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【规划师论坛3】新制度环境下对接精细化管理的重点地区城市设计 — 以北京中关村大街地区城市设计为例

Original 2018-01-02 祝贺唐燕 规划师杂志

主题：精细化管理与城市设计

【编者按】

城市建设要求以法律法规为依据、以提高管理效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调通过精细化管理，从精细、高效、合理有序的视角关注城市设计。为此，本期“规划师论坛”栏目以“精细化管理与城市设计”为主题，在阐述精细化管理与城市设计内涵的基础上，对精细化管理与城市设计的对接思路与方法、应对策略及实施、改善途径等展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛3】

新制度环境下对接精细化管理的重点地区城市设计——以北京中关村大街地区城市设计为例

清华大学建筑学院博士研究生祝贺，清华大学建筑学院副教授、博士生导师唐燕《规划师》2017年第10期撰文，文章反思了近期我国城市设计制度变革面临的挑战，以及城市设计编制技术对接管理的方法缺陷，在借鉴国际城市设计精细化管理经验的基础上，以北京中关村大街地区城市设计为例，探讨了重点地区城市设计编制的方法改进与管理对接策略，包括形态控制导向的图则转译、从“设计管理”到“设计治理”、多专业支持与跨学科整合等，以期对规划师有所借鉴。

[关键词]重点地区；城市设计；精细化管理；技术创新

[文章编号]1006-0022(2017)10-0017-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]祝贺，唐燕．新制度环境下对接精细化管理的重点地区城市设计——以北京中关村大街地区城市设计为例[J]．规划师，2017(10)：17-23．

一

我国城市设计管控现状：制度、技术的突破与挑战

长期以来，我国的城市设计成果多停留在单纯的物质空间塑造层面，并桎梏于城市设计作为非法定规划的模糊地位而难以付诸实践。近五年来，从中央到地方对城市设计的高度重视，推动着城市设计制度建设的全面变革，开辟并奠定了城市设计运作的新制度环境。在 2016 年中央城市工作会议召开后的一年多时间内，城市设计的地位无论在理论研究、实践开展还是制度建设上都呈现出新的变化：国家住房和城乡建设部成立城市设计处对全国范围内的城市设计事务进行专业化管理，各地方城乡规划主管部门也纷纷设置相应的管理机构；2017年6月国家颁布施行《城市设计管理办法》，《城市设计编制技术导则》也已处于意见征求与最终修改阶段；各省市积极编制、修编或出台城市设计技术规范和地方法规；各类城市设计实践活动在地方政府的主导下如火如荼地开展着……然而，种种繁荣景象之下，城市设计运行环境的改变与未来发展仍然喜忧参半，既表现在城市设计具体实施途径的依旧模糊上，也表现在编制成果无法有效对接管理实施困境上。

（一）城市设计实施途径依旧模糊

新出台的《城市设计管理办法》( 以下简称《办法》) 使城市设计在顶层设计中迈出了制度化保障的第一步，《办法》指出“重点地区城市设计要求应融入控制性详细规划”，初步确定了重点地区城市设计实施的具体管理途径；《办法》还规定“单体建筑设计和景观、市政工程方案设计应当符合城市设计要求；以出让方式提供国有土地使用权，以及在城市、县人民政府所在地建制镇规划区内的大型公共建筑项目，应当将城市设计要求纳入规划条件”，为实际项目在操作层面的许可管控指明了方向。但是，由于《办法》没有明确城市设计在国家公共政策与空间规划体系中的整体定位，导致城市设计与城乡规划、建筑管理依旧缺乏系统性的体系建构与整体融合途径。未来，城市总体规划和总体城市设计、控制性详细规划和重点地区城市设计等之间的从属关系、开展时序及工作协调方式还亟待进一步明确。显然，由于缺少更加详尽、具体、明晰的操作途径，城市设计实施管理可以依托与作用的对象仍相对模糊，城市设计的管理实施依旧存在很大的不确定性。

