【专题研究2】新时期苏南典型开发区转型发展关键问题与对策

Original 2018-01-29 袁锦富孙中亚等 规划师杂志

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本期主题：城市更新与可持续发展

[编者按]

进入存量更新时代，城市更新作为国内城市化进程新的增长点，已成为持续有影响力的命题。在此背景下，各大中城市展开了轰轰烈烈的城市更新运动。为更好地推进城市更新工作，及时总结、梳理各地城市更新实践的成功经验，2017年6月30日，《规划师》杂志社与日照市规划局联合举办了以“城市更新与可持续发展”为主题的“《规划师》·日照经验交流会”，征集到来自于全国的相关学术论文近百篇。本期“专题研究”栏目选发部分主题报告及获奖征文，从城市更新和风貌保护的城市设计实践、开发区转型、城市更新制度设计、日照城市更新实践等方面展开探讨，以期为规划界同仁提供参考。

【专题研究2】

新时期苏南典型开发区转型发展关键问题与对策

江苏省城市规划设计研究院总规划师袁锦富，江苏省城市规划设计研究院规划师孙中亚、梁印龙在《规划师》2017年第10期撰文，回顾我国开发区30余年的发展历程，不难发现开发区转型发展贯穿始终。当前，我国开发区进入了新的发展时期，全球产业结构调整及国内资源环境的双重约束倒逼其发展转型，使其面临着诸如动力不足、效益不高等难题。文章以苏南典型开发区既有经验与探索为基础，从发展方向、产城关系、功能优化与产业升级及用地更新等角度探讨新时期开发区转型发展的应对策略，以期进一步推动开发区相关研究的深化与发展。

[关键词]开发区转型；产城关系；产业升级；空间优化；存量更新

[文章编号]1006-0022(2017)08-0142-06

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]袁锦富，孙中亚，梁印龙．新时期苏南典型开发区转型发展关键问题与对策 [J]．规划师，2017(10)：142-147．

一

城市发展理念的转变

我国开发区的发展历程是不断转型提升的过程。随着国内外发展环境的变化，开发区作为国家、地方发展战略的落实载体，其承担的战略职能和面临的发展问题也在不断变化。从全国层面看，苏南地区的开发区发展具有起步早、数量多、层次高和类型广等特点，各发展阶段问题先遇先解，以其为案例研究分析有助于提升对我国开发区转型历程的认识和总结。开发区的发展大致可以分为如下4个阶段(表1)。

(1)阶段Ⅰ：1980～1992年。为推广经济特区的成功经验，国务院批准在大连、天津、连云港和南通等沿海12个城市建立了14个国家级开发区。在这一阶段，国家实行开发区新增收入免除上缴任务等一系列优惠政策，而非直接给予资金的资助，给予了开发区充分的发展自主权。得益于乡镇企业的产业基础和勇于尝试的“苏南精神”，苏南地区开发区几乎与首批国家级开发区同时起步，探索特定空间集中发展工业的发展模式。与国家级新区相似，该时期苏南开发区的工业规模、外资利用成效有限，引进的项目多为劳动密集型的中小企业，技术转让、转移较少发生。

随着1992年上海浦东新区的设立，苏南开发区借由独特的区位优势迎来了巨大的发展机遇。在财税政策、土地资源的支撑下，苏南开发区开始由纯粹的生产模式向“生产—贸易”模式转变，昆山开发区更是成为了我国首个县级市国家级开发区。这一转型取得了巨大成功，我国开发区对外资企业的吸引力大幅提升，诸如美国摩托罗拉、韩国三星等一大批高技术外资项目纷纷进入，推动了我国技术密集型工业的发展。

(2)阶段Ⅱ：1992～2000年前后。伴随着开发区财政收入返还政策的到期，我国开发区开始实行完全的分税制财政模式，以往开发区依赖国家政策获得发展优势的模式不断弱化，开发区面临“二次创业”的压力。在此背景下，苏南开发区开始认识到内涵发展的重要性，并着手优化产业结构，在既有产业基础上提升产业发展层次，摆脱对优惠政策的“路径依赖”。2000 年前后，昆山开发区技术密集型产业比重快速上升，至 2003 年其技术密集型企业工业产值已占总产值的50%。与此同时，昆山开发区建立了国内首个出口加工区，放大对外贸易优势，明确产业链招商，重点引进电子信息、精密机械等技术型企业。

