日本韧性社区营造经验及启示——以神户六甲道车站北地区灾后重建为例

Original 2017-11-06 梁宏飞 规划师杂志

主题：韧性城市理论与规划方法变革

【编者按】

城市作为最复杂的社会生态系统，自其形成以来便持续地遭受着来自外界和自身的各种冲击与扰动，为应对由此带来的城市危机、提升城市防灾减灾能力，国内外展开了韧性城市的相关理论研究与建设实践。2016年联合国公布的《新城市议程》提出城市的发展愿景：“可以在韧性和永续的城市和人类社区定居、生产，并提高所有人的生活质量促进繁荣”。在此愿如何引入韧性城市理论，提高城市系统面对灾害事件等不确定性因素的响应与适应能力，促进韧性城市规划方法的变革，增强城市韧性，成为规划界关注的热点与焦点问题。本期“规划师论坛”栏目以“韧性城市理论与规划方法变革”为主题，探讨韧性城市视角下的城市灾害韧性评估、城市防灾减灾规划策略、气候适应性规划技术及其流域、都市和社区韧性提升实践等，以飨读者。

【规划师论坛6】

韧性城市理论引导下的城市防灾减灾规划探讨

作者北京大学建筑设计及其理论专业硕士研究生梁宏飞在《规划师》2017年第8期撰文，当前城市面临着各种自然和人为灾害的威胁，如何提升城市应对灾害的韧性并在灾后采取快速有效的措施，是现代城市规划的重要议题。基于此，文章以日本神户六甲道车站北地区的灾后重建为研究对象，系统地从环境、制度、个体和社会四个方面剖析了其提升社区韧性的过程，提出了实行“土地区划”政策、建立多元参与机制、注重灾害管理教育和引入社会住宅的韧性社区建设策略，以期为我国防灾型社区的建设提供有益的借鉴。

[关键词]韧性社区；防灾；建设策略；六甲道车站北地区

[文章编号]1006-0022(2017)08-0038-06　　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]梁宏飞．日本韧性社区营造经验及启示 ——以神户六甲道车站北地区灾后重建为例[J]．规划师，2017(8)：38-43．

一

韧性社区的内涵

韧性社区包含硬性和软性两个层面的内容，具体包括社区的社会韧性、环境韧性、制度韧性和个体韧性四个方面(图1)，其建设按照灾害管理系统中准备、应变、恢复和减灾的循环优势预防模式，从硬件设施的建设与配置、软性环境的韧性提升着手，完成社区灾前预防准备、灾时应急和灾后有序重建3个阶段的建设工作。其中，社会韧性建设主要包括应对社区老龄化等社会问题，在社区引入年轻人群，提升社区自救能力等；环境韧性建设主要包括防灾空间、逃生路线、避难据点、应变管理中心和防灾设施的建设，以及灾后防灾型住宅的规划；制度韧性建设主要包括构建多元的社区建设机制，鼓励社区团体、社区居民、专家团队和社会组织参与到社区营造建设中；个体韧性建设主要包括社区居民对于防灾知识的宣传和灾后自救能力的提升。通过政策和制度的引导，促进政府、专家团队、社区组织和社区居民共同合作进行社区营造，创造自助、互助、公助的社会风尚，建设社区救灾空间，完善社区应对灾害的能力，以提升社区韧性。

二

日本韧性社区的发展与演变

20 世纪 70 年代韧性理念开始出现在材料科学领域；20 世纪 80 年代韧性理念被应用到灾害管理中，以探讨灾害的成因，部分研究将其译为“脆弱度”；20世纪 90年代韧性理念首次被引入到城市规划领域，以应对灾害及灾后的重建问题；21世纪关于韧性理论的研究出现了生态韧性、社会韧性、韧性城市和韧性社区等课题。目前关于韧性理论的研究多数偏重于对韧性的评价和灾害的预防，而关于韧性社区建设的策略和如何在社区建设中提升社区韧性的研究尚少。

所谓韧性社区，就是要具备社区韧性。社区韧性是指一个社区面对经常性的灾害或在突发灾害后，能建立、维持或重获一个预期的功能的范围，且这一功能的运作效果与灾害发生前相同或有所提升。通过建设韧性社区，有利于维持社区在灾后的正常运作，确保社区居民的人身财产安全及城市功能的正常运转，实现城市整体的永续发展，提升城市居民的生活环境品质。日本应对灾害和建设韧性社区的经验是从频繁的大规模自然灾害中汲取的，在经历了各大灾害后，日本不断完善应对灾害的政策和法律，并制定了相关防灾计划。日本的防灾建设经历了灾后应急基本法制建设、灾害预防体制建设、全面提升社会韧性3个阶段(表1)，其建设重点也经历了从政策控制到政策引导，从政府主导到多元参与，从环境强化到韧性社区的转变。随着韧性社区建设的实践不断丰富，韧性社区概念逐渐成熟。

