城市总体规划实施评估思路探讨——以南宁为例

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南宁市城乡规划设计研究院副总规划师 、规划设计所所长张月金在《规划师》2017年第9撰文，城市总体规划实施评估是城乡规划领域内一项新的任务，是定期总结规划实施情况、及时调整规划或提出规划实施建议、实现规划动态发展的重要环节。在“总结、反思、调整、完善”的路径指引下，《南宁市城市总体规划(2011—

2020)》构建了以“两个层面、五项内容”为特点的技术路线，从市域城镇体系和中心城区两个层面，针对实施程度、实施效用、实施满意度、实施保障和实施环境5项内容，系统地展开城市总体规划实施评估，取得了良好的社会反响，为新形势下首府南宁的可持续发展和规划建设各项工作提供了重要指导。

[关键词]城市总体规划；实施；评估；南宁

[文章编号]1006-0022(2017)09-0113-07　

[中图分类号]TU984.11　

[文献标识码]B

[引文格式]张月金．城市总体规划实施评估思路探讨 — 以南宁为例[J]．规划师，2017(9)：113-119．

一   南宁市城市总体规划实施评估的背景与概况

（一）实施评估缘起

南宁市是广西壮族自治区首府，历史上曾经4次编制和修订城市总体规划，最近的一次城市总体规划于2004 年3月正式启动，于2011年获国务院批复。2011 版《总体规划》自批复以来，南宁市的城市规划编制、实施和管理工作得到了有序、有效实施，各项建设稳步推进。然而，党的“十八大”以来，随着社会经济的快速发展，南宁市城市总体规划实施所面临的战略环境、区域环境与政策环境都发生了一定程度的变化，南宁市的城市空间拓展面临着新的发展趋势，南宁城乡规划工作也将面临新的机遇与挑战。

在此背景下，南宁市适时开展城市总体规划实施评估工作，以有助于维护总体规划的权威性，为修订 ( 或修编 )总体规划、制定相关政策、完善规划管理提出建议，使城市总体规划的编制、管理、实施的运作程序和系统进入良性循环，这对促进南宁城市建设及经济社会可持续发展有着重要的意义和作用。

（二） 评估范围

为保证各项评估指标统计口径的一致，本次总体规划实施评估的范围与 2011 版《总体规划》范围一致。其中，市域为南宁市行政辖区范围，面积为 22112km2；规划区范围为南宁市市区，即市属六区所辖行政范围，面积为6559km2；中心城范围为现行版总体规划确定的范围，即包括原环城高速公路以内地区和仙葫、邕宁组团 ( 图 1)。

二   城市总体规划实施评估思路

城市总体规划实施评估工作是一项“回顾与展望”交织、“客观与主观”并存的活动，它站在规划基年和规划远期年中间的某一点上，向前回顾过去——评价在过去的时段内现行总体规划的实施绩效和实施保障；向后展望未来 ——预测在今后的发展环境中现行城市总体规划的可持续性。

本次评估以 2008 年为规划基年，以2013年为评估年份，以2020年为规划远期，在“总结、反思、调整、完善”的路径指引下，构建了以“两个层面、五项内容”为特点的技术路线，即从市域城镇体系和中心城区两个层面，从实施程度、实施效用、实施满意度、实施保障和实施环境5个方面，系统地体现城市总体规划实施评估工作“融回顾与展望于一体”“集客观事实和主观感受于一身”的本质(图2，图3)。

（一）实施程度测度思路

根据《城市总体规划实施评估办法(试行)》的第八条规定，进行城市总体规划实施评估，要将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照，采取定性和定量相结合的方法，全面总结现行城市总体规划各项内容的执行情况，客观评估规划实施的效果。

如果城市总体规划实施程度很高，而规划期内所剩时间还较长，说明规划目标和内容将提前完成；如果城市总体规划实施程度很低，而规划期内所剩时间又较短，说明规划目标和内容将难以按时完成。以上两种情况均应修编城市总体规划。如果城市总体规划实施程度正常，还需看规划实施效用和实施满意度情况，以及规划实施保障和实施环境才能判定规划是否修订或者修编。因为，仅凭实施程度测度无法区别按规划实施且合理、按规划实施却不合理，以及未按规划实施却合理、未按规划实施又不合理4种状况，难以从问题导向思路中为总体规划修编指明工作方向。