在此期间，简单“生产—贸易”模式的弊端开始显现，一些开发早、规模大的开发区开始进行功能调整，即逐渐向兼具居住、服务等多种功能的产业新城转变。需要指出的是，苏州工业园区作为中新合作的战略性载体，从 1994年成立之初就引进新加坡先进产业园区经验，规划之初就考虑了居住、服务功能配套，尤其是在其 2001 版规划中提出了“打造苏州新城区”的发展目标，引导园区由产业园区向产业新城转变。

(3)阶段Ⅲ：2000～2010年前后。随着国际经济环境的变化，我国以外向型经济为主体的发展模式面临挑战。同时，由于城市和开发区的大规模开发，土地资源和生态环境成为了经济发展的“硬约束”。在此阶段，中央先后出台了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》等一系列政策文件，有效遏制了我国开发区过多过滥、占地规模过大的现象。在此背景下，苏南开发区加强了产业层次提升力度，设立了企业入驻门槛，从而提升开发区用地产出效益。作为典型的外向型园区，昆山开发区引入的电子信息产业发展迅猛，2008年该产业工业产值达到 2545.2 亿元，对开发区工业增长的贡献度接近60%，但由于企业“两端在外”，内生动力不足，受宏观经济环境影响的风险较大。为此，昆山开发区实施“内外结合”战略，围绕外资企业发展大量内资企业，内资企业也开始由配套服务向自主生产转变(图1)。

这一阶段，苏州工业园开始加速推动制造业高端化，寻求服务业突破，创建了全国首个服务外包示范基地。由于土地资源不断趋紧，园区积极推动存量建设用地更新，与周边市县共建工业园区，为高层次、高产出的产业腾挪空间。

(4)阶段Ⅳ：2011年至今。随着人口、土地等红利的进一步消弭，我国就经济发展提出“创新驱动”战略，中央相继出台了一系列引导开发区转型的文件，开发区转型面临新的形势和要求。数量众多的开发区在具体落实过程中存在着重点不清、路径不明的问题。虽然苏南开发区也处于探索阶段，但是取得了一定的成效：①加快探索科技创新方式，强调创新、创业人才的重要性，合理布局科技研发空间，如苏州工业园区提出了“人才扎根计划”、江阴高新区提出了打造“科技新城”的发展目标；②强调存量更新的可实施性，改变以往单纯以产出效益为评价标准的用地更新方式；③在保证制造业主体地位的基础上，部分开发区寻求在区域承担更大的服务职能，如苏州工业园区近期提出“江苏东部国际商务中心”的发展定位。

二

开发区转型中的主要问题剖析

（一）生产功能弱化

不少开发区在资本的冲击下建设了大量房地产，甚至出现了“过度房地产化”的现象。2017 年初，国家发改委曾指出“要防止有些地方打着开发区建设的旗号，大量圈占土地大搞房地产开发”，表明这种现象在全国已十分普遍。开发区的初衷一直是“以发展工业为主”，国家适当放宽开发区居住用地审批，是为了解决职住不平衡、服务不便捷的问题。但是，大量的房地产开发可能引发更为严重的问题：一方面挤占了制造业用地资源，无形中提高了制造业发展成本；另一方面，许多房地产开发商在取得土地开发权后放缓开发进度，甚至出现闲置现象，大大降低了开发区有限土地资源的利用效率(表2)。