三

六甲道车站北地区灾后重建

（一）六甲道车站北地区简介

六甲道车站北地区是“阪神大地震”灾后的一个重建单元，南邻 JR 神户线和六甲道车站，北接手干线，东临六甲本通购物街，西侧为神户市立滩小学，面积约为 16.1hm 2 ( 图 2)。地震前，该区域老旧木屋密集，商业设施集中，开放避难空间不足。“阪神大地震”导致了该地区的土壤液化，70％的建筑被损毁，地震后的火灾导致受灾状况更加严重，约有 60 人遇难。如何有效完善基础设施，创造防灾空间，如何向社区居民传授防灾知识，如何应对社区老龄化，提升社区自救能力，成为六甲道车站北地区灾后重建的核心内容。

（二）六甲道车站北地区灾后重建策略解析

1.环境韧性：实行“土地区划”政策，开辟防灾公共空间

地震前，六甲道车站北地区存在道路狭窄、公园等开放空间不足等问题，而地震造成了大面积的土壤液化，水、电、通信等基础设施被破坏，该区域应对灾害的环境韧性不足。因此，地震后该区域主要是进行基础设施的重建，如通过拓展城市既有的道路，对公园进行基盘整备，解决土壤液化问题，创造防灾空间。为提升六甲道车站北地区的环境韧性，日本政府实行了“土地区划”政策，通过对用地空间位置形态和大小的划整以及资金补助的方式，开辟出了具有防灾功能的道路用地、广场用地和公园用地，并对地质进行改良，提升了社区生活品质和土地价值，为进一步进行住宅重建，吸引人群入住奠定了物质基础。

“土地区划”政策的具体操作流程是：首先梳理并确认现状土地权属；其次对既有片区城市规划道路所形成的街区进行划分转移。由于在整个过程中需要增加公园用地和道路用地面积，导致每一户居民所持有的土地面积都有所减少，因此政府依据补偿标准对减少的土地量进行资金补偿，以完成土地的重新分配和道路公园的建设(图3)。

自“土地区划”政策施行后，六甲道车站北地区开辟了六甲町公园、六甲道北公园和森后公园等兼具生活休闲及防灾避难功能的空间。同时，该区域重新建设了城市道路和步行专用道路，疏通了避难和救灾的通道，完善了地区范围内的救灾医疗、消防等配套设施，并对区域的硬件抗灾和灾后恢复能力进行了系统的规划。以六甲道北公园为例，依据规划已将其建设成面积为8 000m 2的防灾型公园，在草坪上配有婴幼儿的综合游乐设施、池塘、凉亭和花池，使其成为居民休闲娱乐的场所。此外，它也被定位为小区防灾中心，配置了水量为100吨的防火水槽，在紧急的情况下可以作为临时避难场所(图4)。

2.制度韧性：建立多元参与机制，促进“官学民”三方合作

单一主体的重建模式在面对大范围灾害时往往力量单薄，缺乏灵活的弹性。而六甲道车站北地区在灾后重建中成立了居民、政府及专家三方参与的六甲道车站北地区社区营造联合协议会，开创了“官学民”三方合作的模式。在这一模式中，社区居民作为社区发展协议会主体参与社区发展计划，政府出台政策和计划(财政、补助计划及法律支持)，为灾后重建提供支援，专家与民间团体协作参与灾后重建，并设立社区咨询中心。这种合作方式保证了灾后重建的顺利进行(图5)，有序地完成了灾后重建工作 (表2)，活跃了社区组织，提升了民众进行社区自我营造的能力，培养了统筹社区发展的人才。

3.个体韧性：注重灾害管理教育，提升民众防灾自救能力

当遇到灾害时，个体做出正确的自救行为能够大大减少灾害产生的影响。因此，在提升个体韧性方面，日本政府在提高民众防灾意识和普及防灾知识上付出了很多的努力，依照“关于推进减灾国民运动的基本方针”，从防灾活动、知识传播、防灾投资、多元协作和防灾实践等方面做出了全面指导。例如，积极培养在校学生的防灾意识，编制《危机管理与应对手册》等教材，指导中小学开展防灾教育活动；开展多样化的防灾教育活动，宣传“自助、互助和公助”意识，确立了灾害管理日、灾害志愿者周、火灾预防运动和雪崩防灾周等纪念日，并在纪念日当天组织多样的防灾宣传活动，全面提升社区居民防灾自救能力；注重防灾演练，鼓励社区居民成立“灾害管理志愿者”组织，让民众了解救灾物资的使用方法，并提供场地举行大规模的防灾演练，以确保基层团体能够在灾害来临时快速地协助疏散居民。