（二）实施效用评价思路

利用当前城市建设现状与规划基年发展状况进行比对，并重点通过城市总体规划编制时所确定的各个方面存在问题的解决程度，来反映城市总体规划实施效用，是延续、修订、修编城市总体规划的重要依据之一。

在城市总体规划实施效用评价中，一定程度上能够区别按规划实施且合理、按规划实施却不合理，以及未按规划实施却合理、未按规划实施又不合理4 种状况，为总体规划修编、修订如何处理建设现状做了部分交代。如果城市总体规划实施程度很高，而实施效用不明显，则说明规划不科学。如果城市总体规划实施程度正常，实施效用明显，则还需检讨实施满意度和城市发展环境。如果实施满意度较高、实施环境又无重大变化，城市总体规划不应修编；如果实施满意度不高或者实施环境有重大变化，城市总体规划应尽快修编。

（三）实施满意度测评思路

以人为本是城市规划的宗旨，满足城市不同人群多元化的合理需求是城市规划的永恒目标，无论实施程度、实施效用如何，只要规划实施满意度不高就应修编城市总体规划。规划满意度较高，还要看实施环境有无重大变化，从而判定总体规划是否延续。

（四）实施保障评估思路

实施保障评估，涉及到规划法规体系和制度建设、规划行政体系、规划编制体系等方面的问题。如果规划实施保障措施不到位，必然影响规划实施程度、实施效用和实施满意度，但是难以说明城市总体规划是否存在问题；如果规划实施保障措施到位，而规划实施程度、实施效用和实施满意度均不理想，则说明城市总体规划已经存在问题；如果规划实施保障措施到位，规划实施程度、实施效用和实施满意度均较理想，则说明城市总体规划到目前为止问题不大，但是无法判别其持续性如何。

（五）实施环境分析思路

实施环境分析，涉及思想更新及其影响、政策变化及其影响、区域格局调整及其影响、重大项目建设及其影响等内容。如果规划实施环境变化不大，规划实施程度、实施效用和实施满意度较为理想，规划实施保障措施又较到位，无需修编城市总体规划；如果规划实施环境变化较大，无论规划实施程度、实施效用、实施满意度和实施保障措施如何，均应尽快修编城市总体规划。由此看来，规划实施环境在很大程度上决定是否修编城市总体规划(表1)。

三  

南宁市城市总体规划实施评估的主要内容

以“总结、反思、调整、完善”为评估路径，进行南宁市总体规划实施评估，利用城市建设现状 (2013 年 ) 与规划基年 (2008 年 ) 发展状况或者是城市发展现状与城市总体规划目标 (2020年 ) 的比对，测度本轮总体规划在各个层面和专业领域的实施程度、实施效用和实施满意度，考察现行总体规划的实施保障程度，深入分析现行总体规划的内、外部环境变迁及其要求，总结与反思现行总体规划存在的问题，提出调整与完善的建议，为新一轮总体规划的修编提供方向与指引。

（一） 从市域和中心城区两个层面开展

实施程度评估

通过比对城市发展现状与城市总体规划目标来测度实施程度，这也是住建部颁布的《城市总体规划实施评估办法(试行)》所要求的主要内容。

城市总体规划实施程度测度是利用定性与定量相结合的方法，将当前城市建设发展状况与既有规划目标进行对照，全面反映现行城市总体规划各项内容的实施情况，准确测度现行城市总体规划实施进度的快慢与实施质量的优劣。