（二）功能空间混杂

我国开发区在发展过程中吸纳了大量离乡进城人群，随着开发区内部人群结构的日趋多元化，要求开发区配套完善相应的公共服务设施，导致开发区功能的多样化和综合化。由于先期规划考虑不足，各种功能空间呈现出简单拼贴的“混杂”状态，与城市成熟片区功能的“有机融合”具有显著差异。尤其是在开发区进入存量发展阶段后，这种功能空间混杂愈演愈烈。不少企业由于行业发展环境变化、企业生产利润下降和自身区位敏感等原因，自发地调整主营功能，出现“工业用地”转“商业、居住、公共服务设施用地”的现象，如苏州工业园区 CBD 北侧苏虹路沿线的工业企业，由于区位优势明显，开始自发地转做餐饮、汽车4S店和体育场馆等。这类自下而上的企业自主功能更新由于缺乏统一的管控引导，导致了开发区功能空间的深度混杂。此外，在开发区的生产片区内部，由于早期招商能力不足，缺乏空间引导，导致不同产业类型、层次的企业混杂布局，影响集群效应的形成和发挥(图2)。

（三）产业升级乏力

在国外市场需求不足的情况下，加上我国人口、土地等优势不再，依赖低成本、低层次的产业发展模式已难以为继，亟需转型升级。但在西方国家经济发展疲软和“再工业化”战略的影响下，我国部分开发区出现了外资撤离现象，对开发区产业升级带来了较大的冲击。同时，在高利润率的房地产业面前，不少企业主已无意愿增加投资来推进工业技术升级，形成了产业的“低端锁定”现象。以乡镇企业为主体的“苏南模式”一直以来是我国工业化的成功范本，展现出的产业活力直接奠定了该地区在全国经济格局中的地位，但当前开发区工厂停产、倒闭是较为普遍的现象。与此同时，我国开发区对创新、研发等生产性服务业的重视程度有待提高，配套的引导政策、创新型空间等都明显不足，大多以企业自下而上的创新为主，严重影响了产业升级的动力与活力。

（四）用地粗放低效

在快速扩张时期的粗放发展模式下，我国开发区普遍存在产业用地不集约、地均产出效益低的现象，主要原因是过去企业入驻开发区的门槛偏低及对产业用地的开发强度管控不力。前者是由于开发区设立初期开发区招商的需求强烈，企业层次、发展方向通常不是能否入驻开发区的核心考量；后者则是增量发展模式下土地资源并非核心指标，产业用地出让大多由企业单方面需求决定。即使是国内开发区中地均产出效益较高的苏州工业园区，也面临同样问题，现状园区城乡建设用地已经突破规划 2020 年建设用地规模，根据园区国土部门计算仅剩 15.61km 2 建设用地可以利用。另外，园区内部不同区块间的差距也十分明显，外围区域工业用地地均工业总产值仅为中新合作区一区的15.3%(图3)。

（五）更新发展成本高

开发区转型更新的综合成本越来越高。一方面，工业用地权属复杂，具有易变性，存在“企业群租、一地多企、一企多主、频繁易主”等现象，使得难以准确掌握企业信息，造成更新过程中的交易成本巨大；另一方面，开发区早期对工业用地采取一次性 40 年租期的供应方式，导致当前开发区内绝大多数企业用地租期远远未到，加上目前存量土地退出机制的不完善，政府自上而下收回土地统一更新的成本非常大。在苏南地区一些发展水平较高的开发区，区内企业话语权更强，尤其是世界五百强、中国五百强及行业单打冠军等核心企业，往往占据着优势区位的土地，开发区政府在留住企业、更新企业中两难抉择。针对这类企业，政府主导的、自上而下的更新几乎无法操作落实。因此，不少开发区在转型更新中开始更尊重企业的发展需求，自下而上、以企业为更新主体推进更新或政府与企业探索合作共赢的更新模式，但这种模式也因为企业的需求过于多元化，导致政府只能采取“一事一议”的方式推进更新，效率低、成本高。