此外，内阁府为了推进防灾志愿者活动，积极为广大志愿者提供开展活动的信息，搭建交流的平台，并向接受方的地方公共团体等提供专门知识，推进防灾志愿者活动的广域协作。

4.社会韧性：引入社会住宅，组织社区居民参与社区建设

社区的社会韧性表现在社区年龄结构的稳定上，社区居民之间的关系密切。六甲道车站北地区在重建中为了提升区域的社会韧性，一方面从人群结构上增加年轻人比例，在住宅重建中，引入了社会住宅，并优先保证青年租客的申请，以应对社区高龄化严重的问题；另一方面通过鼓励组织民众参与到社区公共空间的建设与维护中，以加深社区民众之间的联系，如鼓励居民以提案的方式对土地区划后的道路与公园的规划设计提出要求，在公共空间举办社区活动，庆祝社区居民对于社区建设的努力。同时，老年人口作为社会的弱势群体，保证他们能有效应对灾害是整个社会韧性提升的重要组成部分。为此，日本从国家层面建立了避险支援指导方针，从信息传达体制、信息共享、避险支援规划、避险地点支援和多机构合作五个方面进行了针对性的指导(表3)。

四

对我国社区建设的启示

我国社区建设尚处于起步阶段，社区集体意识薄弱，社区居民之间的交流非常少，社区硬件的建设在建筑和环境建设完成后很少继续推进，社区文化建设不足。当灾害发生时，传统“自上而下”的应急救灾方法已经不能有效利用黄金救灾时间，因此加强社区自主防灾能力，提升社区韧性已经成为我国社区建设必须要考虑的问题。日本神户六甲道车站北地区韧性社区的建设，全面提升了社区硬性和软性两个层面的韧性，对于促进我国社区硬件防灾设施的完善，提升我国社区的抗灾能力，实现我国社区的健康发展具有参考意义。

（一）实施“长期营造”的总体发展策略

我国韧性社区建设尚停留在初级的硬件建设阶段，长期的以开发商为主体的社区建设模式丧失了“民众是社区营造主体”的意识，导致社区软性建设的落后，社区的自主能力建设不足。因此，我国的韧性社区建设应秉承“长期营造”的理念，增强民众的社区主体意识，鼓励居民参与到韧性社区建设的工作中。

(1) 设立社区发展补助计划，鼓励社区民众自主参与社区发展事务。在社区营造中，通过政府提供资金补助，专家团队提供技术支持，民众参与社区事务，实现长期建设。城市不同的部门都要参与到相关补助计划中，从政策上为社区发展提供引导，如交通局可以通过补助计划鼓励社区完善停车空间；规划局可以鼓励社区进行公共空间的美化；公安局可以鼓励社区成立社区志愿者巡逻队等。实现社区“长期营造”的目标不能一蹴而就，需要一个过程。首先，成立社区发展协会等非政府团体，申请并组织执行社区发展计划，以提升民众的社区主体意识，凝聚社区共识；其次，要根据社区发展的情况，鼓励社区组织自发提出社区建设方案，由规划部门对方案的可行性进行评估，并提供政策和资金上的协助。通过这样的过渡，逐步实现社区居民自主参与社区发展。

(2) 在高龄社区引入社区住宅。我国的社区已经初步呈现老龄化特征，社区居民对救灾知识掌握不足，实际行动能力低下，因此可采用城市更新的方式，在部分老旧社区中兴建社会住宅，吸引青年租客。我国很多廉租房的品质较差，空间设计不合理，新建的社会住宅应在建设标准与空间配置上有一定的保证。此外，可建议青年租客参与社区发展工作，与社区其他居民建立友好的关系，为社区发展提出积极的建议，达到互惠双赢的效果。

(3) 探索社区自主更新的方式，完善社区防灾空间建设。我国的城市经过多年发展已存在很多老旧社区，其环境韧性严重不足。而我国城市是以“自上而下”的方式进行更新的，建设的主体多为开发商或者政府，难以令社区居民对社区产生认同感，这对于社区集体是一种破坏。因此，我国需探索自主更新的方式，结合“土地区划”策略，在专家团队的协助下，对社区进行最优规划，完善社区防灾空间，提升社区硬件韧性，并根据社区的发展不断进行自我更新。

（二）鼓励多元参与

我国的灾后重建大多采用政府主导、志愿者协助、居民自建或向外省转移安置受灾民众的方式，在短期内缓解了灾后重建的压力。但是由于政府、专家和社区缺乏明确的职能分工，导致灾后重建工作缺乏效率，在整个重建过程中忽略了受灾民众的真实期望。因此，建议构建政府相关部门合作平台、专家合作交流平台和社区居民交流平台，鼓励多元组织参与重建，明确社区建设中各个组织的工作内容和相互间的关系，以提升重建工作的效率。具体内容包括以下两个方面。