南宁市城市总体规划实施程度测度分为两个层次进行：第一个层次是市域城镇体系规划的实施程度评估，重点从经济产业发展、人口与城镇化、城镇空间结构、城镇规模结构、综合交通设施、其他重大基础设施、生态环境建设与空间管制和社会经济发展目标8个方面进行测度；第二个层次是中心城区总体规划的实施程度评估，重点从城市人口、建设用地、城市增长边界、城市扩展方向、城市空间结构、城市空间形态、城市用地布局、城市综合交通、水系整治、旧城改造与历史文化遗产保护、环境保护、市政公用设施、公共安全与综合防灾工程13个方面进行评估。

总体来说，通过实施程度评估不仅可以反映出规划实施本身所存在的问题，而且也可以揭示规划编制中所存在的问题和规划实施组织方面的问题。

（二）以问题为导向进行实施效用评估

实施效用评估是以问题为导向，通过城市建设发展现状与城市总体规划编制时的建设发展存在问题的比对反映出来，是延续、调整城市总体规划的依据之一。

2011 版《总体规划》中，市域层面的规划内容多围绕着发展目标进行组织，较少分析现状存在问题，因而难以就建设发展现状与规划编制时存在问题进行比对，不易做出客观、公正的规划实施效用评估。因此，本部分将规划效用评价的重点放在中心城区层面。

在中心城区规划实施效用评价中，具体可从社会事业与公共服务设施建设、综合交通建设、工业用地建设、物流仓储建设、绿地水系建设、旧城改造与历史文化保护、市政公用设施建设、环境保护建设、公共安全与综合防灾建设 9 个方面，对比 2008 年城市建设发展存在的问题和 2013 年相应问题的解决情况，并根据问题解决的数量和质量分为“好、较好、一般和较差”4 个等级进行定性评价，反映城市总体规划的实施效用，并为其是否修编城市总体规划提供决策依据，为下一步如何修编城市总体规划指明工作方向。

(1) 社会事业与公共服务设施建设。本次社会事业与公共服务设施评估主要对商业金融设施、文化娱乐设施、体育设施、医疗卫生设施等的建设情况进行综合评估。整体来看，2011版《总体规划》在社会事业与公共服务实施建设方面的规划实施效用一般(图4)，许多规划基期存在的问题仍有待解决，建议今后加大对南宁市社会事业与公共服务设施的建设管理，更加注重公共服务设施用地功能、规模及布局上的科学性和合理性，为城市居民提供更良好的服务。

(2)综合交通建设。综合交通建设主要从市域和中心城区两个方面展开评估。①市域综合交通评估可进一步从铁路、公路、水运和航空运输等方面展开。整体来看，目前南宁市尚未形成完善的水、陆、空一体的交通运输体系，各交通方式换乘接驳不畅，对外交通与城市中心区的衔接问题较为突出。总体而言，在市域综合交通建设方面，规划实施效用一般，规划基期存在的部分问题未得到有效解决。②中心城区道路交通评价主要从市内外交通衔接、城市道路系统、公共交通和停车设施4个方面展开(图5)。整体而言，在南宁中心城道路交通设施方面，规划实施效用一般：南宁内外交通衔接有一定改善，但仍有较大改善空间；城市道路系统等级结构混乱，道路设施使用效率低下；公共交通不发达，不占主导地位，未体现公交优先的地位和作用；停车等基础设施薄弱，有效供给水平不高，尤其部分区域供需矛盾较为突出。今后要在原有的公路基础上再行增加或扩建，以适应公路运输和经济发展对道路的需求。

(3) 工业用地建设。具体可从市域和中心城区两个层面展开评估。①在市域层面，从工业企业竞争力、工业分布与城区各类用地的关系、工业发展布局、工业区发展布局引发的新矛盾角度对2008～2013年的工业用地实施效用进行评价；②在中心城区层面，从工业与城区的关系、工业分布与城区各类用地的关系、工业与人居环境、土地利用效率角度展开评估。整体来看，这一方面的规划实施效用较好，规划基期存在的问题基本得到解决(图6)。

(4)物流仓储建设。主要从经济基础、产业模式、基础设施、运输网络和管理体制等方面展开物流仓储建设评价。总体而言，规划实施效用一般，南宁物流产业发展渐成规模，但是部分问题仍存在，且与总体规划的物流枢纽的城市定位存在较大差距。建议今后建设重点结合区域交通战略进行布设，综合考虑区域水运、陆运、空运之间接驳的便捷性、快捷性；尽量避免不必要的大货车进入城市中心区。