（二）城市设计成果编制与管理实施缺乏对接

在国家层面城市设计管理基本制度的建设摸索中，城市设计编制的技术方法与实践项目并没有对相关制度改革做出及时而又必要的回应。城市设计如何对接管理？城市设计编制过程中的控制要素、技术方法及成果形式如何助推项目实施？缺少对这些问题的解答，城市设计难免会徘徊在迷惘中。长久以来，由于城市设计编制的技术人员往往并不关注设计成果落实与城市建设管理等后续行为，对城市土地开发机制及项目市场运作的相关知识也了解不深，导致以功能和美学为导向的城市设计成果占据主流，甚至很多以导则或设计控制等为形式的城市设计成果，究其原因，也未走出这样的困境。显然，城市设计技术层面的改良与创新并没有以便于管理、增强实施效果为目标；相反，在尚不完善的市场竞争环境下，编制方往往以中标或接受委托为目标，利用概念与手法竞相“炫技”。在热闹的城市设计项目竞标与成果展示之后，常常是设计文本、模型等的束之高阁。

综上所述，当前城市设计实践急需对新制度变革做出有效回应，研究便于管理、可操作的城市设计编制方法，以推进实现城市设计“技术层面”与“制度层面”的双向对接。因此，本文在分析我国城市设计制度环境变革及技术对接需求的基础上，借鉴国际上城市设计精细化管理的经验，以北京中关村大街地区城市设计为例，探讨重点地区城市设计对接管理实施的技术要点与方法创新，探索我国城市设计走向实施管理的变革途径。

二

城市设计精细化管理的国际经验借鉴

（一）形态控制导向的“设计—管理”对接

美国的形态设计准则(Form-Based Codes)是一种通过调节土地利用与开发以达到预期城市形态的技术手段与管理方式，其技术形式和相关保障制度已发展得相对成熟。形态设计准则是介于早期美国城市设计与区划条例之间融入“关系”的城市设计工具，既有依托区划的指令性标准，也有独立编制的文件，还有叠加于区划的浮动分区。形态设计准则通过确定物质形式的组织规则来提高城市形态的可预测性和公共空间的质量，要求在区划条例更多关注形态，用更加直观的设计要求保证城市设计构想的落实。从形态设计准则的工作流程看(图1)，城市设计从编制到实施与管理，通常有一个转译的过程：首先，最初的城市设计方案主要是说明性方案(Illustrative Plan)，会对设计的目标、理念和愿景等进行研究；其次是将说明性方案转换为规定性方案(Regulating Plan) ——它是形态设计准则的前置文件，会对不同类型的形态设计进行分类、分区，明确不同分区的不同设计标准，便于管理。具体标准通常包括建筑形态标准与公共空间标准两部分。借助该转译过程，概念性的城市设计方案中面向实施与管理的部分被分离出来，并被赋予法律效力。

在我国现行的城市设计编制中，城市设计成果多为描述性内容，因此探索如何将物质空间设计成果转化成“以形态设计为导向”的图则语言，是我国城市设计对接控制性详细规划的改革关键。

（二）从“设计管理”到“设计治理”

从国际上看，实施与管理是城市设计产生实质作用与价值的关键环节，该领域的认知与发展经历了从“设计控制”、“设计管理”到“设计治理”三个阶段。“设计控制”阶段经过了第二次世界大战后近半个世纪的实践与理论探索，“设计控制”作为城市设计发挥作用的本质特征逐渐获得认可，“二次订单”理论形象地指出城市设计实质上是“对设计的设计”。此后，对“设计控制”中控制力从何而来的思考催生了公权力下的“设计管理”发展，马歇尔认为城市空间先天性的公共利益动机决定了在城市设计领域实行国家干预的必要性。近十年来，随着城市治理理念的深入以及城市设计制度建设与管理实践中暴露的种种不足，“设计治理”思想应运而生。2016 年，卡莫纳甚至提出将“设计治理”扩展成为城市设计研究次级领域的构想。亚当斯和泰斯德尔指出单纯的自上而下的政府层级式管理或放任市场的调节方式都不能保证城市设计在城市治理中发挥应有的作用，因此需要促进公共领域、私人领域及非利益方(Voluntary Sector)通过综合手段实现“设计治理”。共同治理有助于提升城市设计管理的全面性与有效性，使城市设计成为城市精细化管控的重要延伸手段。

