【规划师论坛2】包容性发展视角下的城市绿地规划逻辑转换

Original 2017-11-30 余慧刘志强等 规划师杂志

主题：包容性城市与规划关怀

【编者按】

伴随着经济高速发展，城市内部的社会阶层分化开始显现，社会贫富差距不断扩大，并具有明显的空间属性。在此背景下，基于社会公平正义理念的包容性城市规划与建设逐渐受到各界关注。围绕包容发展，在理论、方法和实践等领域探讨城乡规划如何维护与促进社会公平正义，体现规划的人文关怀，具有重要的现实意义。本期“规划师论坛”栏目以“包容性城市与规划关怀”为主题，在分析包容性规划逻辑起点、价值取向与编制模式的基础上，从城市绿地规划、城市街道规划、集宿区公共空间营造及社区环境微改造等方面探讨包容性城市视角下的规划思路与方法，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛2】

包容性发展视角下的城市绿地规划逻辑转换

作者苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师余慧，苏州科技大学建筑与城市规划学院副教授、教务处副处长刘志强，苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师邵大伟在《规划师》2017年第9期撰文，提出包容性发展是解决新型城镇化进程中各类城市问题的核心理念。城市绿地作为城市公共服务产品，要合理调节其空间、利益和诉求的冲突，急需包容性发展理念的引导。文章通过剖析城市绿地规划中的排斥性问题，从绿地分布平衡式发展、绿地规划指标多样性发展、绿地服务对象共享式发展和绿地规划程序民主式发展四个维度提出了包容性城市绿地的规划逻辑，并从前提条件的包容、规划过程的包容和规划结果的包容三个层面对城市绿地规划模式进行转换，以形成权利公平、机会均等、规则透明、分配合理的城市绿地规划范式，推动包容性城市建设乃至公平社会发展。

[关键词]城市绿地；包容性发展；规划；转换

[文章编号]1006-0022(2017)09-0011-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]余慧，刘志强，邵大伟．包容性发展视角下的城市绿地规划逻辑转换[J]．规划师，2017(9)：11-15．

一

城市绿地规划排斥性问题分析

由于没有处理好和谐、统一、平衡的内在关系，我国城镇化发展过程中出现了诸多排斥性问题和利益冲突。随着新型城镇化进程加速，城市绿地处于一个较快的发展变化之中，绿地规划强调经济增长的效率，以计划调节为主要手段，政府在绿地规划中起主导作用，使用者在整个过程中处于被动妥协的地位。这种规划逻辑带来了许多矛盾，导致绿地规划中排斥性问题及不包容现象时有发生。

（一）绿地规划结构布局不均衡

随着经济体制改革、农村大量剩余劳动力向城市不断集聚，居住空间和基础设施发展成为推动我国城市绿地快速发展的一股重要力量。在城市绿地建设发展过程中，盲目地追求经济效益，以及开发强度差异和用地的不平衡，势必会导致城市居民生产和生活空间分异的现象，进而加剧了城市居民对绿地享有的不公平。

首先，绿地的区域分布不均衡，各类绿地高度集聚在新城区和城市边缘区，在密度高的城市老城区分布较少，并且市区内各行政区的绿地分布也存在不均衡现象，旧城区、棚户区绿地质量较差；其次，绿地的等级分布不均衡，大型、中型及小型斑块分布差异大，在大型绿地资源有限、有致密化倾向的城市中，绿地规划布局易忽视小型绿地空间；最后，绿地规划布局与人口分布匹配失衡，高收入人群社区与低收入人群社区享有的绿地差异大。

（二）绿地规划设计指标不完善

城市绿地规划在早期受均等思想的影响，通常以人均绿地占有量来评价城市绿地的公平性 (这个阶段就是所谓的“地域均等”阶段 )，这种评价方法仅反映了数量上的公平，却忽视了空间上的公平。传统的绿地规划方式主要依赖人均公园绿地面积、建成区绿地率等指标进行控制，利用服务半径、服务面积等方法考察绿地供需关系，虽有利于从总体上把握城市绿地的数量特征，但也存在不反映公园绿地的分布结构、质量等情况，更没有考虑居民亲绿的需求是否得到了很好的满足。