(5) 绿地水系建设。2011 版《总体规划》认为，南宁市绿地水系建设方面主要存在以下问题：绿地系统网络正在完善之中，仍需加大建设力度；公园绿地分布欠均衡，功能不完善；生产绿地指标基本满足要求，需要进一步扩大规模；附属绿地持续改善，小区绿化仍需加强；防护绿地尚未形成完整体系；尚未形成完整的城市外围绿色支撑体系。从 2013 年的实施情况看，城市绿地水系为市民提供便利并改善了城市景观，但系统化、功能化、有机化不强，未形成较为完善的城市绿化系统。总之，在绿地水系建设方面，规划实施效用较好，规划基期存在的问题基本得到解决。建议今后南宁城市绿地系统的建设与南宁“水城”建设紧密结合，充分控制水网沿岸开敞空间，构建符合南宁城市发展定位的“山水绿城”(图7，图8)。

(6) 旧城改造与历史文化保护。主要从历史文化街区格局、民族特色与地域文化、管理体制及法律制度3个方面展开旧城改造与历史文化保护评价。从实施情况上看，南宁市编制和落实了“三街两巷”等相关保护规划，在提升老城人居环境质量的同时，传统街区风貌也得到了较好的保护；出台了《南宁市历史街区保护管理条例》等法规；但民族特色文化的挖掘力度仍不够，无法对外展现民族之城的地域魅力。据此，可得出如下结论：旧城改造与历史文化保护的规划实施效用较好，规划基期存在的问题基本得到解决。

(7)市政公用设施建设。主要从给水工程、排水工程、供电工程、通信工程、燃气工程和环卫工程等细分指标展开市政公用设施建设评估。总体而言，中心城区市政工程规划实施效用一般，规划基期存在的部分问题未得到有效解决。

(8) 环境保护建设。主要从内河水环境质量、地下水环境质量、空气质量、声环境质量及工业固体废物综合利用等方面展开评价。从 2013 年的实施情况看，南宁市环境保护工作取得了良好的效果，环境质量得到了提高，全市环境质量总体保持较好水平，未发生破坏性建设；主要江河、饮用水源水质基本达到规划预期；工业废气污染物排放量有所减少；各功能区噪声污染得到有效的控制；在湖泊水库、内河、地下水保护和空气质量提升等方面仍有待进一步加强。总之，规划实施效用较好，规划基期存在的问题基本得到解决。

(9) 公共安全与综合防灾建设。主要对防洪工程、人防工程和消防工程进行评估。至2013年，南宁市消防站数量、消防装备数量、配备人员数量均有所增加，但消防站数量仍然过少，消防责任区面积仍然较大，消防站建设相对滞后，城市消火栓数量不足，消防供水系统中部分支管管径偏小，管道陈旧，供水量和供水压力不能达到消防要求；随着城市规模迅速扩大，原来城市边缘区域的部分危险品储藏地或工厂被城市住宅所包围，消防安全隐患仍然存在。总之，在中心城区公共安全与综合防灾建设方面，规划实施效用一般，规划基期存在的部分问题仍有待解决。

（三）以公众满意度为价值取向开展实施满意度评估

在公共部门，只有当政府所提供的公共服务能够满足顾客(公众)的需要，并被公众接受、认可时，政府才是有绩效的。由此，可揭示出公共部门绩效评估中的一种全新价值取向——公众满意原则。而城市总体规划作为城市公共政策的重要组成部分，是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要手段。以公众满意度作为城市总体规划绩效评估的价值取向，主动了解公众的需求和期望，建立公众满意度测评机制是非常必要的。

