效管理(图3)。

（三）双向并行的搭建“开放式更新规划”平台

1.自上而下，保障公众参与权利

建立健全公众参与制度，按政府引导、专家把关、群众参与的方式，对各层级更新规划的制定、修改、实施进行监督，从规章层面保障各个阶段公共参与的权利。

2.自下而上，搭建公众参与平台

搭建城市更新空间策略与管理机制相衔接、公共需求与市场机制可博弈的民间公众参与平台，结合线上线下等多元方式，定期组织普适性的宣传、教育和培训等活动，吸引开发商、市民等各利益方的参与。同时，做好学术交流与培训，培育社区规划师，做好人才储备。

  四   

 基于公共政策的重庆市城市更新空间策略

（一）空间更新的三种方式

为了使各项城市更新公共政策能够以较小的试错成本进行调校和检验，避免大拆大建，同时综合考虑重庆市现有旧城的实际情况，笔者认为当前重庆市主城区城市更新应采用“微改造”的方式，包括零星拆建、功能改变和综合整治三种方式(表3)。按照这三种方式进行的城市更新活动，是城市更新公共政策的适用对象。

（二）城市更新的空间策略

针对重庆市主城区三类旧城当前面临的主要问题，分类、分要素制定空间策略。老旧居住区更新原则上以街道、社区为基本单位，重在完善各个系统，包括完善基本生活与公共服务功能、微交通系统等；传统商圈及周边区域更新以现有商圈并适度扩大的区域作为空间规划范围，重在对商圈进行提档升级，包括升级业态、提升形象等；老旧独立产业功能区的更新应结合区域转型升级的具体要求进行个案研究，包括升级产业、治理环境、保护与利用工业遗产等(图4)。

以老旧居住区更新为例，结合对所在街道或社区现状的系统评估，在相应更新目标的指引下，具体制定各分项要素的空间策略(表4)。

五

 结语

城市更新中公共政策的制定是保障公共利益、保护居民权益的基础，是鼓励和引导多元建设主体参与规划的保障、是“微改造”有机更新模式能够得以顺利实施的前提。本文通过对重庆市主城区城市更新的研究，提出了构建重庆市城市更新公共政策的框架和主体内容，并结合重庆市主城当前存在的老旧居住区、传统商圈及周边区域、老旧独立产业功能区三种旧城类型，提出了相应的空间策略。目前，重庆市主城区城市更新专项规划正在编制中，关于城市更新的各项管理办法和组织实施的平台也正在构建中。

城市更新中公共政策的完善、空间策略的引导作用都需要经过长期更新实践的不断检验与调校，期望通过本文的研究，能够为当前公共政策导向下的城市更新工作提供一些有益的研究思路。

文章全文详见《规划师》杂志2017年10期

《公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略》

 

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