【世界城市日专栏2】基于边界管控的城乡边缘区空间发展策略探索

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华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生聂晶鑫，华中科技大学建筑与城市规划学院院长黄亚平，华中科技大学建筑与城市规划学院副研究员单卓然，华中科技大学建筑与城市规划学院院长助理谢来荣在《规划师》2017年第10期撰文，城乡边缘区是城乡要素汇聚及空间过渡的特殊区域，在城市开发边界政策下对其进行合理管控有利于推动地区的优化发展。文章通过分析城乡边缘区用地板块碎化、功能配置失衡和镇村空间参差的功能特征，以及面临价值提升和功能优化带来的管理挑战与管控需求，认为基于边界管控的城乡边缘区空间发展应从多情景用地管理、功能单元分类管控和优化用地审批制度三方面展开，最后结合荆门市高新·掇刀区的实践探讨了划归城市开发边界内城乡边缘区的空间管控具体措施。

[关键词]城市开发边界；城乡边缘区；空间管控

[文章编号]1006-0022(2017)10-0065-05

[中图分类号]TU984.11 + 3　

[文献标识码]B

[引文格式]聂晶鑫，黄亚平，单卓然，等．基于边界管控的城乡边缘区空间发展策略探索 [J]．规划师，2017(10)：65-69．

  一  

  城乡边缘区功能特征与转型发展

（一） 碎化失衡的功能特征

(1)功能板块碎化，城乡空间交织。城市快速扩张过程中，内部土地成本高、对城市风貌影响大，开发行为较为谨慎；边缘区因土地低廉而出现圈地式发展，土地破碎、空闲和浪费现象严重。其中，城乡空间在特定地域内混合交织、相互干扰，城乡矛盾被激化；城市产业空间多点开发，在边缘地区形成产业用地分散、空间碎化的现象，制约了城市的内涵式发展。

(2)功能配置分离，产业项目成块。城乡边缘区主要承担城市产业功能拓展的职能，为各类园区建设提供充分的发展空间，促成各类产业项目集聚成团，但过高的工业用地破坏了用地结构平衡；园区内部服务设施配套不足，无法满足自身需求，公共服务依赖于城区；园区建设并没有带来服务设施水平的提升，城乡边缘区的人居环境依然有待改善。

(3)乡村建设失衡，近城镇村得益。靠近城区的村镇通过拆迁补偿、用地转让等途径分享到土地城镇化的成果，依托城市资源而发展，村镇规模与服务水平得到提升；一般村镇离城区较远，难以享受城市资源的辐射，村镇发展只能依靠自身资源与产业基础，发展水平有限，人居环境建设相对滞后。

（二）亟待转变的空间发展境遇

(1) 城市开发边界划定后的城乡边缘区区位价值的提升带来了管理挑战。随着城市开发边界制度的逐步推行，城市开发建设的价值总量被限定，这种情形下，城乡边缘区凭借得天独厚的区位和交通优势，成为城市建设扩展的重要部分。但价值的提升带来了管理难度的升级：一方面，土地利用价值的提升在促进开发建设活动日益频繁的同时，也破坏了城乡边缘区原有的生态价值，空间管控措施的缺失将会加剧空间冲突；另一方面，未来几年内吸引农村流动人口落户仍然是中小城市城镇化的重要方式，而作为农村人口最熟知和具有地缘关系的城乡边缘区必将成为实现就地城镇化的主要空间载体。可见，人口的大量流入带来了更高的就业与服务升级需求，如何通过空间管控措施促进空间重组、满足城镇发展需要，成为城市规划思考的问题。

(2) 城乡快速转换下的空间失调与地区功能优化诉求引发了新的管控需求。我国大部分城市依旧处于跨越式发展的重要关口，对产业空间的需求较大，但在城镇化快速推进过程中出现的边缘地区用地散乱布局、随意开发及突破控制边界等空间行为造成了城乡边缘区空间秩序的失调，各类资源难以有效整合；既有规划管理中往往制定着严格的用地边界，对突破总规边界的建设用地没有制定弹性的应急机制，在城市扩张造成边缘区范围不断扩大与规划管理体制限制的冲突之下，城乡边缘区优化发展的空间机会受到威胁。

二

边界管控下的城乡边缘区空间发展策略

（一）应对多情景的用地管理

城市开发边界确立的管理方式仍以用地组织为重点，具体应当通过刚性管理机制和弹性政策引导来加强城乡边缘区空间秩序的管控。

(1) 在用地布局方式上倡导混合布局与弹性留白。传统用地规划追求单一的城市发展目标，忽视城市发展的不确定性。为适应城市发展的多种可能情景，在用地布局上应鼓励土地混合使用，根据实际开发需求调整用地比例、提高用地弹性；采取虚实结合的方法应对多种可能情景，构建空间留白机制；在既定的建设区域进行刚性的用地类型控制，城乡边缘区内的适当区域可虚量留存为备用地，如生态环境良好、交通条件便捷且具有战略性地位的地块可预留为战略性功能用地，为城市重大项目的引进与城市大事件的举办提供可选择的弹性承载空间。