2011 版《总体规划》公众满意度社会调查，主要针对普通市民、人大代表、重要企业和规划实施部门4种不同类型人群进行问卷调查、座谈及电话访谈，了解不同人群对规划实施的感受、需求和期望，建立公众满意度测评机制，旨在了解市民对 2011 版《总体规划》的意见，以及市民对居住、交通、公共设施和绿化环境等方面的看法与意见，进而指导新一轮城市总体规划编制，为改善市民生活状况、提升市民生活质量、加强城区建设提供有用的规划资料参考。以问卷分析为例，内容侧重于了解市民对2011版《总体规划》的获知度、对总体规划内容的评价和对总体规划实施的满意度。其中，市民对2011版《总体规划》的获知度分析主要从其对总体规划的了解情况、获知总体规划的具体途径、获取信息遇到的问题和对规划信息关注程度等方面展开；市民对总体规划内容的评价，主要从城市总体定位、城市结构、道路结构、住房目标、城中村改造情况和城市空间景观网络构建等方面展开；市民对总体规划实施的满意度，主要从其对出行状况满意度、公共设施满意度、城市环境状况满意度、居住状况满意度、城市规划公示满意度等角度展开分析(图9～图13)。

总之，多数市民对总体规划有所了解，公众的认同度较高，对改善城市发展起到了积极的作用。同时，新一轮总体规划的修改应加强交通、公共设施配置和改善城市环境卫生方面的研究，进一步完善南宁城市功能，为市民提供更加宜居的城市环境。

（四）以规划法规体系和制度建设、规划行政体系与规划编制体系为重点进行实施保障评估

实施保障评估重点从规划法规体系和制度建设、规划行政体系、规划编制体系3个方面进行分析，以发现南宁市政府在规划实施过程中的弱点和问题，提出完善建议，建立更完善、更具操作性的城市规划实施保障机制，切实发挥城乡规划在区域协调和城乡统筹等方面的作用。

(1) 规划法规体系和制度建设，主要从经济体制改革和民主法治建设、城乡规划制度和政策环境两个方面展开，重点评估城乡规划建设管理规章制度的建设、规划实施机构权责、信息公开制度建设和公众参与等方面的成效。

(2) 规划行政体系，主要从规划委员会制度、城乡规划监察和督查制度两个方面进行考察，对规划委员会履行职能、工作开展情况，以及规划行政立法、履行行政执法监督职责、依法办理行政复议、行政诉讼案件、信访接待和批后监管等进行全面评估。

(3) 规划编制体系方面的实施保障评估，主要从近期建设规划编制、分区规划编制、各项专项规划编制和控制性详细规划编制等方面进行评估。

整体而言，2011 版《总体规划》实施的决策和保障机制得到了建立及逐步完善，但在重要项目规划审查制度和规划修改的执行程序、部门参与制度以及《总体规划》实施跟踪、总结和维护制度等方面基础还较薄弱，今后需要进一步加强。

（五）基于新要求、新机遇、新环境、新路线、新蓝图、新变化的实施环境评估

城市总体规划实施环境是对城市总体规划主体之外重大发展因素的概括和归纳。针对南宁市的实际发展环境变化，进行如下实施环境分析。

(1) 新要求：新型城镇化。党的“十八大”后，新型城镇化成为热点，全国各地区的城镇建设发展迎来了新一轮的改革和创新机遇。南宁市作为广西壮族自治区首府，担任着核心引领、辐射带动的重要作用，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势、新特点，妥善应对城镇化面临的风险与挑战，积极推进新型城镇化是南宁今后一段时期的战略重点。

(2) 新机遇：中国—东盟自由贸易区的快速发展。南宁作为中国面向东盟的桥头堡，处于东盟十国经济圈、西南经济圈、泛珠三角经济区结合部的中心城市，又是中国—东盟博览会的举办城市，也是国际与中国大陆资本、信息、物流、人才交流中转的第一站，拥有独特的区位和政策优势。南宁应抓住发展机遇，发挥自身优势，争取更多的政策、资金支持，加快投资环境建设工作，把南宁建设成为开放度高、政策灵活、投资贸易更加便利的对外开放区域，进一步提升南宁在中国—东盟自由贸易区的地位和作用。