（六）人才吸引力不足

在当前知识经济背景下，高层次人才对于开发区的转型发展至关重要，往往一个高精尖人才、一个研究团队就能带动开发区的一个战略性新兴产业的崛起与发展。但高层次人才对于生产条件、生活环境有着较高的要求，是开发区吸引人才的难题。我国开发区的发展尽管呈现出从功能单一的工业区走向综合新城的趋势，但真正能发展到苏州工业园区那样综合水平高、空间品质好和功能配套完善的开发区寥寥无几，大量的开发区仍然呈现出较为强烈的生产制造特征，创新环境差、设施配套不完善，尤其是中高端公共服务缺乏，无法吸引高层次人才。特别是大量中小城市的开发区，尽管开出了比大城市更加优厚的条件，但城市本身有限的能级无法达到高端人才的“进驻门槛”。因此，高层次人才的城市能级锁定也给中小城市开发区的发展带来新的挑战。

三

规划应对策略

根据对开发区发展问题的梳理，不难发现开发区转型的重点主要包括转型方向、产城关系、功能布局、产业升级和空间格局5个方面，也是规划编制需要研究和思考的问题。

（一）转型方向选择

目前，我国开发区的转型方向较多地定为功能复合的综合新城。但由于开发区产业成长性、城市支撑要素的差异，开发区在推进转型过程中应基于自身发展特点明确转型方向。产业发展水平、城市支撑条件好的开发区 (如苏州工业园区 )，应构建高端制造业、高端服务业的产业发展体系，强化科研创新功能，实施创新人才、科研机构“扎根计划”，打造具有区域影响力的综合性新城；产业发展水平高、城市支撑条件有限的开发区应加快提升制造业层次，同时适当发展满足自身发展需求的基本服务业，打造功能相对完备的产业新区；产业发展水平、城市支撑条件均有限的开发区仍应以提升制造业水平为主。

在明确上述转型方向的基础上，不同开发区应择优采取“退二优二”“退二进三”等策略，合理框定开发区制造业用地与服务业用地之间的比例，保障制造业用地规模，而非一味的“退二进三”，导致开发区发展活力下降。

（二）产城关系重塑

产城关系实际上从最初“中心城区+开发区”的产居关系转变成为后期“中心城区+新城”的关系。在此过程中，影响产城关系最重要的判断标准是产城融合程度，故产城融合也成为国内开发区的重要发展策略。因此，以人为核心建立产城融合的解释框架：真正的产城融合是人本导向下的产业结构、就业结构和消费结构的匹配协调。首先，开发区的产业结构决定就业需求，开发区居住人群是否与当地的就业需求相匹配？其次，开发区产业结构转型所需的现代服务业是否与当地的服务业结构相匹配？最后，开发区所提供的公共服务是否与居住人群的消费需求相匹配？上述3个匹配是实现产城融合发展的关键(图4)。

开发区工业用地的规模及其在整个城市中的比例，是判断开发区成为产业新城或综合性新城的重要指标，城市的规模和性质决定了开发区能否发展高端功能。往往产居关系多见于小城市，产业新城则出现在中等以上城市，综合性新城更多出现在大城市以上规模城市。

（三）功能整合提升

(1)统筹开发区和城市功能布局。在转型发展过程中，开发区总体上功能类型从“单一”到“综合”，产业发展从“低端”到“高端”，辐射范围从“局部”到“区域”，发展方向更加多元化，呈现出综合新城、产业社区和纯工业区等多种发展路径。因此，开发区在功能转型过程中应采取差异化策略，在中心城区和开发区统筹布局城市核心功能，根据城市功能的变化来调整开发区的功能定位。一般来说，中心城区人口密度大、文化气息浓厚、用地空间有限，适宜保留文化、旅游和公共服务等方面的功能，而会展中心、体育中心和集中商务办公区等用地需求大、交通集散压力大、对空间环境品质要求高、与产业发展相关的功能则建议从老城疏解到开发区或新城区(表3)。

(2) 选择合适的时间节点优化开发区功能，对开发区与城市功能的互动整合至关重要。应当深入剖析不同阶段的城市发展诉求，根据产城关系演化的特征调整开发区功能，疏解、优化老城功能。合理安排建设时序，循序渐进，如果在城市发展初期就一味要求开发区建设成为产城融合的新城区，过度开发房地产，会影响城市的可持续发展。例如，苏州工业园区经过20多年的发展，完成了“工业园区—苏州新城区—苏州市副中心—江苏东部国际商务中心”的转型升级，其发展历程是开发区实现功能整合提升的典型代表。