对于城市公共服务产品——公园绿地，居民在付出同等水平的经济、时间和精力等成本后，应保证彼此之间对公园绿地的选择机会的公平性。然而，当前的规划设计偏重于主观经验和数量型指标，以居民所在的街道和社区是否处于绿地的服务范围内为判断依据，而忽略了居民之间在选择机会上的公平性，没有判断居民能否方便和平等地享用公园绿地的各项功能与服务，因此在评价绿地包容性方面具有一定的局限性。

（三）绿地规划服务对象不全面

绿地属于公共服务设施，但是城市中的某些绿地往往被加上准入标准，被“围墙”阻隔，使得这些绿地平时的利用率很低，过往行人只能“望绿兴叹”，加剧了绿地使用的不公平性。国外研究表明，所有人都可以使用公园绿地，但只有较小比例的人群访问绿地，访问率受到访问者年龄、性别、文化背景、偏好、社会经济优劣势及公园特征等因素的强烈影响。

绿地建设有助于处理社会阶级化问题，在破败的地区通过实施“振兴”投资计划等措施，改变城市景观风貌，增加土地的附加值，以得到尽可能多的资金来促进城市绿地公共事业发展。绿地应当保证所有公民都能够访问和享受，特别是弱势群体、低收入人口和边缘化人群。然而，起点不公平、缺少话语权的人群不太可能在决策和资源的使用过程中有效获取绿地空间(图1)，这种社会、经济和环境的不平等“威胁”了城市的发展。

（四）绿地规划模式有偏差

绿地规划可以通过调整各部门的空间资源配置底线和区位弹性，成为协调各部门关系、促进经济社会协调发展的最为基础及最有效的手段。传统的规划模式未能通过对城市非科学发展面临危机的呼吁，以及科学规划方案的倡导，最大限度地纠正城市的无序扩张和功能失调，这是城市问题产生的原因之一。

目前，我国城市绿地系统规划是城市总体规划下的子规划，作为专项规划，其没有与其他基础设施规划形成良好对接。绿地规划集中关注整个城市建设用地范围内的城市绿地总量，而缺少对更小范围内绿地布局情况指标的要求，导致绿地分布不均衡的问题难以被发现及纠正；过分关注物质环境规划及空间形态设计，而忽视对经济分享、社会均衡、文化包容及生态文明等方面的思考和安排，忽略公众及非正式组织的参与权、质询权和监督权，这种自上而下的规划模式是导致绿地规划滞后的重要原因。

二

包容性城市绿地的规划逻辑

产生城市绿地规划排斥性问题的原因归根结底在于资源分配不公。分配是“环境正义”关注的重点，早期的环境诉讼运动将注意力集中在不平等的社会和空间分配上 (如废弃物等环境负担上 )，后期则注重分配资源丰富的绿地( 如公园等环境“货物”的不平等也成为焦点 )。下文从包容性发展的视角出发，从四个维度建立分配公平的城市绿地规划逻辑(图2)。

（一）区域公平与协调，实现绿地的平衡式发展

城市绿地的公平性从属于环境公平性的概念。环境公平性是指所有人都具有平等的机会和权力获取同等分配的自然环境资源。在城市空间体系中，公共资源分布的公平性大多是以市场机制为准则和基于平等性衡量的分布公平性，而不是为满足公众需求，按照使用者要求、带有补偿性质的分布公平性。由于城市社会贫富分化，促使不同阶级在空间与心理上产生了隔离，城市居民的社会空间分异导致社会服务的空间分异，并使城市绿地空间也呈现分异状态。绿地分异不仅体现出自然环境等物质实体方面的差异，还在城市发展过程中引发了绿地之间在区位、尺度及距离等方面的差距，这种分异状态产生了绿地的不平衡布局。

绿地的平衡式发展要求使用者成为绿地服务功能的主要“受体”，其是否无差别地享受到城市绿地资源决定着城市绿地分布是否公平。这种公平是相对的，与当地的经济社会发展现状相协调。居民主体的空间和社会属性 (如所在区位、交通的便利程度、人群社会经济状况及行为尺度)决定了绿地的区域分布、等级分布及可享有量等。