(3) 新构想：“丝绸之路经济带和海上丝绸之路”。 广西是我国西南地区连接出海通道的重要节点，在重振海上丝绸之路中具有不可替代的战略地位和作用。南宁可借此机遇发挥自身独特优势，积极参与“一路一带”的建设，与东南亚及南亚、西亚、北非、地中海、欧洲等国家和地区进行更广泛的合作，融入大区域发展战略。

(4) 新定位：谋划打造我国西南、中南新的战略支点。2013 年 7 月，李克强总理提出“谋划打造我国西南、中南地区开放发展的新的战略支点”，这是党中央、国务院对广西经济社会发展的重要定位。南宁作为区域核心城市，更是“支点中的支点”，应从区域均衡发展和国家对外开放的战略高度把握“战略支点”，找准自身定位。

(5) 新战略：“双核驱动”。2013年全国两会上，广西壮族自治区党委书记彭清华提出广西“双核驱动”的战略方针，要求北部湾地区与西江经济带同步发展，实现“双核驱动”。南宁市作为“双核驱动”战略的交汇城市，应充分利用国家及自治区政策优势，打造广西“双核驱动”战略的核心城市，成为“双核之芯”。

(6)新蓝图：区域一体化(同城化)。在《广西北部湾经济区发展规划》《关于促进广西北部湾经济区开放开发若干政策规定》《北部湾城市群发展规划》等规划和政策的推动下，广西北部湾区域城市群一体化 ( 同城化 ) 发展时机已经成熟。南宁应发挥龙头作用，以发展成为北部湾城市群的核心城市和总部服务基地为目标，积极构建以南宁为中心的区域一体化(同城化)发展新蓝图。

(7)新变化：区域性重大基础设施和项目建设。2011 版《总体规划》实施以来，南宁市规划区范围内出现了很多总体规划未能预见的区域性重大基础设施、重大项目建设的需求和条件的变化，包括南宁吴圩空港经济区的规划建设、三塘—五塘片区的规划建设、中国—东盟信息港核心基地的规划建设及五象新区申报国家级新区等重大变化。这些新情况、新变化对南宁市城市未来发展及城市规划建设必将产生较大的影响，总体规划实施过程中亟需根据新时期、新要求适时进行动态调整和修订(修改)。

（六）小结

通过对 2011 版《总体规划》的实施程度、实施效用、实施满意度、实施保障和实施环境5个方面的分析与评估可知，2011 版《总体规划》已不能适应南宁市目前及未来的经济社会发展需求，应按法定程序要求及时启动新一轮总体规划修改的前期工作。今后，应重点加强以下工作：结合南宁市面临的新形势及环境的变化，明确南宁的目标定位与发展方向；改变传统城市建设模式，推进“海绵城市”建设；紧扣南宁城乡规划建设所面临的矛盾与挑战，加强相关专题研究；顺应发展趋势，积极探索和构建具有南宁特色的“多规合一”协调管理决策机制；加强国民经济与社会发展“十三五”规划、城市近期建设规划、年度城建计划、土地供应计划等相互衔接，增强规划实施可操作性和持续性；完善专项规划编制，细化落实总体规划提出的宏观战略部署，强化其“承上启下”的作用；加快推进规划管理信息化建设，全面加强规划编制、审批、实施和监督管理，建立健全保障机制，着力提升城市规划编制、实施和管理水平。

六 结语

作为广西首例城市总体规划实施评估项目，2011 版《总体规划》实施评估采取定性与定量相结合的分析方法，以“总结、反思、调整、完善”为评估路径，从市域城镇体系和中心城区两个层面，全面地测度本轮总体规划在各个层面和专业领域的实施程度、实施效用及实施满意度，系统评价规划法规体系、行政体系和编制体系的完善程度，深入分析城市发展的内、外部环境变迁及其要求，得出评估的综合结论，并结合南宁市目前及未来的经济社会发展需求，就今后规划工作提出了合理的建议，对行业内及广西区相关规划研究都具有示范和借鉴作用。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《城市总体规划实施评估思路探讨——以南宁为例》

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