（四）产业升级提质

在经济新常态背景下，开发区产业( 尤其是制造业 ) 升级是关乎其发展的重中之重。传统的产业升级大多依赖于外资企业，着力于引进国外企业的既有先进技术，但我国开发区的技术引进已取得巨大成功，不少行业的生产技术已达到甚至超过国外同行业技术，简单的技术引进已收效甚微。因此，未来开发区推进产业升级的重点应聚焦于自主创新。

国内开发区在产业升级方面已经进行探索，不少做法产生了一定的成效，具体有以下几点：一是改善开发区创新创业生态系统，出台更具针对性的招商引才的政策文件。在当下“大众创业、万众创新”的背景下，将招商重点转向具有高成长性的初创企业，在满足其发展需求的同时重塑政企合作关系，从而达到催生一批创新型企业的目的，如苏州工业园区独墅湖科教创新区正在推进的“扎根计划”。二是着眼长远、培养人才的高校战略，充分发挥产学研的动力优势，促进开发区与周边高校之间的合作、资源共享，出台鼓励高校优秀毕业生在园区创业就业的政策。三是探索新的行政体制改革来适应新的产业发展需求，以根植于本地的龙头企业为中心，引导产业链上下游企业在管理机构、空间上的集聚，形成产业升级的专业化功能片区。

（五）空间格局优化

在存量发展背景下，开发区空间优化主要包含生态环境整治、公共空间品质提升和存量用地更新三大方面，其中存量工业用地的更新优化无疑成为重点和难点。传统的存量工业用地更新规划往往先通过多因子用地绩效综合评价，对工业用地进行效益评价，然后针对不同效益的工业用地提出“退二进三”“退二优二”“留二优二”等策略。但这种由政府主导的、自上而下的更新规划已经无法适应当前开发区企业需求多元、更新成本巨大的实际情况，是开发区转型过程中的核心矛盾。因此，探索既能满足企业意愿，又能融合政府战略意图，同时还具有较强操作性的优化策略已经迫在眉睫。

苏州工业园区在最新一轮的园区评估中，设置了土地利用更新专题，针对当前主要以“问题导向”来推进土地利用更新的现状，提出了“问题导向+战略导向+前瞻导向”的思路，即在“问题导向”下通过更加科学合理的方法评价土地利用绩效，效益较好的企业集聚区划定产业控制区块，提出“留二强二”的要求，低效益工业用地则以企业为主体、实施自下而上的企业自我更新策略，实现用地的“低效提升”；在“战略导向”下通过梳理落实政府意图，划定战略整备区，以政府为主体、自上而下地推进，主动实现“战略引领”；在“前瞻导向”下通过识别当前转型需求不强、未来将面临转型发展需求的重点地区，划定潜在更新区块，实现“提前预控”。这种分区域差别化管控，自上而下结合自下而上，集战略引领、操作落实、管理运行于一体的更新策略，具有较强的实践价值。

四

结语

开发区发展和转型的本质是宏观政策与自身问题综合作用的产物。在新的发展形势下，开发区面临生产功能弱化、功能空间混杂、更新成本高和产业升级乏力等6个方面的主要问题。破解这些问题，实现新时期开发区的转型可从以下几点突破：①根据开发区自身特点，明确开发区转型方向，引导开发区向既定方向发展；②重塑产城关系，以人的需求为核心，从产业发展阶段、用地规模比例和空间组织形态等方面提出优化调整策略；③在转型方向明确的基础上，开发区应依据不同转型目标采取差异化的功能提升路径，选择恰当时机推进重要功能落实；④着力提升自主创新能力，从创新政策、产学研合作和产业集群管理等角度提升开发区产业的竞争力；⑤在开发区存量更新的时候，不能简单以某个节点时间的工业用地综合效益来决定企业的“生死”，还应关注到企业的发展意愿，探索既能满足企业意愿、又能融合政府战略意图的更新路径。