（二）创新规划质量指标，实现绿地的多样性发展

为适应和谐社会建设的基本需求，必须实现由偏重经济发展向经济社会协调发展的转变。在包容性发展理念的指导下，效率不再是衡量发展程度的主要标准，效率与公平应该达到动态平衡的状态。因此，应平衡城市经济利益和社会公平公正，改变城市绿地规划注重总量增长的单目标，进而转向经济发展、环境改善和社会平等的综合目标，为人们提供和创造一个健康、舒适、优美的生活及工作环境。

为体现绿地的包容性，绿地规划指标需由偏重数量化的单线发展，向质量和数量的双线均衡推进，着力转变以人均性指标占主导的绿地规划评价方式，提高绿地发展质量，建立绿地多元化品质的指标，融入社会经济特征等因素，共同构建绿地质量体系，实现绿地空间的“生产集约高效、生活宜居适度、生态山清水秀”(图3)。

（三）服务不同使用者，实现绿地的共享式发展

不同类型、不同地位的使用者享有同等的绿地福利，这是城市绿地包容性概念的精髓，也是衡量城市包容性发展目标的基本准则。绿地使用失衡的显性表现是不同类型使用者数量和社会地位的差异，深层次的表现则是不同人群在使用机会上的差异。特权和精英阶层依靠资本和政策优势，获得了享受绿地的优势机会，而弱势群体和低收入人群在资本劣势及政策“歧视”的双重压力之下享有的绿地贫乏。在这种背景下，“共享”就自然上升到了有机共同体的高度，其核心价值是追求“环境正义”，提倡享有基本绿地公共服务的机会均等。要实现城市绿地的共享式发展，就必须给予不同类型、不同地位人群同等的享受机会，满足不同阶层的物质和文化需求，特别是要为弱势群体和低收入人群提供帮助。

（四）规划程序正义，实现绿地的民主式发展

城市绿地为各种各样的居民提供了丰富多样的体验、偏好和需求，而绿地的有效治理与精确规划也越来越需要公众的投入。实际上，积极的公众参与式决策奠定了良好的社会基础，有助于帮助推动地方政府形成更加开放、包容及有效的治理策略和机制，从而促进城市绿色空间发展。

城市绿地要实现包容性发展，就需要转变自上而下、以资源配置为核心的规划模式(表1)。包容性城市绿地规划的目的就是要创造一个健康、公平的规划环境，不仅要充分遵守规划程序的正义性、合法性和规范性，还要从建设包容性社会的高度出发，让绿地规划的编制、研讨、公示、听证和审批等过程，成为一个凝聚社会共识、化解社会矛盾和协同社会行动的积极过程。这种“开放的程序”意味着民众的广泛参与，来自不同阶层的单位或个人在不断的协商中培养公共理性，排除明显不可接受的方案，使利益冲突弱化，从而维持城市绿地公共产品的包容性。

三

包容性发展视角下城市绿地规划模式的转换

包容性发展基于城市绿地的社会性维度，其核心策略是使社会中的每个人参与合作和交往。要实现包容性发展必须双管齐下：一是要消除社会排斥；二是要提升被排斥人群的能力，肯定他们为包容性所做出的努力。城市绿地规划不仅要重视规划结果，还要重视前提条件与规划过程的作用。

（一）前提条件的包容

1.规划思维转变与重建

从目前的规划实践看，城市绿地规划的思维急需转变，包容性发展的绿地规划将更加关注在真实的城市空间中城市居民获取绿地服务的程度。例如，在规划编制之前先分析城市绿地和相关受益人群的分布情况，寻找潜在的“不平等”场地，进而基于行为尺度关注城市绿地的时空可达性，改善绿地品质，提高区域的公共服务水平，改进城市生态循环系统，建设完善通达的城市交通网络系统，使更多的人享受到绿地，提升城市绿地的公平性。

2.将包容性发展理念纳入规划的战略和日常决策

从规划者角度出发，应充分理解包容性发展理念，分析不同人群的绿地空间可达性差异；注重城市绿地投入与产出、速度与质量、发展与分享等方面的包容和均衡。从使用者角度出发，无论年龄、文化背景、性别或社会地位，应明确其潜在要求，并整合到城市绿地规划战略中，力求在规划和决策中体现公平公正。