(1) 明确政府、社会和社区三方在社区建设中扮演的角色及其职责范围。政府制定相关政策引导重建工作，并为重建工作提供资金补助，全面统筹社区建设；社会专家团体 ( 主要指社区营造和城市发展专家 )通过组织社区居民共同探讨社区发展方向，凝聚社区集体共识，用专业知识协助社区发展，提升社区进行自我建设的能力；社区居民则是社区建设的主要力量，通过申请和执行政府的发展计划共同建设社区。

(2) 完善资源信息整合平台，将政府和社会资源向社区倾斜。成立专有组织，建立与媒体、社会资源、专业机构和社区组织等交流的平台，保障信息的有效沟通、社会资本最大程度的整合、社区能力的有效提升及社区经济产业的良好发展。

（三）推行“小组团”空间整备模式

我国的社区空间规划和建设虽然存在组团的概念，但是由于我国有很多高层、超高层住宅社区，在社区规划中依照公共设施服务半径确定组团规模，导致城市中出现了较大的组团，组团内的居民数量庞大，居民之间交流很少，不利于社区软性层面的建设。因此，我国需以“小组团”的模式进行社区规划，结合社区人数进行小的营造组团的划分工作，以1～2hm 2 尺度为组团进行社区组团细化，以小组团为基本单元进行韧性社区营造工作。具体内容包括以下三个方面。

(1)在新建小区规划中，按照“小而均”的原则分散布置防灾广场和公园用地，将其作为中心进行“小组团”式规划，缩小防灾空间的服务半径，并配备足够的防灾设施，如电池、药品、纱布和手电筒等。在整个社区的中心配置一定的空间作为社区防灾救灾的学习场所。

(2) 对于已建成的小区，也可以对社区进行小组团划分。在需要建设防灾空间的区域，通过建筑或地产权转移的方式进行空间的建设与完善，高层建筑避难空间在特殊情况下也可以连通起来，以提高居民疏散转移的效率。在已经建设好的公共空间中构建适当的空间，作为社区防灾演练的场所，完善防灾功能。

(3) 成立专有部门，对建筑耐震、防火等防灾能力进行确认，并出台相关问责条例，保证建筑具有严格的建设标准和足够抗灾的能力，为救灾应急提供硬件保障。

（四）增强防灾教育

我国在防灾教育方面有所欠缺，民众对于防灾知识的掌握不够，在面临突发危机时，往往不能及时做出正确应对。防灾教育尤其是个体对于灾害知识的掌握是防灾建设和韧性社区营造的重要内容，必须要加大教育宣传力度，出台更为明确的政策和严格的法律条文，要求学校、社区等组织宣传防灾知识，以全面提升我国民众的防灾能力。具体内容包括以下三个方面。

(1) 在国家政策层面，组织相关专家完善汇总灾前预警演练、灾时应急救灾和灾后重建的相关知识，构建完整的防灾知识系统，通过出版相关教材、指导手册、检查手册、操作手册及视频，促进知识的有效传播。出台相关规定，将普及防灾知识作为各级政府工作的考核内容，由各级政府执行。通过中央政府与各级政府的协作，推进防灾知识的普及。

(2) 在学校教育中，将减灾、自我保护和救灾作为一门独立的课程，并以实践演练作为考核方式。定期举办灾害发生时的演练活动，让学生认识到灾害随时会发生，必须做好自我保护的准备。

(3) 在社区宣传防灾知识，邀请相关专家定期组织各类灾害活动讲座，将救灾手册分发到每个家庭，并进行自我保护及救灾演练。社区防灾路线和救灾设备的使用方法也要通过社区活动进行传达，不断提升居民自助、互助的意识。

五

结语

城市面临着各种灾害，社区作为居民生活的场所，是城市的最小单元，更是直接面对灾害的单元。在社区发展建设中不断完善社区抗灾能力，提升社区韧性，是减轻灾害损失的有效手段。在未来的城市发展和建设中，建设韧性社区和提升建成社区的韧性越来越重要，这也将成为建设社会主义和谐社会、实现社会永续发展的一个手段。本文以日本神户地区六甲道车站北地区灾后重建为例，系统地剖析其推行“土地区划”政策、鼓励多元参与、灾害管理教育和引入社会住宅的具体策略，并从环境、制度、个体和社会四个方面分析其提升社区韧性的过程，以期为我国防灾型社区的建设拓展新的思路与方法。

文章全文详见《规划师》2017年8期

《日本韧性社区营造经验及启示——以神户六甲道车站北地区灾后重建为例》

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