在市场经济体制下，我国参与城市发展建设的主体愈发多元，对于不同群体的利益协调也越来越复杂。因此，深入挖掘城市设计在城市治理中的地位、作用及工作原理，确定城市设计参与者的诉求与责任是推进我国城市设计运作与实施的突破口。

（三）多专业支持与跨学科整合

在不同尺度的空间范围内，城市设计的管控要素越发复杂化与专业化，早已突破传统的“物质设计”范畴，涉及城市的经济运作规律、社会发展机制和道路市政专业技术支撑等多个领域——只有集成多学科知识的城市设计工作团队，才能胜任当前实施性城市设计的综合性工作。2016年，瑞典B.I.G团队在由美国住房和城市发展部所举办的Rebuild by Design设计竞赛中拔得头筹，其提出的城市设计方案“Big U”涉及纽约曼哈顿长约16km 的滨海岸线地区(图2)，旨在促进本地发展并提升城市应对极端天气的韧性。具体的专业论证与学科融合是该设计方案获胜的基础：一方面，利用气象学与地理信息系统、遥感技术的结合，量化确定雨洪影响范围与强度；另一方面，环境工程与市政学科对方案提出了可行的工程做法咨询建议。而传统设计人员则运用扎实的专业知识进行跨学科的整合工作，在充分考虑社会经济与空间美学需求的基础上做出最终决策。可见，关键性的、微观具体的专业论证对于面向实施与精细化管理的城市设计至关重要，为设计成果在现实中的转化厘清了思路。目前，我国大多数地方的城市设计编制缺乏多方专业技术力量的参与，一方面是受限于传统城市设计工作方法的思维定式，另一方面则是因为缺少寻找新的专业合作伙伴的有效途径，或者设计者没有建立起有效的跨专业组织融合能力。

三

面向精细化管理的中关村大街地区城市设计

以形象整治为基本出发点进行中关村大街地区城市设计是北京市海淀区政府举办的一项为期四个月的城市设计国际竞赛，设计地段为中关村大街两侧可视范围内的所有地区。在国家创新驱动发展、首都建设全国科技创新中心的部署下，海淀区政府希望借助中关村大街的空间改造提升，加强区域创新发展能力，使中关村大街成为宜居宜业的世界级科技创新街区。中关村大街总长度为 7.2 km，从19世纪的皇家御道到 20世纪初的高校聚集地，再到20世纪末21世纪初的科研单位和电子零售店面的聚集地，直至今日互联网零售新业态冲击下的转型之地 ( 图 3)——中关村大街在城市中扮演的角色随着时代的发展不断变化，外显的空间形态也不停更新重塑。如今的中关村大街已然是成熟的城市建成区，科技创新企业与高素质人才汇聚，但稀缺的空间资源、错位的服务供给、缺失的场所环境、复杂的权属关系，以及超级机动化的交通、封闭无趣的公共空间和缺乏识别性的街道景观等，都阻碍了中关村大街继续成长为一条引领时代创新的世界级城市街道。

对此，设计方案提出“重塑大街空间形象、激活街区内部资源、拓展城市创新动力”三大核心策略，分别对应着街道主轴、核心地块与周边范围地区的问题与诉求，并在此基础上将中关村大街划分为四个特色区段分别进行城市修复和活力提升：①最北侧依托北大、清华、中科院等高校和科研院所形成的知识创新区；②中北段依托中关村西区形成的科技创新区；③中南段围绕商务商业、创业培训等建立的服务提升区；④最南段结合艺术院校、紫竹院公园、国家图书馆和首都体育馆等设施打造的文化拓展区。在传统的现状问题分析、策略应对、形态设计的基础上，设计方案探索了如何通过形态设计图则、明确实施主体与协作进程、专项研究为设计构想提供专业化决策支撑等一系列技术变革，搭建起了重点地区城市设计编制与后期管理实施之间的桥梁。