3.通过改善规划政策来维护绿地的包容性

城市绿地建设项目需要更多的综合政策来维护其包容性。通过变革长期以来决策者主导、单方治理的格局，强调规划协同，加强与公众的沟通，将公众参与贯穿绿地规划、建设和管理的各环节；强调以人为中心，体现对弱势群体、低收入人群的关怀，创造一个公平、健康的人居空间环境。政府组织应采用自上而下与自下而上相结合的方式，以保证各方利益均等，有效减少环境成本，并吸引资本的持续投资，促进城市绿地的可持续发展。

（二）规划过程的包容

1.充分考虑人的经济社会属性

城市绿地规划应把各类人群的需要都纳入考虑范围，以确保惠及更多人。高收入人群对绿地的选择范围较大，可考虑加强对大型绿地的部署；中低收入人群偏好选择较为近距离绿地，居住区内部绿地及外部的小游园是其首要选择。年轻人偏好体育运动型的绿地；老年人选择绿地是基于其健康和游憩需求的。外来农民工与城市原住民二元分立，绿地规划需要考虑他们所承载的不同的社会、文化背景及需求。

2.促进绿地选择机会分配公平

为了保证区域内公共绿地选择机会的公平性，需要弱化“选择机会密集区”绿地的公共属性。例如，可对“选择机会密集区”的部分绿地进行再分配，向专类公园、生产绿地等类型转化，或者促使这部分绿地向高品质空间转化；从机会公平的角度审视绿地的选址，避免将新建的城市绿地布局在“选择机会密集区”，应对现状自然资源较少的区域加强公共绿地的布局。

3.“多规合一”统筹城市绿地规划

城市绿地受综合因素的影响与制约，其发展与城市经济水平、城市产业发展、城市基础设施建设等相关，这些因素影响着城市绿地的规划方向。针对目前城市绿地规划与其他规划分治所导致的分配冲突加剧问题，应改革规划体制，建立相互衔接、统一协调和功能互补的城市综合规划体系，将城市绿地规划作为城市重要的绿色基础设施规划，参与到“多规合一”体系中去，同时强化城市政府空间管控能力，以实现城市“三生空间”集约、高效及可持续利用。

4.加强精细化设计

包容性的绿地规划应全面考虑不同人群的需求，特别是规划设计不应给特殊人群的日常活动造成障碍。设计方案应考虑为绿地使用者提供不同的选择，通过达到更高的设计标准来满足所有使用者的需求。绿地规划的目标不再只是创造一些标准化的景观空间产品，而是应该对这些产品进行差异化、多样化设计，充分考虑个性化用户需求，加强精细化设计。

（三）规划结果的包容

1.体现空间和情感的公平与正义

城市绿地应融合不同种类的道路和附属设施，以更好地发挥生态效益。同时，容纳不同性别、年龄及收入的群体在绿地中活动，体现公平与正义。在空间层面，规划应让更多普通人群获得均等的绿地享有机会，使绿地的使用品质得到实质的提高；在情感层面，规划应充分尊重弱势群体的利益需求，强调“人人平等”，让绿地发展惠及所有人群。

2.建立包容性绿地绩效评价指标

对包容性城市绿地进行评价存在两种不同的情形：一是绿地分配绝对公平；二是绿地分配相对公平。绿地分配绝对公平是从社会个体的角度出发，考察城市绿地是否均衡合理分布；绿地分配相对公平是从社会群体的角度出发，考察各类城市用地和绿地是否均衡匹配，城市居民是否能够方便和平等地享用城市绿地的各项功能与服务。建立包容性绿地绩效评价的量化指标、评价方法和评价标准，对城市绿地进行综合性评价，对实现包容性这一目标具有重要意义。

四

结语

包容性是一个城市应具有的重要属性，城市中不同阶层应相互尊重、包容共存。在包容性城市绿地远景规划中，规划师设想“每个人都有一个公园”，这意味着所有人群对绿地的需求都能得到满足，人们无论年龄和文化背景，都能够在绿地中自由和安全地进行互动。从包容性发展的视角出发，规划师应考虑绿地资源是否得到公平分配。实现城市绿地规划导向的转变、促进包容性城市绿地的建设，是建立新型公平社会的战略选择。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《包容性发展视角下的城市绿地规划逻辑转换》

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