(2) 在用地开发模式上实行分期开发与存量先行。在开发时序上，优先安排城市内部的存量用地开发，对现有建成区范围内的未建用地进行重点开发建设，优先安排此类用地的审批；制定有效的用地补偿机制，形成综合平衡的政策体系，引导城乡边缘区用地向集约化、高效化和生态化转变，实现城市边缘区的优化发展；镇区建设以用地拓展边界为限定进行土地配置与建设项目安排，确保城市建设紧凑有序的推进，避免跳跃式扩张带来的管理困难与秩序混乱。

（二）功能单元的分类型管控

为便于不同类型用地政策的实施，将城市开发边界内空间细分为不同类型的管控单元。除了城镇法定的建设空间之外，将上述战略留白空间单独设置为边缘新区。同时，以城镇用地拓展边界与城镇开发边界为界限将包括归属于城市开发边界内的城乡边缘区在内的空间划分为3类管控单元。

(1) 中心城区型管控单元。空间范围为城市总规中确定的中心城区拓展边界内的城市建设空间。该单元的管控要严格遵循《城乡规划法》、城市总规条文等法律法规的管理要求，各项建设活动按照规定的程序进行，合理进行用地布局，引导城市功能集聚，提升人居环境水平。其规划管理由市规划行政主管部门进行。

(2) 镇区型管控单元。空间范围为镇总规确立的镇区用地规划边界内的城市建设空间。该类空间的管控遵循《城乡规划法》、所在市城市规划管理办法及镇总规相关条文等法律法规的管理要求。镇区内进行工程建设，建设单位或者个人应当向所属镇政府申请办理建设工程规划许可证并报市政府规划主管部门批准后实施。

(3) 边缘新区型管控单元。空间范围包括城镇开发边界内除去上述两类管控单元后的建设空间。该类单元属于弹性协调空间，规划划定了相应的虚量地块进行引导，规范可能出现的越界发展后的空间秩序。该类空间纳入到镇区未来发展的统筹中，在城市总规修编前，近期按照乡镇发展区域管理，执行乡镇管理程序，远期城市总规修编后，纳入城市中心城区范围统一管理。

（三）引导型的审批制度优化

用地审批是边缘区有序开发的关键环节，审批过程中的项目准入类型与落户审批机制是需要重点关注的问题，结合规划管理的一般要求，认为用地审批制度可从三方面进行优化重构(图1)。

(1) 总规用地优先。城市总规经过上级管理部门批准后执行，具有法定地位，城市内的各项建设活动应当遵循其强制性内容规定。因此，在用地安排与指标测算中，城市新增建设用地应当优先安排在总规确定的用地内。当总规用地空间条件难以满足项目建设需求、项目建设对城市发展又具有重大意义的情况下，考虑在边缘新区内划拨用地。边缘新区建设用地作为城市拓展的应急空间，不具备常规性。

(2) 特定项目咨询。以往的土地利用规划主要针对于常规性、可预见的用地活动，缺乏对城市意义重大的产业项目与城市事件的应对策略。因此，在建成区用地供应不足的情况下，需要考虑在城乡边缘区进行建设，如建立完善的制度体系管理此类项目的引入与落户，形成特定项目咨询制度；通过构建公众参与、专家意见及规委会决议的程序过程，对通过评估的项目在边缘新区内予以用地供应，对于咨询评估不过关的项目不予以落实。

(3) 项目动态监管。加强建设用地的供给管理，满足市民需求的公益性用地，应当在经过公众意见收集反馈的基础上进行供应；对于非公益性用地，应当严格按照特定项目咨询落地制度程序执行；除此之外的其他项目均应在总规确定的用地边界内落实。此外，需加强对建设用地的监察，管控模式从静态的“计划—规划—用地”转变为“过程式”综合管控，对不符合咨询过程的私建项目进行查处或处罚，确保城镇开发边界不被突破，生态保育区、矿区采空区等不被侵占。

三 

荆门市高新·掇刀区的城乡边缘区空间管控实践

（一）区域概况

荆门市高新·掇刀区位于湖北荆门市市区东南部，是荆门市重点发展的城区，现辖团林铺、麻城2个镇和白庙、掇刀石等 4 个街道。2015 年，全区常住人口为 30.64 万，常住人口城镇化率为80.12%。其中，高新区与两镇距离较近，用地扩张较快，在发展过程中建设空间连绵散布，形成空间碎化发展、管理混乱的城乡边缘区，具有一定典型性。为方便说明，本文根据地区发展实际界定城乡边缘区的具体范围(图2-a)，其中空间范围为130.08km2，建设用地为7.44km2，包括城镇建设用地4.72km 2 ，村庄建设用地2.72km2 。