设计方案勾勒了一幅未来 15 年完成实施的愿景(图4)，对中关村大街空间及承载活动的形态、模式等进行了详尽的设计，以求有效缩短设计实施的进程。在项目的纵向运作进程上，方案设置了实施经济合理、实施周期合理、实施主体明确、管理主体明确、监督主体明确、主体协作可行六项基本目标；在对接设计管理的横向探索上，方案通过优化与提高成果的可读性与约束力来实现成果向设计管控语言的转译，同时借助深度分析与跨学科专业合作减少项目的不确定性。除此之外，方案还为甲方提供了包括协作平台、智慧管理工具、分期策略和项目包等在内的一整套管理与实施办法。

（一）形态控制导向的图则转译

方案借鉴美国形态设计准则的相关经验，编制了实施管理型的城市设计技术文件 ——核心成果文件以明确的模式图、定量指标及定性条目来呈现，配以简洁的文字加以说明；传统的关于城市设计构想和意图的说理性、展示性成果内容，仍采用说明文字、示意图和效果图等形式进行全方位的综合表达。其中，核心成果在内容顺序和形式表达上符合设计审批部门的日常管理工作流程，以打通和简化日常管理环节。以中关村大街最为核心的中关村东、西区地段为例( 图 5)，形态控制图则针对不同空间对象，通过刚性与弹性相结合的多元表达形式，明确了城市设计的重点管控内容与操作要点：①依据存量更新型城市设计的工作特点，建立起“用地／地块—建筑—公共空间”的三层级形态控制体系；②按照实施力度不同，将管控要求分为“强制性”要求与“导引性”要求，包括适用于全域的通用导则与针对具体地块的特殊导则；③在导则的表达形式上，有选择地通过定性与定量要点示意图、形态意向图、空间范围图、模式说明图及工程做法图等，准确传达精细化管控信息。

值得注意的是，现有研究发现，通常导控严格、要求严谨、要素量化程度高的城市设计编制成果，更加适用于小范围的具体城市设计项目；而大范围、远期的城市设计管控与引导，应更加弹性与灵活。在同一空间层次的城市设计编制过程中，刚性导控较适用于公共设施的形态控制，而私有产业部门占有土地的空间导控则应以更具弹性的要求来更好地保证市场导向下空间营造的自由权。

在新的城市设计制度环境下，如何依据《办法》，将城市设计与现行控制性详细规划体系进行良好融合，在技术层面仍存在着不小的障碍，若处理不好技术瓶颈，将本身模糊的设计要求融入限制性的控制性详细规划语境中，则可能会加大管理上的操作难度和实施难度，因此本次设计方案的形态控制导向的图则编制还有很大的深化研究空间。

（二）设计治理：主体与责任

城市设计策略在落实之前，就需要对可能的不同参与主体及其利益诉求、潜在利益冲突等进行详实的研究与预判，并积极地加以处理、协调或规避。针对中关村大街地区存量更新、利益主体复杂、诉求多元等特点，设计方案通过明确参与主体及其责任，建立了一个协作平台、一套智慧管理工具、一系列目标养成型分期策略与工程实施计划、一个项目包，设定了城市设计管理的实施主体、实施路径和实施计划(图6)。

(1) 设计策略与责任主体。设计方案在分析确定了“重塑大街空间形象” “激活街区内部资源”“拓展城市创新动力”三项核心设计策略之后，从宏观、中观、微观三个层面提出更为精细的分项策略及管控要求(表1)，为设计方案的实施提供明晰的责权分配与管理方式建议。

(2) 多方参与与利益协调。项目组采取了多方参与的治理工作方式：与城乡规划、园林景观和道路交通等主管部门多次协调沟通，通过促进不同政府部门的参与达成建设共识，有效避免未来项目实施中潜在的责任推诿和管理混乱危机；公众参与主要采取访谈和调查问卷的形式进行，不只从使用者，即空间需求方的角度思考设计，还充分考虑以开发者与土地业主为代表的空间供给方的实际诉求 (在很多情况下，这些群体是城市设计重要的实施主体)。

(3) 协作平台与智慧管理工具。设计方案提供了以GIS等信息系统为依托的协作沟通平台和智慧管理辅助工具，其实质是针对城市设计运作主体之间缺乏合作与信息交流的情况而建立的信息传达与多方参与平台，以求在一定程度上降低城市设计在运作过程中的信息成本与不确定性。

(4) 工程实施计划与项目包。设计方案运用经济指标核算、模拟仿真、工程进度与环节优化等方法制定了工程实施计划，这不仅可以验证城市设计实施在周期、工程技术等方面的可行性，为后续工程管理提供指导，还有助于明确工程实施的先后次序，以较短的时间与较小的投入快速实现城市设计目标。在此基础上，城市设计实施项目包针对近期建设项目，根据民生优先、条件成熟、政府激励、形象突出四方面需求对亟待开展的实施项目进行进度划分和实施归类，明确各项目的具体推进单位、落实方向、配套政策及活动策划等，以提升项目的可操作性，方便项目运营管理及实时跟进。

（三）多专业参与的跨学科专项研究与

工程实施说明

在设计方案的编制过程中，除了城市规划、建筑和景观三大传统核心专业部门的参与，环境工程、道路交通、夜景照明系统和广告专业部门也贡献了自己的力量，形成了丰硕的专项研究 ( 含工程实施说明 ) 成果。专项研究与工程实施说明的编制目的便是将城市设计成果确定的复杂系统分解成交通、建筑和景观等子系统，并对某一类子系统的空间要素做进一步的深入研究，提供详实的实施方案和要点说明 ——这种对城市设计在特定领域的细化，可验证方案的可行性，方便项目审批，便于后续实施管理对重点领域要求的解读。

如图7所示，五个重要专项研究分别是公共空间与景观改造、道路交通与停车系统、建筑风貌与立面改造、广告标识与街道家具、夜景照明系统。这些专项研究从属于城市设计整体策略，是从各专业角度对城市设计成果进行的详细分析、设计、管控和计量。作为面向精细化管理的专业化深化设计文件，各专项都由现状研究、案例借鉴与规划目标、设计方案与提升指引、工程实施说明四个部分构成。以中关村大街夜景照明设计为例，根据整体城市设计的分段风貌定位，专项研究从照明方式、照明强度、照明色温、工程造价与周期、日常能源消耗等角度对城市夜景进行了专业设计和实施论证(图8)。

四

结语

在新的制度环境下，以重要街道为代表的城市重点地区城市设计的技术改良，仍需要从自身技术内容结构与思维导向、实施难点出发，围绕实施主体、实施方式、管理主体及管理方式等关键内容开展研究，全面提升设计编制的明确性、可行性、真实性与专业性。在北京中关村大街地区项目的竞标组织中，当地政府仅将目标锁定在街景美化上，对设计内容与管理建议上的诸多延展均由编制单位自发探索。设计方案编制采用多种手段，针对不同实施主体的管理习惯将设计内容进行分解与转译，建立便于城市建设审批等部门理解与执行的综合文件与动态管控平台，在对接制度和管理方面与传统城市设计成果相比，有着明显优势，得到了评审专家与当地政府的认可，展示了将合理可行的技术创新形式上升为编制标准的潜力。

由此可见，从技术层面实现我国重要街道城市设计实施效果的精细化管理，首当其冲应构建对接实施与管理的基本技术方法体系：一方面，在持续的技术创新与制度创新进程中，设计者和研究者应加强城市设计对接精细化管理的技术方法总结，并不断构建和丰富本土化的基本理论与实践经验；另一方面，管理层应投入人力、物力对切实可行的技术手段进行论证和推广，制定法规机制等将成功做法标准化，以不断更新政策管理的工具库。

文章全文详见《规划师》2017年10期

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