可以发现，村庄建设用地在自主发展过程中主动靠近城区，呈现数量多、密度小、均质化的空间分布特征。在用地类型上，城镇建设用地与村庄建设用地相互穿插，粗放的发展方式阻碍了城镇空间的拓展，造成整体人居环境质量偏低(图2-b)；在用地功能上，生活型功能组团与生产型功能组团相对分割，产城分离严重，民间小作坊的无序生长加剧了这种状态(图2-c)；在用地转变上，靠近城区与镇区的乡村地区土地已经转变为城市用地，村民成为土地城镇化的受益者，而一般村庄的村民未能获益，在后续搬迁中容易漫天要价，阻碍城镇进一步拓展的可能(图2-d)。随着荆门市高新·掇刀区城镇开发边界的划定，城乡边缘区的空间格局面临着秩序重构。

（二）生态约束、阶段开发的用地规划制定

(1)生态底线约束用地布局。在《荆门市中心城区生态保护红线划定规划》确立的3大类、7小类生态红线基础上，高新·掇刀区完成了永久性基本农田控制线划定，结合全域内其他生态要素与城市预测规模进行分析，综合得出城镇开发边界(图 3)。开发边界的确定，制度性地落实了不同空间用地的使用途径与空间界限，为后续的用地性质与功能的管控奠定了基础。

(2)战略留白、阶段开发的用地管理。高新·掇刀区编制了一体化总体规划，在规划用地布局中充分考虑城乡边缘区的空间安排，针对可能的城市发展情景在划归城市开发边界内的城乡边缘区内部规划了3片战略预留用地(图4-a)，既为城市的长远发展预留了弹性空间，又为城乡边缘区空间开发提供了应有的秩序。在用地开发上，结合城镇发展实际区分近期与远期两阶段开发用地，并配合以战略预留用地作为弹性补充，保障用地开发的精细化运作(图4-b)，避免无序开发引起新一轮的混乱发展。

（三）落实 3 类管理单元的空间管控体系

高新·掇刀区原有的空间管控措施主要依托城镇总体规划确定的用地边界，重点在于约束用地布局的边界范围，不同边界间缺乏衔接、彼此交织，容易引发管理上的混乱。为进一步区分不同用地的功能属性，协调空间管控范围、细化空间管控类型，针对纳入开发边界内部的城乡边缘区的发展新增边缘区管控单元。由此，在边缘区内共形成1个中心城区单元、2 个镇区单元和 2 个边缘新区单元的“三层次衔接、多面域协作”空间管控格局 (图 5)。同时，针对每类管控单元界定确切的空间边界、管理面积和建设用地面积等管理要素，并依据国家与省市区相关规定与政策文件进行具体的用地空间管控，保障管控工作的合法有序执行(表1)。

在具体实施过程中，高新·掇刀区建立了产业园区“驻点秘书”制度落实相应管制措施。在项目供给流程、土地用途确认和用地调整等方面进行指导，引导项目集约节约用地，按照预定的用地开发时序进行用地开发，做到合理预留发展空间、优化配置土地资源；保障项目的引进与落地符合相应管控单元的管制要求，变“被动管控”为“主动引导”，提高空间管控措施的实施成效。

（四）用地审批制度的柔性引导与监管衔接

在用地预审方面，一是严格落实制度，按照国家法律法规及相关政策办理建设项目用地预审，根据土地用途管制制度，对不符合土地利用总体规划和国家产业政策的不予通过；二是优化程序，对重点建设区域项目和民生项目等项目类型，及时受理与审查上报，确保项目的顺利实施；三是过程跟踪，总规范围外的特定项目通过预审后，及时做好单独选址项目用地计划的申报工作，在过程中进行跟踪协调。

在审批流程上，荆门市对市级行政审批事项目录中除涉及重大环境、安全以及需上报省政府或省直部门审批的行政审批事项外的项目，实行容缺审批机制，对缺少资料的呈报审批事项实行补充资料与事项审批并联推进模式，保障了项目审批效率，促进了重点开发地区的项目建设，保障对用地规划规定的准确执行。

在土地监管方面，事前根据新建项目信息，提取相关项目材料，及时更新国有建设用地监管一览表中的项目用地信息，为后续监管做好备案。事中根据项目建设时间节点进行实地巡查，对建设用地违背用地审批条件的项目，及时下达整改通知书，督促企业限时整改。事后将巡查结果及时上传到土地利用动态巡查监测监管系统中，对用地使用情况进行备注说明，方便管理查询。通过“过程式”的监管实时动态调整空间开发行为，保证城乡边缘区开发的有序展开。

四

结语

城市开发边界是转变城市发展方式的重要举措，对城乡边缘区的空间发展具有重要影响。既有城乡边缘区表现出城乡空间交织、功能失配和村镇失衡等碎化特征，随着各市城市开发边界的划定，城乡边缘区面临着管理挑战的同时也呼唤更多管控需求。基于此，本文以荆门市高新·掇刀区为例，从应对多情景的用地管理、功能单元的分类管控及审批制度向引导型转变三方面探讨基于开发边界管控的城乡边缘区空间发展路径，希望为各地城乡边缘区空间发展提供一定参考。

文章全文详见《规划师》杂志2017年10期

《共享活力环：城市更新视角下城市

内向型空间活化路径》

 

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